基層司法改革存在的四大挑戰(zhàn)及解決之道

謝進杰

【關鍵詞】司法改革? 基層司法? 司法制度? ? 【中圖分類號】D926? ? 【文獻標識碼】A

基層司法因貼近大眾生活、植根社會實踐而成為洞悉社會治理與司法面貌的窗口;基層司法改革也因此成為司法改革及衡量其成效的重心。我國司法改革向來注重頂層設計與基層探索、制度變革與試點布局相結合，整體上是一場自上而下、統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步推進的改革。在司法改革向基層推進的過程中，也面臨諸多難點與挑戰(zhàn)，要通過優(yōu)化司法制度更好地回應人民群眾不斷增長的司法需求。

人案矛盾：有限的辦案力量與龐雜的辦案任務間形成辦案壓力

人案矛盾主要是有限的辦案力量與龐雜的辦案任務之間形成的辦案壓力。人案矛盾的挑戰(zhàn)在基層司法中具體表征為兩個維度：一是案多人少，法官人力難以滿足辦案數量需求;二是辦案能力不足，法官能力難以勝任辦案質量要求。案多人少和辦案能力不足是很長一段時期以來影響著基層司法、導致人案比困擾的基本因素。

案多人少已成為司法改革不得不極力回應的客觀實踐命題。一方面，司法案件受理與結案量大幅度持續(xù)增長。據有關數據顯示：2013至2017年，最高人民法院受案82383件，結案79692件，比前五年受案50773件、結案49863件分別上升60.6%和58.8%;全國地方各級法院共受案8896.7萬件，結案8598.4萬件，同比前五年受案5610.5萬件、結案5525.9萬件分別上升58.6%和55.6%。另一方面，辦案法官人員呈調減態(tài)勢，且司法輔助力量在基層面臨顯著的供給不足難題。司法人員分類管理改革從原來全國的211990名法官中遴選產生120138名員額法官，雖然“按照以案定額、按崗定員、總量控制、省級統(tǒng)籌的原則”并“實現了85%以上法院人員向辦案一線集中”“各級法院堅持‘入額必辦案”，但也在短期內面臨辦案力量供給不足的尷尬，尤其是基層司法領域遭遇著司法輔助力量不充分、不穩(wěn)定、不適應的困境，呈現“司法難以留住輔助人員”“輔助人員難以輔助司法”的怪現象以及法官因依舊不得不被卷入龐雜的司法輔助性事務而未能全身心投入專業(yè)辦案的困局，導致整體司法力量不足以支撐完成辦案任務。由于基層矛盾多發(fā)，經濟社會發(fā)展和立案登記制客觀上使得大量糾紛源源不斷流入基層司法領域，無論制度安排還是實際需求都使基層司法成為解決絕大部分糾紛的主戰(zhàn)場，而司法員額控制及其動態(tài)調整與輔助力量配備又未必能夠及時滿足辦案需求，案多人少及其帶來的辦案壓力仍將呈現持續(xù)增長趨勢。與此同時，雖然辦案能力不足的因素隨著持續(xù)不斷的法官職業(yè)化建設，尤其在司法人員分類管理改革之后整體狀況呈緩解趨勢，法官的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化及其辦案水平整體日漸提升，但現階段在基層仍然因司法輔助力量補給滯后、不足而成為亟需解決的難題。

圍繞人案矛盾，基層司法改革已經采取或仍需采取一系列方案與舉措，回應挑戰(zhàn)的改革思路基本可歸納為“充實”“分化”和“優(yōu)化”三重維度。其一，充實辦案力量，解決“人少”問題，基本措施有兩種：一是科學評估、動態(tài)調整、適時增補法官員額;二是充分、及時、有效補給司法輔助力量。尤為值得強調的是，法官員額的配給，嚴謹來說不應是簡單以案件數量為基準，而應是以辦案工作量為基準進行測算，最好能夠在對案件的繁簡與難易程度、審級與程序類型等做基本評估與類型化處理的基礎上，以辦案基本工作量需求為基準，綜合考量案件數量、案件類型、案件結構、法院類型、辦案條件、經濟水平、社會結構、人口數量等因素，對法官員額進行科學配給與動態(tài)調整;而司法輔助力量的補給，當務之急則是通過打造人工智能化方案和建設司法輔助人員隊伍，探索出一條確保相對穩(wěn)定、有效激勵且能充分發(fā)揮輔助法官提升辦案效能的路徑。其二，分化案件流向，解決“案多”問題，基本措施有三種：一是統(tǒng)籌多元化糾紛解決機制，讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面，將案件分流在司法之前或之外，實現第一次分化;二是綜合不同案件類型，對案件進行繁簡分流、難易分類、類案整理，對應采取大部分簡案快審、小部分難案精審、盡可能類案同判，實現第二次分化;三是根據案件流程實際狀況，對案件處理進行技術性、專業(yè)化、智能化操作，盡可能實現第三次分化。其三，優(yōu)化司法資源整合、辦案流程管理與辦案方式革新，突破“人案比”困局，具體措施可以從優(yōu)化分案機制、科學組建審判團隊、司法輔助集約化社會化、庭審記錄智能化、移動訴訟服務體系、電子化辦案平臺、裁判經驗大數據分析、示范訴訟方式、案件信息共享、類案同判機制、裁判文書繁簡分化、案卷流轉無紙化、多元糾紛解決機制銜接等多種角度切入;要盡可能讓法官從雜務中解放出來，最大化降低法官在非專業(yè)辦案以外事務上的時間精力耗費，讓司法行政的歸司法行政，司法輔助的歸司法輔助，司法人工智能的歸司法人工智能，法官更純粹地辦案，更心無旁騖地投入聽審、裁判和說理的事業(yè)。

差異化難題：區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、領域差異、個體差異等對基層司法改革提出多元化、科學化、實效化需求

基層司法改革的差異化挑戰(zhàn)來自于區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、領域差異和個體差異對于改革命題和改革方案提出的多元化、科學化、實效化需求。其一，我國東西南北差異明顯，不同區(qū)域司法改革所處在的社會結構、經濟水平、人口結構、司法環(huán)境、案件特征、客觀條件和解決問題的具體方案等可能差別較大，基層司法改革既要從司法規(guī)律出發(fā)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，又要堅持問題導向充分考慮問題情境和實際條件，做到既科學合理又切實可行。司法體制試點改革將全國各地分三批逐步鋪開也正是立足于充分考慮差異化難題，力求探索、提煉行之有效的方案和經驗，但也不可否認最終還是遭遇了短時間內差異化方案、多樣化經驗探索不足的遺憾。其二，城鄉(xiāng)差異對基層司法改革帶來的挑戰(zhàn)更為顯著，可能一套方案在城市改革實效良好，但到了鄉(xiāng)村司法環(huán)境下就大打折扣、事與愿違。我國基層司法改革始終無法回避城鄉(xiāng)差異難題，并且發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)司法差別也有諸多不同，各自要解決的具體問題與方案也差別甚大。其三，基層司法改革也面臨著領域差異帶來的挑戰(zhàn)，諸如法院改革與檢察改革、審判改革與執(zhí)行改革、刑事司法改革與民事司法改革等，不同領域對改革方案的要求是不同的，譬如，解決執(zhí)行難的問題在民事執(zhí)行與刑事執(zhí)行領域的方案是不同的，提升司法公信力的問題在審判領域和執(zhí)行領域的策略也是不一樣的。其四，全國三千多家基層司法機關的具體條件與情況也是千差萬別，各自承擔司法改革的能力和空間差別巨大，并且具體不同的改革項目和方案在不同司法機關改革的可行性、有效性也極不一樣，這對于我國基層司法改革的統(tǒng)籌規(guī)劃與整體推進帶來了實際挑戰(zhàn)。

面對差異化難題，基層司法改革應當充分考慮這一因素，既要堅持問題導向，考量實際情況，又要遵循司法規(guī)律，堅持統(tǒng)籌推進;既要堅持差異化策略，探索多樣化的改革模式、方案與經驗，又要防止差異化成為拒絕遵循規(guī)律或阻礙改革創(chuàng)新的借口。這就要求，司法改革的整體規(guī)劃要立足于對全國基層司法實際情況充分把握的基礎上，對改革的命題、方案、效果有科學的定位、預測和評估;同時，試點改革仍然是解決基層司法改革差異化難題的科學有效的方法。試點改革方法踐行自治性法治、回應型司法的理念，強調地方試驗、個案試錯與實踐探索，將解決問題的方案甚至對問題的發(fā)現付諸實踐的摸索與檢驗，通過安排在特定時空條件下進行的試點，鼓勵地方司法機關自主創(chuàng)新實驗，探索規(guī)律、提煉經驗、總結教訓、檢驗得失，追求積極嘗試、自主創(chuàng)新和以點帶面、漸進鋪開的效應，做到真正認識實踐和在實踐中探索解決本土問題的可行方法。我國基層司法改革仍然應當堅持試點改革方法，不斷探索解決問題、適應需求、符合規(guī)律的司法經驗和改革路徑。而且司法改革的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃應當盡可能地考量、支持和回應基層司法實踐探索改革的努力，并最大程度地掌握、吸納、提煉、應用和推廣基層司法試點改革的成果，在回應差異化難題的努力中求同存異，建構規(guī)律性與獨特性、統(tǒng)一性與多樣性、共享性與創(chuàng)造性并存的司法改革大格局。

創(chuàng)新力不足：改革實踐中創(chuàng)新的動力、能力、機制、成效存在短缺

在改革實踐中，往往容易存在著這樣的一系列現象和傾向：基層司法改革具體項目領導者不希望承擔創(chuàng)新或失敗的風險而“依樣畫葫蘆”，立足保守，不思進取，懶于探索，不善于革新;司法改革整體統(tǒng)籌規(guī)劃在掌握、吸納、轉化、推廣基層改革創(chuàng)新成果上的決心、能力和作為有限，基層改革創(chuàng)新的激勵不足;具體的基層司法改革被強烈的政績觀所牽引和籠罩，不是干改革而是搞政績，不是干事情而是做數據，回避問題，擺飾成績，糊弄數據，捏造成效，造成試點改革“沒有問題”“一派繁榮”但真正推行卻問題一大堆、成效闕如的怪現象;等等。而且基層司法改革也極容易被設定革舊創(chuàng)新的條條框框，限定了改革創(chuàng)新的空間;或者客觀上缺乏改革創(chuàng)新的條件、基礎和能力，局限了改革創(chuàng)新的成效。

基層司法改革的縱深推進必須充分意識到基層實踐蘊藏著諸多司法的真知和改革的真經，解決司法難題可能“高手在民間”，認真對待基層司法與活生生的實踐中閃爍的司法智慧、蘊含的司法規(guī)律性，堅持自上而下的統(tǒng)籌規(guī)劃和自下而上的實踐探索相結合、改革理論的大膽假設與改革實驗的小心求證相結合、改革紅線的科學設定與創(chuàng)新空間的充分釋放相結合的復合、多元、開放的司法改革路徑觀。并且也要警惕司法改革過度行政化、形式化、政績化、急功近利、不尊重客觀規(guī)律、不面對真實問題等誤區(qū)，防范基層司法改革被禁錮在某種不科學的科層權力等級困局中而挫傷了改革創(chuàng)新的動力。當然，司法改革的創(chuàng)新要具有合法性，堅守合憲性，契合法治原理和司法規(guī)律，防止異化和控制風險。

公信力挑戰(zhàn)：司法的權威性與公信力受多種因素影響而常常受到質疑

基層司法面對的公信力挑戰(zhàn)緣自多方面因素，其表征及緣由至少有：錯案、冤案時有發(fā)生帶來對司法公正性、說服力、可依賴性的削弱;執(zhí)行難、執(zhí)行不力、執(zhí)行不能帶來對司法裁判權威、司法提供可兌現正義能力的質疑;司法裁判邏輯的不嚴謹性、說理論證的不充分性帶來對司法能力、司法權威的質疑;司法傾聽、回應、采納當事人意見、證據、觀點的非積極性、不充分性帶來對司法公平性、中立性及權利救濟能力的批評;法官知識與專業(yè)水平的不足影響著公眾對司法的信心和信任度;庭審的非實質化、非透明化、司法裁判主體及干擾因素的多樣性影響著對司法公正及其權威性的信心;裁判的易變性、司法的非終局性帶來對司法權威、有效性、信任度的貶損;輿論審判、公眾判意、非理性因素對司法裁判的干擾挫傷對司法自覺性、權威性的信心;司法的過度政策化、治理工具化影響司法公信力的理性建構;司法程序正義的妥協、犧牲和迷失造成對司法法治主義與實質正義的失落;法官自我認同度、職業(yè)榮譽感的低迷影響著社會公眾對司法的認同度;法官的不自律、不堅守的個例扣減了公眾對司法的好評度;司法腐敗的案例、現象造成公眾對司法信任度、好感度的降低;等等。

司法公信力困擾的命題由來已久，我國司法改革也為此推行了一系列旨在提升司法公信力的努力，通過強化司法公開、開展庭審直播、公開裁判文書、強化裁判說理、提升司法透明度、庭審實質化改革、優(yōu)化訴訟程序、清理積案、徹查冤假錯案、基本解決執(zhí)行難、強化司法人權保障、嚴懲司法腐敗等改革舉措，已在很大程度上增進了整體的司法公信力。但畢竟司法公信力的建構是一項系統(tǒng)工程，且有賴于司法實踐點點滴滴的日常積累，尤其是要修煉好司法的內功，特別是從司法裁判的正當性、公正性、說理性、執(zhí)行力著力，而基層司法公信力的打造不僅與基層司法的環(huán)境、空間、條件、能力、水平及傳統(tǒng)上給民眾的印象息息相關，也與老百姓長久以來對待司法的知識、信息、信心、認知的有限性乃至偏差性緊密相連，更需要經歷一個較長的作用過程。就當下而言，基層司法公信力的提升首要的不是做司法形象的策劃與宣傳，而是修好基層司法的內功，可著力從強化審判的中立性、庭審的實質化、司法的公開度、程序的剛性度、裁判的專業(yè)性、判斷的準確性、說理的充分性、執(zhí)行的效率性、公正司法的自覺性與抗干擾能力的提升等基本維度贏得權威性與信任度，回應公信力挑戰(zhàn)，回應人民群眾不斷增長的司法需求。

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“把社會主義核心價值觀融入刑事訴訟法治建設研究”（項目批準號：17VHJ004）階段性成果】

責編/于洪清? ? 美編/陳琳（見習）