適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策研究

【關(guān)鍵詞】糧食安全? 財(cái)政支農(nóng)? 政策試點(diǎn)? 氣候智慧型農(nóng)業(yè)? ? 【中圖分類號】F812.8? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在貫徹落實(shí)黨的十九大精神、加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境日趨復(fù)雜，一方面要確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的安全供給，另一方面要考量接近極限的資源環(huán)境承載能力?？傮w而言，由于缺乏相對靈活的機(jī)制，中國農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力有待提高。基于梳理適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)政策邏輯，針對適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策缺乏頂層設(shè)計(jì)等問題，《適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策研究》課題組在比較分析氣候智慧型農(nóng)業(yè)國內(nèi)外實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策建議。

適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)政策邏輯

第一，全球氣候變化帶來的挑戰(zhàn)不容忽視。全球氣候變化是目前人類社會面臨的最大挑戰(zhàn)之一。應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的基本手段包括減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化。短期內(nèi)，由于人類難以擺脫對傳統(tǒng)化石能源的依賴，因此氣候變化的趨勢很難得到有效遏制，適應(yīng)氣候變化的公共政策將扮演越來越重要的角色。

2019年9月22日，世界氣象組織發(fā)布了《2015-2019年全球氣候報告》，指出過去5年間，全球氣候變化明顯加劇：海平面上升、南極及格陵蘭島冰川融化以及極端天氣等氣候變化的重要指標(biāo)在2015-2019年均出現(xiàn)增長;這5年或?qū)⒊蔀橛杏涗浺詠碜顭岬?年，5年間全球溫室氣體排放量增長了20%，導(dǎo)致全球平均氣溫比前工業(yè)時期提高了1.1攝氏度;過去5年，大范圍熱浪、破紀(jì)錄大火、熱帶風(fēng)暴、洪水和干旱等自然災(zāi)害導(dǎo)致了巨大的人員和糧食產(chǎn)量損失。

研究表明，氣候變化不僅沖擊糧食安全，還會導(dǎo)致食源性疾病的傳播，威脅公共衛(wèi)生安全。在世界最貧困的群體中，有許多是農(nóng)民、漁民和牧民，他們在遭遇氣溫升高和頻繁的氣候?yàn)?zāi)害時受到的沖擊最大。氣候變化導(dǎo)致自然環(huán)境的不確定性明顯增大，對糧食生產(chǎn)的規(guī)劃布局、極端天氣氣候事件的應(yīng)對、水資源的利用、病蟲害和動物疫病的防治、有針對性的科技研發(fā)等會產(chǎn)生諸多影響。

第二，氣候變化對農(nóng)業(yè)部門的影響最大。對于中國這樣的最大發(fā)展中國家而言，氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響更加嚴(yán)重，因?yàn)榘l(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)無論是產(chǎn)值還是就業(yè)，比重均很大。統(tǒng)計(jì)顯示，2007年，中國第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的份額為11.25%，農(nóng)業(yè)勞動力的比重高達(dá)40.8%，農(nóng)業(yè)人口占全國人口的比重高達(dá)55.6%;2017年，中國第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的份額為7.9%，農(nóng)業(yè)勞動力的比重降低到28%，農(nóng)業(yè)人口占全國人口的比重高達(dá)41.48%。

氣候變化通常通過溫度、降水和極端天氣等因素影響農(nóng)業(yè)。中國是世界上受氣象災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、強(qiáng)度大、頻率高。每年氣象災(zāi)害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)超過500億千克，其中旱災(zāi)損失最大，約占總損失量的60%。從中國近年發(fā)生的旱災(zāi)可以看出，氣候變化因素是政府制定財(cái)政支農(nóng)政策需要考量的重要因素?？傮w而言，如果擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)就可以盡可能地?cái)[脫“靠天吃飯”的局面，氣候變化對中國農(nóng)業(yè)的影響就可以降到最低。

《第二次氣候變化國家評估報告》中引用的基于作物模擬模型的研究結(jié)論認(rèn)為，“到2030年，中國種植業(yè)生產(chǎn)能力在總體上因氣候變暖可能會下降5%-10%左右”。課題組的研究結(jié)論審慎樂觀，“2030年的糧食總產(chǎn)量將由于氣候變化下降0.31%-2.69%”。由此可知，如果中國今后能夠進(jìn)一步提高適應(yīng)能力，氣候變化對農(nóng)業(yè)的不利影響會得到有效緩解。

第三，氣候變化影響國家糧食安全。糧食供給的脆弱性一般以自然災(zāi)害對農(nóng)作物造成的損失和市場價格的波動狀況來衡量。作為糧食減產(chǎn)的主要因素之一，自然災(zāi)害不僅導(dǎo)致當(dāng)年的糧食產(chǎn)量降低，也會給若干年后的糧食生產(chǎn)帶來負(fù)面影響，進(jìn)而導(dǎo)致糧食供給的數(shù)量減少。換言之，自然災(zāi)害越嚴(yán)重，糧食供給就越脆弱。

氣候變化對不同作物、不同地區(qū)的不同影響，最終會反映到地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易上，進(jìn)而會潛在地影響國家糧食安全。課題組對氣候變化對中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出變動以及各地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流的影響進(jìn)行了模擬，認(rèn)為應(yīng)對糧食安全問題，中國不僅應(yīng)關(guān)注糧食的生產(chǎn)問題，也應(yīng)關(guān)注糧食的流通問題，及早做好因應(yīng)準(zhǔn)備。其中，糧食的流通、調(diào)運(yùn)系統(tǒng)應(yīng)滿足和適應(yīng)氣候變化的要求。

第四，氣候變化對中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的總體影響增強(qiáng)。研究表明，氣候變化對中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量帶來的影響正逐年增強(qiáng)，但對不同作物和不同地區(qū)的影響則有較大不同。例如，氣候變化對稻谷產(chǎn)量有明顯的消極影響;對華北及華中地區(qū)的糧食產(chǎn)量會產(chǎn)生積極影響，但對華東、西南及東北地區(qū)的糧食產(chǎn)量則會產(chǎn)生消極影響。

適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策存在的問題

一是適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策缺乏頂層設(shè)計(jì)。研究表明，財(cái)政支農(nóng)資金管理中存在著“條塊分割”現(xiàn)象，涉及部門利益較多。近年來，中國財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政支出中的占比維持在9.6%左右，但是適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)政策缺乏頂層設(shè)計(jì)，氣候變化因子在財(cái)政支農(nóng)預(yù)算編制中幾乎被忽略不計(jì)，現(xiàn)實(shí)中通常采取“救災(zāi)”等應(yīng)急處理措施。

在目前城鄉(xiāng)差距仍然較大的背景下，農(nóng)業(yè)自身缺乏通過增加投入來提高適應(yīng)氣候變化的能力。通過政府財(cái)政支農(nóng)政策的有效實(shí)施增加農(nóng)業(yè)公共投資，以提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力，是中國保障糧食安全的一項(xiàng)緊迫而重大的課題，這就需要對適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)的額外投資需求進(jìn)行估算。

二是適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策缺乏制訂依據(jù)。目前，針對氣候變化如何影響農(nóng)業(yè)的研究還存在不足之處，未能充分揭示氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響，這導(dǎo)致中國財(cái)政支農(nóng)政策的制訂缺乏足夠的依據(jù)。因此，中國財(cái)政支農(nóng)政策的制定應(yīng)充分考量如下因素：氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響，中國政府對農(nóng)業(yè)的投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及投入方式等。

適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)政策的國際經(jīng)驗(yàn)

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織對氣候變化對全球農(nóng)業(yè)的影響進(jìn)行了長期研究，提出：預(yù)計(jì)到2050年，全球糧食產(chǎn)量需要增加約60%，才能滿足全球近90億人口的糧食需求。面對不斷變化的氣候，在不損害自然資源的前提下，要完成這個目標(biāo)，需要發(fā)展氣候智慧型農(nóng)業(yè)，以可持續(xù)的方式確保農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和適應(yīng)力，確保國家糧食安全，同時實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。

2010年10月28日，“氣候智慧型農(nóng)業(yè)”被首次提出。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織對氣候智慧型農(nóng)業(yè)的定義是：能夠可持續(xù)地提高工作效率、增強(qiáng)適應(yīng)性、減少溫室氣體排放，并可以更高目標(biāo)地實(shí)現(xiàn)保障國家糧食生產(chǎn)和安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展模式。作為應(yīng)對全球氣候變化的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，氣候智慧型農(nóng)業(yè)堅(jiān)持走高產(chǎn)、高效、低排放的農(nóng)業(yè)之路。

國際實(shí)踐表明，幫助實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)溫室氣體減排目標(biāo)的主要方法包括種植覆蓋作物、保護(hù)性耕作、精準(zhǔn)肥料管理、利用秸稈生產(chǎn)C2H2O和生物碳等。以越南為例，其北部地區(qū)原先普遍種植玉米，氣候變化致使當(dāng)?shù)氐耐寥狼治g不斷加劇，后來其通過氣候智慧型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)咖啡和茶葉等多年生作物，以此保持水土。加拿大、美國、澳大利亞及部分歐洲國家，在農(nóng)業(yè)的減排、固碳方面已經(jīng)很有經(jīng)驗(yàn)。這些國家采用輪作、休耕的方式增強(qiáng)土壤的固碳能力，在農(nóng)田的周圍保留農(nóng)業(yè)濕地。此外，間隔耕種也是一種減碳、防蟲的好方法。

氣候智慧型農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性、減排性和高效率。首先可以運(yùn)用智能技術(shù)使農(nóng)業(yè)適應(yīng)和應(yīng)對全球氣候變化;其次可以運(yùn)用智能技術(shù)減少CO2、CH4和N2O等溫室氣體的排放，減少農(nóng)業(yè)對氣候的影響，達(dá)到農(nóng)業(yè)減排目的。一些新工具的推出，如無人機(jī)、價格低廉的聯(lián)網(wǎng)傳感器和強(qiáng)大的分析軟件（能按小時監(jiān)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)場變化，實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)），已經(jīng)幫助農(nóng)民更好地應(yīng)對氣候變化。

適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策實(shí)踐

2013年2月，原農(nóng)業(yè)部與世界銀行（WB）共同實(shí)施、由全球環(huán)境基金（GEF）資助的“氣候智慧型主要糧食作物生產(chǎn)項(xiàng)目”獲得批準(zhǔn)。兩個產(chǎn)糧大縣——河南省葉縣和安徽省懷遠(yuǎn)縣成為該項(xiàng)目在中國的兩個示范區(qū)。該項(xiàng)目利用GEF提供的510萬美元，項(xiàng)目縣按1：5配套，總投資3143萬美元，從2015年初正式實(shí)施，為期5年。該項(xiàng)目的移民安置政策框架、環(huán)境保護(hù)實(shí)施規(guī)程以及病蟲害管理計(jì)劃文件已經(jīng)公布。

通過技術(shù)示范與應(yīng)用、政策創(chuàng)新等一系列活動，項(xiàng)目區(qū)探索建立了稻麥輪作條件下的氣候智慧型作物生產(chǎn)體系。經(jīng)過近4年的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)固碳減排成效明顯，實(shí)現(xiàn)了主要農(nóng)業(yè)投入品減量增效，增強(qiáng)了作物生產(chǎn)對氣候變化的適應(yīng)能力。

2016-2018年，“氣候智慧型主要糧食作物生產(chǎn)項(xiàng)目技術(shù)培訓(xùn)班”分別在安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣和合肥市、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市、江西省新余市、江蘇省蘇州市舉辦，主題是持續(xù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)氣候變化和減少溫室氣體排放、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，培訓(xùn)內(nèi)容包括氣候智慧型農(nóng)業(yè)政策制度建設(shè)、國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略、技術(shù)應(yīng)用示范及中國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題與出路等方面。

2018年5月底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主持召開項(xiàng)目中期評估總結(jié)會，國際土壤專家介紹了國際先進(jìn)免耕技術(shù)，WB通報了氣候智慧型作物項(xiàng)目中期評估情況，并進(jìn)行交流討論。會議對安徽省項(xiàng)目區(qū)中期實(shí)施成效進(jìn)行了充分肯定，對項(xiàng)目調(diào)整優(yōu)化、后期實(shí)施等有關(guān)問題進(jìn)行深入探討，并達(dá)成初步共識。

適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策試點(diǎn)選擇草案

聚焦糧食主要生產(chǎn)區(qū)。黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、湖南、湖北、四川、安徽、江蘇、江西13省（區(qū)）構(gòu)成了中國糧食主產(chǎn)區(qū)。作為中國最重要的商品糧食生產(chǎn)基地，糧食主產(chǎn)區(qū)在確保國家糧食安全的過程中發(fā)揮了不可替代的作用。統(tǒng)計(jì)表明，中國糧食主產(chǎn)區(qū)憑借全國39%的土地、64%的耕地和58%的人口，生產(chǎn)了占全國糧食總產(chǎn)量約75%的糧食。其中，小麥、稻谷、豆類、玉米產(chǎn)量分別占全國總產(chǎn)量的85%、72%、77%、77%。

聚焦受氣候變化影響較大的地區(qū)。在中國，糧食生產(chǎn)與貿(mào)易受氣候變化影響較大的地區(qū)有華東地區(qū)（上海、山東、江蘇、安徽、江西、浙江、福建）、西南地區(qū)（重慶、四川、貴州、云南、西藏）以及東北地區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧）。

聚焦稻谷主產(chǎn)區(qū)。在農(nóng)產(chǎn)品種類方面，氣候變化對水稻生產(chǎn)的影響尤為明顯。如果不能針對水稻生產(chǎn)進(jìn)行有力的財(cái)政支持，則會使水稻種植面積明顯減小，進(jìn)而對稻谷產(chǎn)量產(chǎn)生負(fù)面沖擊。黑龍江、江蘇、安徽、江西、湖北和四川等6省屬于中國傳統(tǒng)的稻谷主產(chǎn)區(qū)。

因此，適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)試點(diǎn)地區(qū)擬選擇滿足上述三個條件的黑龍江、安徽、江西、江蘇、四川等五個地區(qū)。

適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策建議

一要聚焦氣候智慧型農(nóng)業(yè)。財(cái)政支持氣候智慧型農(nóng)業(yè)發(fā)展是中國農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的重要舉措，但是當(dāng)前尚處于探索階段，在頂層設(shè)計(jì)、政策支持、科技支撐、示范試驗(yàn)等方面仍需要深入研究。通過秸稈還田、固碳減排、休耕輪作等土地利用方式的改變，植樹造林、退牧還草、生產(chǎn)方式的調(diào)整，釋放減少農(nóng)業(yè)溫室氣體排放的巨大潛力。通過地區(qū)減排合作機(jī)制和以市場為中心的碳交易機(jī)制，將減排效果轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益，從而增強(qiáng)農(nóng)民增收能力與農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二要強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)頂層設(shè)計(jì)。強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)頂層設(shè)計(jì)、增加財(cái)政支農(nóng)投資，是提高適應(yīng)氣候變化能力的重要途徑。目前，適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)投資需求在可承受的范圍之內(nèi)。如果以日本等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)為參照，則2011-2030年中國累計(jì)適應(yīng)氣候變化所需的額外投資為3000億-4000億元左右，平均每年增加150億-200億元左右。由于適應(yīng)氣候變化的成本對于農(nóng)民而言是一種額外負(fù)擔(dān)，所以主要應(yīng)由政府來承擔(dān)。對于中國目前的財(cái)力而言，是可以承擔(dān)的。

三要盡快研究適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)試點(diǎn)方案。為了維持農(nóng)業(yè)持續(xù)、高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，課題組在對東北等八個地區(qū)氣候變化對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易影響模擬分析的基礎(chǔ)上，一方面重點(diǎn)關(guān)注受氣候變化影響較大的華東地區(qū)、西南地區(qū)及東北地區(qū);另一方面重點(diǎn)關(guān)注稻谷生產(chǎn)。擬將黑龍江、江蘇、江西、安徽、四川五省作為適應(yīng)氣候變化的財(cái)政支農(nóng)試點(diǎn)地區(qū)。

四要建立完善的農(nóng)業(yè)保險和巨災(zāi)保險體系。著力增強(qiáng)農(nóng)民抵御氣候變化導(dǎo)致的自然災(zāi)害的能力，中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)給予稅收和補(bǔ)貼方面的支持。加強(qiáng)對與農(nóng)業(yè)相關(guān)的極端氣候事件的監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，健全相應(yīng)的氣象及其衍生和次生災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)制。加強(qiáng)臺風(fēng)和區(qū)域性暴雨洪澇等極端天氣事件的防御，完善天氣與氣候變化綜合觀測系統(tǒng)。

五要增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的農(nóng)業(yè)科技能力。應(yīng)適當(dāng)向適應(yīng)氣候變化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)研發(fā)項(xiàng)目予以資金傾斜，重點(diǎn)扶持能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新突破的關(guān)鍵項(xiàng)目，尤其是氣候智慧型農(nóng)業(yè)的最新技術(shù)。此外，還要強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)科研人員的培養(yǎng)，提高農(nóng)民的技術(shù)水平，改善農(nóng)業(yè)科技人員的待遇，增撥農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)。加大對農(nóng)民適應(yīng)氣候變化能力的培訓(xùn)，以適應(yīng)氣候變化帶來的大范圍種植模式和種植習(xí)慣的改變。

六要支持構(gòu)建農(nóng)業(yè)多品種市場政策模擬系統(tǒng)。中央財(cái)政應(yīng)支持構(gòu)建包括農(nóng)業(yè)部門、非農(nóng)業(yè)部門和國際市場在內(nèi)的政策模擬系統(tǒng)。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實(shí)施的產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系對單個產(chǎn)品市場的研究，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)不同農(nóng)產(chǎn)品之間市場聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實(shí)狀況。課題組對中國多個地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流進(jìn)行了研究，建立了模型，如果上述地區(qū)被細(xì)分為更多的子地區(qū)，那么研究氣候變化對中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流的變動將會更有參考價值。

【注：本文系中國清潔發(fā)展機(jī)制基金贈款項(xiàng)目“適應(yīng)氣候變化的中國財(cái)政支農(nóng)政策研究”（項(xiàng)目編號：2013084）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/刁娜? ? 美編/楊玲玲