新時(shí)期海綿城市建設(shè)融資問題研究

□ 李冠雄 賀 洋

(北京大學(xué) 光華管理學(xué)院, 北京 100871)

一、引 言

黨的“十九大”報(bào)告提出必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,堅(jiān)持走生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國,提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。而“海綿城市”正是綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展理念在城市水環(huán)境系統(tǒng)設(shè)計(jì)領(lǐng)域的具體化表達(dá)?！昂＞d城市”是指城市能夠像海綿一樣,在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”,下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的建設(shè)可以有效緩解暴雨天氣對(duì)城市排水的影響,有效應(yīng)對(duì)徑流污染及水資源缺乏等問題。

從中外對(duì)比上看,“海綿城市”在國外特指一套城市地面透水、滲水的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以透水材料的設(shè)計(jì)和運(yùn)用為主,目的在于實(shí)現(xiàn)灰色基礎(chǔ)設(shè)施向綠色基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)變[1]。而在中國,“海綿城市”的概念是一個(gè)系統(tǒng)化的工程,包括透水材料的鋪裝、人工濕地、生態(tài)洼地、雨水收集再利用以及排水設(shè)施的建設(shè),是新時(shí)期我國新型城市建設(shè)的重要組成部分。從應(yīng)用范圍上看,國外的雨洪管理措施主要針對(duì)社區(qū)、廣場(chǎng)、道路等小范圍區(qū)域,而我國則針對(duì)整個(gè)城市區(qū)域,與新型城鎮(zhèn)化密切關(guān)聯(lián),更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性,規(guī)劃和建設(shè)的難度也更大[2]。

本文通過分析我國海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀,研究綠色發(fā)展理念下海綿城市建設(shè)的融資問題。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)已步入新常態(tài)發(fā)展時(shí)期,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入推進(jìn)。我國海綿城市的建設(shè)作為新常態(tài)下新型城市建設(shè)的重要組成部分,有助于提升城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量,促進(jìn)資源整合,因而也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的具體舉措。本文的研究將經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為分析的宏觀背景,以更全面、系統(tǒng)的探究海綿城市的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)與管理機(jī)制。研究新時(shí)期海綿城市建設(shè)問題不僅對(duì)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的實(shí)踐意義,同時(shí)對(duì)于長期內(nèi)探索我國新型城市生態(tài)文明建設(shè)模式也具有重要的借鑒意義。

二、海綿城市建設(shè)的發(fā)展歷程

(一)提出歷程

我國“海綿城市”的提出是一個(gè)典型的“自上而下”的推動(dòng)過程。2013年在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來,優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水,建設(shè)自然存積、 自然滲透、 自然凈化的海綿城市”。2015年4月海綿城市建設(shè)首批試點(diǎn)城市公布,遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興等16個(gè)城市入選;2016年4月第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市公布,福州、珠海、寧波、玉溪等14個(gè)城市入選。在2017年5月由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委公布的首部國家級(jí)市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中,也已明確把海綿城市相關(guān)指標(biāo)作為我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

中央高層的大力推動(dòng),將“海綿城市”由一個(gè)學(xué)術(shù)概念快速轉(zhuǎn)變成了實(shí)際行動(dòng),果斷回應(yīng)了“環(huán)境污染、水源短缺、內(nèi)澇擁堵”等困擾居民生活的“城市病”。具體進(jìn)程可概括為“中央表態(tài)—部委行動(dòng)—地方試點(diǎn)”三個(gè)層次,這也呼應(yīng)了后續(xù)接連出臺(tái)的 “超預(yù)期”政策紅利,如財(cái)政部、國家開發(fā)銀行等均出臺(tái)支持政策。由此,一套獨(dú)具中國特色的涵蓋了從頂層設(shè)計(jì)到基層行動(dòng)規(guī)劃的海綿城市建設(shè)方案初具雛形。

在首批試點(diǎn)申報(bào)過程中,有130個(gè)城市制定了海綿城市建設(shè)方案,其中34個(gè)城市進(jìn)入初選名單,最終16個(gè)城市獲得試點(diǎn)立項(xiàng)。首批16個(gè)試點(diǎn)城市分布在16個(gè)不同省、直轄市,而兩批30個(gè)試點(diǎn)城市則分布在26個(gè)不同的省、直轄市。這意味著有的省份在兩次評(píng)審中均有城市入選試點(diǎn)名單。目前擁有兩個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)的省份分別為浙江(嘉興、寧波)、福建(廈門、福州)、山東(濟(jì)南、青島)、廣東(珠海、深圳)。沒有試點(diǎn)的省級(jí)行政區(qū)除港、澳、臺(tái)之外,還有新疆、西藏、內(nèi)蒙古、山西、黑龍江。整體上看,首批試點(diǎn)城市自身申報(bào)基礎(chǔ)更好一些,即天生具有較多的“海綿基因”;而第二批試點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)。在2015年的GDP排名中,廣東、江蘇、山東、浙江位居前四,山西、遼寧增速最慢,黑龍江排名中下。至少在表面上看,是否獲評(píng)國家級(jí)試點(diǎn)城市除了與自身“基因”有關(guān)外,也會(huì)受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。這也反映了決策層對(duì)試點(diǎn)城市的定位,即選擇基礎(chǔ)條件較好的城市先行先試,探索、積累出可以復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)后,再向全國推行。同時(shí),也應(yīng)注意到在試點(diǎn)城市申報(bào)中暫時(shí)落后的省份,可能在未來表現(xiàn)出較強(qiáng)的“反超”意識(shí),帶來更多的投資機(jī)遇。

(二)頂層設(shè)計(jì)邏輯分析

“海綿城市”作為一項(xiàng)自上而下推行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念,從一開始就表現(xiàn)出“頂層設(shè)計(jì)”先行的特征。然而,由于我國不同地區(qū)在自然環(huán)境、發(fā)展水平、城市規(guī)劃等方面存在較大的差距,推動(dòng)海綿城市前行的“頂層設(shè)計(jì)”本身也處于不斷的摸索中。除“海綿城市”之外,當(dāng)前新興城鎮(zhèn)化的其他抓手,如“智慧城市”、“特色小鎮(zhèn)”、“地下綜合管廊”等,也均或多或少地呈現(xiàn)出類似特征。

在2014年12月財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中明確提出“對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的,將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%”。

可見,海綿城市從推行之初,中央就確定了主要依托PPP模式這一大方向。然而,對(duì)于仍處于發(fā)展變化期的PPP這一“新事物”如何與海綿城市這一“新理念”相融合,也同樣處于摸索變化的階段,這從2015年與2016年《海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市申報(bào)指南》(以下簡稱“指南”)的差別中可以看出。從變化過程來看,“頂層設(shè)計(jì)”的思路日漸清晰,一方面得益于針對(duì)海綿理念的研究日趨深入所帶來的內(nèi)生性優(yōu)化,另一方面則得益于首批試點(diǎn)城市探索過程中所積累的外部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從結(jié)果來看,“頂層設(shè)計(jì)”始終保持著謹(jǐn)慎客觀的包容性姿態(tài)?！绊攲釉O(shè)計(jì)”始終未強(qiáng)行規(guī)定要采取PPP模式,或設(shè)定某一比例紅線,或鼓勵(lì)地方不斷提升PPP比例。最終的落腳點(diǎn)在于“有利于實(shí)現(xiàn)海綿城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營維護(hù)全生命周期高效管理”,“模式的創(chuàng)新”是唯一的鼓勵(lì)方向。

三、海綿城市建設(shè)融資現(xiàn)狀

海綿城市的建設(shè)需要巨額的資金,由于地方政府財(cái)力有限,PPP模式成為各地海綿城市項(xiàng)目的主要實(shí)施模式。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫公布的信息,財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中共有海綿城市項(xiàng)目55個(gè),投資總額達(dá)到了1142億元。項(xiàng)目平均投資額19.84億元,最大投資額為243億元,最小為3416萬元。其中,處于識(shí)別階段的32個(gè),處于準(zhǔn)備階段的7個(gè),處于采購階段的有11個(gè),而河北遷安、江蘇鎮(zhèn)江、湖南吉首、四川岳池四地共有5個(gè)海綿城市項(xiàng)目已進(jìn)入到執(zhí)行階段。上述項(xiàng)目中,最短的合作期限是10年,最長的為30年,平均長度為17年。政府付費(fèi)(占53%)和可行性缺口補(bǔ)貼(占44%)為主要回報(bào)方式,使用者付費(fèi)僅占4%。常見的運(yùn)作方式包括DBFO(設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營)、BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、ROT(改建—運(yùn)營—移交)等。

從項(xiàng)目區(qū)域分布看,PPP項(xiàng)目庫中海綿城市項(xiàng)目分布于安徽、甘肅、貴州、海南、河北、河南、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、四川、云南、浙江、重慶等19個(gè)省級(jí)行政區(qū)。其中,山東省推出的海綿城市項(xiàng)目數(shù)量獨(dú)占鰲頭,共17個(gè)。但從總投資額來看,云南省位居第一,為298.75億元。雖然長期來看效益顯著,但短期內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目的過快扎堆上馬,導(dǎo)致交通長時(shí)間極度擁堵,而關(guān)鍵性工程推進(jìn)過慢,又會(huì)引發(fā)民眾對(duì)海綿城市建設(shè)效果的質(zhì)疑?？梢?不僅海綿城市的建設(shè)運(yùn)營是一門藝術(shù),實(shí)施進(jìn)度的把握也需要高超的藝術(shù)水平,尤其要注意與其他市政工程施工進(jìn)度的“協(xié)調(diào)”。

四、海綿城市的融資難點(diǎn)分析

當(dāng)前,海綿城市建設(shè)的難點(diǎn)主要有三個(gè)方面,一是PPP創(chuàng)新融資模式的運(yùn)用,二是融資規(guī)模較大,三是項(xiàng)目建設(shè)邊界不清晰。

(一)PPP創(chuàng)新融資模式的運(yùn)用

1.海綿城市是PPP模式與項(xiàng)目系統(tǒng)的結(jié)合。海綿城市是一個(gè)系統(tǒng)工程,包含很多子項(xiàng)目。單個(gè)子項(xiàng)目的完成并不意味著項(xiàng)目整體達(dá)標(biāo),項(xiàng)目整體達(dá)標(biāo)也不代表每個(gè)子項(xiàng)目都合格。一個(gè)好的海綿城市項(xiàng)目不僅要求項(xiàng)目整體達(dá)標(biāo),各子項(xiàng)目也要達(dá)標(biāo)。這就涉及到激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì),而這一類績效考核機(jī)制的設(shè)計(jì)并無可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.海綿城市是PPP模式與新型城市管理方式的結(jié)合。海綿城市涉及的行業(yè)有建筑、道路、橋梁、水利工程、園林綠化等,而這些行業(yè)均有相應(yīng)的政府部門主管。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn),各分管部門各管一塊的城市管理方式越來越難以適應(yīng)新型城市管理的要求。

3.海綿城市建設(shè)背景下PPP創(chuàng)新模式的運(yùn)用,需要考慮多重目標(biāo)。一是海綿城市PPP項(xiàng)目要置身于本地自然環(huán)境,充分借助區(qū)域自然資源稟賦達(dá)成建設(shè)目標(biāo),在全國統(tǒng)一的考核目標(biāo)下,需要充分發(fā)揮具有地方特色的實(shí)現(xiàn)路徑。二是海綿城市PPP項(xiàng)目要置身于本地城鎮(zhèn)化建設(shè)全局。借助海綿城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),包括舊城改造、老舊小區(qū)改造等,針對(duì)本地的城市病對(duì)癥下藥,精準(zhǔn)發(fā)力。三是海綿城市PPP項(xiàng)目要置身于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀經(jīng)濟(jì)全局,積極借助海綿城市建設(shè),探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興與長久發(fā)展的可實(shí)現(xiàn)路徑。

(二)融資規(guī)模巨大

海綿城市作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要一環(huán),其建設(shè)必然涉及巨大的融資規(guī)模[3]。海綿城市建設(shè)的融資規(guī)模最終決定于自身的“質(zhì)”與“量”。海綿城市建設(shè)作為典型的生態(tài)公共產(chǎn)品,其“質(zhì)”與“量”的核心在于以人為本。因而本文的測(cè)算選擇以城鄉(xiāng)人均指標(biāo)作為核心變量。

本文以人均存量為基礎(chǔ),對(duì)城市全部基礎(chǔ)設(shè)施融資需求做測(cè)算,進(jìn)而以排水、園林綠化領(lǐng)域的融資需求作為海綿城市融資規(guī)模的狹義測(cè)算口徑,以排水、園林綠化、環(huán)境領(lǐng)域的融資需求作為廣義測(cè)算口徑[4]。在測(cè)算時(shí),設(shè)定如下前提:(1)測(cè)算的基礎(chǔ)設(shè)施具體包括交通、環(huán)境、能源(燃?xì)?、供?、水系統(tǒng)(排水)、綠地、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域;(2)基礎(chǔ)設(shè)施投資以2017年分領(lǐng)域人均投資額為測(cè)算標(biāo)準(zhǔn);(3)未來新增年度投資為新增城鎮(zhèn)常住人口人均投資額的加總。

測(cè)算結(jié)果顯示,截至2030年,基礎(chǔ)設(shè)施融資需求為45.89萬億元。分項(xiàng)看,交通基礎(chǔ)設(shè)施占比最高,為62.09%;其次是環(huán)境領(lǐng)域,占比18.96%。園林綠化、排水、集中供熱、市容環(huán)境衛(wèi)生和燃?xì)?分別占比7.60%、5.20%、2.32%、1.97%和1.86%。具體看,海綿城市狹義融資需求為5.88萬億元;廣義融資需求為14.58萬億元。

(三)項(xiàng)目建設(shè)邊界不清晰

1.海綿城市中“建筑與小區(qū)”類項(xiàng)目涉及到公用建筑與非公建筑[5]。作為政府主推的工程,非公建筑產(chǎn)權(quán)主體并無實(shí)施海綿化改造的動(dòng)機(jī),同時(shí)因產(chǎn)權(quán)問題,政府也無權(quán)強(qiáng)迫其進(jìn)行海綿化改造,更不說將其納入PPP項(xiàng)目包交由社會(huì)資本方統(tǒng)一運(yùn)營管理。

2.海綿城市運(yùn)營的績效考核離不開相應(yīng)的檢測(cè)類項(xiàng)目。一方面,檢測(cè)類項(xiàng)目若由社會(huì)資本方投資,則會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本方同時(shí)作為“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”出現(xiàn)在同一個(gè)項(xiàng)目中,檢測(cè)的真實(shí)性很難保證;另一方面,若由政府方投資,可以解決“運(yùn)動(dòng)員—裁判員”問題,但由于海綿城市項(xiàng)目的系統(tǒng)復(fù)雜程度遠(yuǎn)超一般項(xiàng)目,政府方可能因?yàn)椴涣私忭?xiàng)目系統(tǒng)細(xì)節(jié)而導(dǎo)致“監(jiān)測(cè)真空”或“無效檢測(cè)”的出現(xiàn)。因而,該類項(xiàng)目是否納入PPP項(xiàng)目包需視項(xiàng)目具體情況及政府與社會(huì)資本方訴求而定。

五、對(duì)策與建議

由上文分析,針對(duì)海綿城市建設(shè)難點(diǎn)提出以下政策建議。

第一,頂層設(shè)計(jì)突出綜合性。海綿城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要摒棄傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理思維,而轉(zhuǎn)向系統(tǒng)集成管理思維。同時(shí),還應(yīng)注重海綿城市的地域特色,應(yīng)在建設(shè)模式中融入地方文化特色和地域環(huán)境特色,避免海綿城市千篇一律。

第二,培育海綿城市建設(shè)的多元化參與主體[6]。海綿城市作為系統(tǒng)集成度高、操作難度大、前后向關(guān)聯(lián)復(fù)雜的系統(tǒng)化工程,單一的建設(shè)主體往往難以達(dá)成建設(shè)目標(biāo)。新時(shí)期海綿城市的建設(shè)不僅要“融資”,需要大規(guī)模的融資投入,還要“融智”,即需要相應(yīng)的創(chuàng)新技術(shù)方案,同時(shí)還需要專業(yè)的運(yùn)營主體,提升整個(gè)海綿系統(tǒng)的運(yùn)營效率。

第三,創(chuàng)新普惠金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。通過稅收等政策支持鼓勵(lì)市政債投資者本地化、居民化,住民對(duì)當(dāng)?shù)匦畔⒏恿私?可以對(duì)地方政府發(fā)債構(gòu)成民意上的約束;創(chuàng)新針對(duì)中、低收入的理財(cái)產(chǎn)品,適度打破合格投資者限制,并為中低收入人群提供適度的“剛性兌付”,增強(qiáng)金融普惠,創(chuàng)設(shè)各階層民眾分享經(jīng)濟(jì)增長紅利的有效渠道?！?/p>