我國沿邊自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

□ 李冠華

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院, 北京 100029)

黨的“十九大”對(duì)自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展賦予了更高的使命,要求我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)“因時(shí)而動(dòng),因勢(shì)而變”。 自上海自貿(mào)區(qū)成立以來,目前自貿(mào)區(qū)總數(shù)已拓展到18個(gè)。2019年8月第五批自貿(mào)區(qū)成立伊始,我國首次設(shè)立沿邊自貿(mào)區(qū)(黑龍江、云南、廣西),這三家沿邊省份不但是主要的邊境貿(mào)易口岸,而且是“西部大開發(fā)”和“振興東北”國家戰(zhàn)略的重要組成部分。首批沿邊自貿(mào)區(qū)的建立,不僅是沿邊區(qū)域改革創(chuàng)新的排頭兵,更是“一帶一路”國家戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)。因此,首批在邊境省份設(shè)立的自貿(mào)區(qū),更須明確自身定位。首先要從沿邊自貿(mào)區(qū)的政策切入點(diǎn)著手,秉持沿邊區(qū)位和跨境貿(mào)易兩大優(yōu)勢(shì)集中發(fā)力,探索沿邊開放新模式。

一、我國沿邊自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與定位

自貿(mào)區(qū)通常分為兩類[1],一類是兩個(gè)或兩個(gè)以上主權(quán)國家或區(qū)域通過簽署自由貿(mào)易協(xié)定形成的多邊或雙邊的跨境區(qū)域性自貿(mào)區(qū)(Free Trade Area,FTA),如中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)等。另一類是本國境內(nèi)指定區(qū)域?qū)嵤┨厥庹叩淖杂少Q(mào)易園區(qū)(Free Trade Zone,FTZ)。我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)屬于后者范疇[2]。我國設(shè)立自貿(mào)區(qū)的初衷與其他國家不同,國外設(shè)立自貿(mào)區(qū)的首要任務(wù)是增加外匯收入、產(chǎn)生技術(shù)轉(zhuǎn)移等效應(yīng),而我國設(shè)立自貿(mào)區(qū)的主要目的包括兩方面,一是開放政策的試驗(yàn)區(qū),二是行政體制改革的先行區(qū)。中國建立自貿(mào)區(qū),目的就是要積響應(yīng)全球化發(fā)展的新格局,先行先試國際貿(mào)易新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則,引領(lǐng)全國開放升級(jí)[3]。從地理位置來說,沿邊自貿(mào)區(qū)具有一面毗鄰邊境國家、一面背靠?jī)?nèi)陸地區(qū)的特性,該特性也決定了在功能上可能不能完全具備像沿海自貿(mào)區(qū)一樣的功能,但沿邊自貿(mào)區(qū)仍可憑借自身優(yōu)勢(shì)條件,尋求差異化發(fā)展道路獲得可持續(xù)發(fā)展[4]。

在自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的背景下,沿邊自貿(mào)區(qū)作為自貿(mào)區(qū)中的特殊一類,承擔(dān)著帶動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任[5]。具體而言,三大沿邊自貿(mào)區(qū)功能定位各有不同。云南作為南亞東南亞通道的橋頭堡,推動(dòng)形成我國面向南亞東南亞輻射中心;廣西作為21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點(diǎn),加深“中國—東盟”合作機(jī)制;黑龍江以建設(shè)東北亞交通物流樞紐為契機(jī),促進(jìn)東北老工業(yè)基地全面振興。沿邊省份地方政府應(yīng)結(jié)合自身區(qū)位特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面因素,在自貿(mào)區(qū)傳統(tǒng)政策領(lǐng)域基礎(chǔ)上,挖掘本區(qū)政策可創(chuàng)新領(lǐng)域的政策切入點(diǎn),為我國進(jìn)一步提升沿邊地區(qū)開放水平,提供可借鑒的改革經(jīng)驗(yàn)[6]。

二、我國沿邊自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)的共同領(lǐng)域

滬粵津閩等12個(gè)自貿(mào)區(qū)獲批以來,已形成超過170多項(xiàng)可復(fù)制推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的效應(yīng)日漸顯著。雖然沿邊自貿(mào)區(qū)與其他自貿(mào)區(qū)地理位置有別,但本質(zhì)上都承擔(dān)了國家改革發(fā)展重任,前四批自貿(mào)區(qū)制定政策切入點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)仍然具有重大推廣意義。因此,目前在我國首批成立的沿邊自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)上,仍采用之前自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)的共同領(lǐng)域。其中,每個(gè)領(lǐng)域都有較為類似的相關(guān)政策,具體體現(xiàn)如下。

行政監(jiān)管領(lǐng)域,通過在轉(zhuǎn)變政府職能和管理服務(wù)體制創(chuàng)新上下功夫,以更好地服務(wù)于貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域改革以及金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。主要有兩個(gè)方面:一是簡(jiǎn)化審批程序,向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)“證照分離”改革,把負(fù)面清單制度作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本管理要求;二是優(yōu)化法治環(huán)境,提高行政透明度。加速形成適合自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要的高水準(zhǔn)貿(mào)易投資體系,完善執(zhí)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理體制。

貿(mào)易領(lǐng)域,以創(chuàng)新通關(guān)監(jiān)管機(jī)制、培育貿(mào)易新模式為中心,促進(jìn)貿(mào)易便利化發(fā)展。具體可歸納為兩個(gè)方面:一是進(jìn)出口便利化政策。加強(qiáng)區(qū)域通關(guān)協(xié)作,推動(dòng)外貿(mào)綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè),并對(duì)高技術(shù)、高附加值的產(chǎn)品開展維修業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作;二是靈活的貨物管理政策。海關(guān)從批次監(jiān)管轉(zhuǎn)向集中、分類、電子化監(jiān)管方式,積極推進(jìn)跨境電商平臺(tái)的發(fā)展。

投資領(lǐng)域,一方面采取投資鼓勵(lì)政策,包括稅收優(yōu)惠、信貸支持和發(fā)展多種形式境外股權(quán)投資基金等。另一方面實(shí)施寬松的外資準(zhǔn)入政策,主要包括:一是放寬投資準(zhǔn)入限制,簡(jiǎn)化投資程序。實(shí)施外商投資負(fù)面清單制度,降低境外投資者資質(zhì)、股比等準(zhǔn)入門檻;二是提升境外投資合作便利化程度。除國家法律規(guī)定的特殊領(lǐng)域,將備案制作為境外投資的主要管理方式,創(chuàng)新境外投資服務(wù)促進(jìn)機(jī)制。

金融領(lǐng)域,通過靈活的金融和外匯管理政策促進(jìn)跨境貿(mào)易、投融資結(jié)算便利化發(fā)展。具體有:一是推動(dòng)離岸金融業(yè)務(wù),拓寬金融服務(wù)功能。如允許符合規(guī)定條件的外資金融機(jī)構(gòu)建立外資銀行或者與民營資本合作建立中外合資銀行;二是完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管預(yù)測(cè)機(jī)制,提高對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)。

三、國外典型內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)分析

已成立的自貿(mào)區(qū)為我國沿邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)的政策切入點(diǎn)提供重要的參考經(jīng)驗(yàn)。然而,由于沿邊自貿(mào)區(qū)區(qū)域位置的特殊性,國內(nèi)相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)還略顯欠缺。因此,國外內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)就有十分重要的啟示。

(一)典型內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)分析

基于我國沿邊自貿(mào)區(qū)兼具沿邊與內(nèi)陸的雙重特性,本文選取美國麥卡倫、加拿大溫尼伯、伊朗馬庫三個(gè)典型沿邊自貿(mào)區(qū)和愛爾蘭香農(nóng)典型內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)作為案例,概況如表1。

1.美國麥卡倫自貿(mào)區(qū)。麥卡倫自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮其與墨西哥邊境的區(qū)位特點(diǎn),逐步發(fā)展成為以倉儲(chǔ)服務(wù)為主的轉(zhuǎn)口集散型的自貿(mào)區(qū),其政策切入點(diǎn)主要在于:(1)針對(duì)墨西哥的發(fā)展條件量身定做了一系列投資鼓勵(lì)政策。該區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略主要是在美國提供政策優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,通過墨西哥廉價(jià)的勞動(dòng)力和廣闊的土地吸引勞動(dòng)密集型企業(yè),減少投資成本,保持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);(2)將教育科研作為其政策切入點(diǎn)。該區(qū)十分重視與教育和科研機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系,出臺(tái)了一系列員工培訓(xùn)激勵(lì)政策。一方面利用當(dāng)?shù)亟逃Y源為區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn),另一方面將研究機(jī)構(gòu)的先進(jìn)技術(shù)投入?yún)^(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)和管理,形成良性循環(huán)。

表1 國外典型內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)概況

資料來源:作者根據(jù)《全球100個(gè)自由貿(mào)易區(qū)概覽》整理。

2.加拿大溫尼伯自貿(mào)區(qū)。溫尼伯自貿(mào)區(qū)是加拿大唯一的對(duì)外貿(mào)易區(qū)和三式內(nèi)陸港口。除了與美國毗鄰的地理優(yōu)勢(shì),加拿大政府也提出相應(yīng)的政策措施吸引更多投資者,主要有:(1)相比于其他國家,溫尼伯自貿(mào)區(qū)地理選擇上的靈活性是其政策切入的最大特點(diǎn)。企業(yè)可根據(jù)自身情況在加拿大的任意區(qū)域選擇自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠政策,這種十分便利的優(yōu)惠條件也使加拿大成為國外投資的首選目的地;(2)各類稅收優(yōu)惠政策。作為唯一的自貿(mào)區(qū)窗口,為把它們的產(chǎn)品推向北美甚至更廣闊的海外市場(chǎng),溫尼伯自貿(mào)區(qū)向海外投資者和企業(yè)提供顯著的稅收和成本節(jié)約優(yōu)惠,是第一個(gè)為工業(yè)制造商提供關(guān)稅免稅的國家。

3.伊朗馬庫自貿(mào)區(qū)。馬庫自貿(mào)區(qū)是伊朗自貿(mào)區(qū)中規(guī)模最大、世界第二大自由區(qū)。該區(qū)的建立減少了土、伊兩國過境運(yùn)輸障礙,鼓勵(lì)了雙邊投資,促進(jìn)了各方面深度合作。其政策切入點(diǎn)主要有: (1)靈活的人才就業(yè)政策。對(duì)土耳其等國來本區(qū)的從業(yè)人員放寬條件,這不僅豐富了當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力市場(chǎng),也為區(qū)內(nèi)提供了較多高技術(shù)水平的勞動(dòng)力,使園區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展; (2)寬松的旅游入境政策。區(qū)內(nèi)沒有入境簽證的規(guī)定,外國游客可由機(jī)場(chǎng)或港口直接進(jìn)入自貿(mào)區(qū),并且可攜帶沒有達(dá)到商業(yè)性質(zhì)的商品。

4.愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)是全球最早利用境外投資發(fā)展出口加工業(yè)的內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)。該區(qū)不僅設(shè)立了全球首家機(jī)場(chǎng)免稅店,而且還建立了首個(gè)免稅工業(yè)區(qū)。其政策切入點(diǎn)主要有:(1)發(fā)展空港經(jīng)濟(jì)。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)利用香農(nóng)機(jī)場(chǎng)的人流、物流以及便捷的運(yùn)輸條件,吸引了眾多海外資金。同時(shí),在香農(nóng)機(jī)場(chǎng)周圍形成臨空型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群等與航空運(yùn)輸配套的產(chǎn)業(yè)集群,奠定了空港經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至空港經(jīng)濟(jì)城的發(fā)展基礎(chǔ);(2)發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)。自貿(mào)區(qū)因香農(nóng)地區(qū)豐富的旅游資源專門成立了旅游公司,積極發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)。園區(qū)還通過興建世界一流的水上游樂中心和高爾夫球場(chǎng),吸引游客和外資投入。

(二)值得借鑒的特殊領(lǐng)域政策切入點(diǎn)

1.旅游服務(wù)領(lǐng)域。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)和馬庫自貿(mào)區(qū)都利用其得天獨(dú)厚的旅游資源加大旅游服務(wù)業(yè)的開放力度。如允許在區(qū)內(nèi)符合規(guī)定條件的合資旅行社從事出境旅游業(yè)務(wù);允許境外公民按照有關(guān)規(guī)定參加導(dǎo)游資格考試,獲得導(dǎo)游資格證后從事導(dǎo)游業(yè)務(wù)活動(dòng)。對(duì)于云南、廣西這類旅游資源豐富的省份來說,發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)作為一項(xiàng)政策切入點(diǎn)可行性和必要性極大。

2.人員就業(yè)領(lǐng)域。麥卡倫自貿(mào)區(qū)和馬庫自貿(mào)區(qū)都非常重視與教育和科研機(jī)構(gòu)的合作,而與此最相關(guān)的就是人才流動(dòng)問題。國外沿邊自貿(mào)區(qū)積極探究與區(qū)內(nèi)公司國際化發(fā)展戰(zhàn)略相契合的創(chuàng)新人才流動(dòng)通行制度。一方面利用當(dāng)?shù)氐慕逃Y源為區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行員工培訓(xùn),另一方面加大對(duì)境外人才的服務(wù)力度,提高外籍工作人員居留和簽證、就業(yè)許可等項(xiàng)目審批的便利化程度。

3.環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。麥卡倫自貿(mào)區(qū)、溫尼伯自貿(mào)區(qū)都十分重視環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)是自貿(mào)區(qū)工業(yè)、企業(yè)活動(dòng)的重要組成部分,批準(zhǔn)建設(shè)方案首先保證不破壞地區(qū)生態(tài)平衡,這一點(diǎn)對(duì)于工業(yè)化進(jìn)程迅速地中國來說有十分必要的借鑒意義。同時(shí),重視資源的回收利用。如麥卡倫自貿(mào)區(qū)加大了對(duì)回收和再利用資源的教育和宣傳,尋找方法降低能源和產(chǎn)品的消耗。這不僅實(shí)現(xiàn)了環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,也為區(qū)內(nèi)企業(yè)提高了利潤(rùn)。

4.津貼鼓勵(lì)政策。國外典型的內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)除了比較優(yōu)惠的稅收政策支持之外,還設(shè)有各種津貼鼓勵(lì)政策。如對(duì)區(qū)內(nèi)的研發(fā)項(xiàng)目、勞動(dòng)力培訓(xùn)和引進(jìn)的專業(yè)人才給予津貼等。目前我國三大沿邊自貿(mào)區(qū)總體方案仍基本復(fù)制了早批自貿(mào)區(qū)已推行的稅收優(yōu)惠政策,應(yīng)結(jié)合區(qū)內(nèi)特點(diǎn)設(shè)計(jì)具有特色的稅收和津貼政策。

四、對(duì)我國沿邊自貿(mào)區(qū)政策切入點(diǎn)的啟示

我國沿邊自貿(mào)區(qū)的建設(shè)剛剛起步,從制度建設(shè)到規(guī)則制定都需要不斷探索和實(shí)踐。受制于區(qū)位因素和基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)實(shí)條件,沿邊自貿(mào)區(qū)需要制定符合本區(qū)特色的政策切入點(diǎn)進(jìn)行招商引資、帶動(dòng)邊境地區(qū)發(fā)展。結(jié)合我國國情和邊境地區(qū)的邊情,合理借鑒國際上沿邊自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和思路勢(shì)在必行。

(一)因地制宜制定政策切入點(diǎn)

國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)具有的共同規(guī)律之一是因地制宜去制定政策切入點(diǎn),通過自貿(mào)區(qū)所在的地理位置,利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)尋找可持續(xù)發(fā)展的政策著手點(diǎn)。如麥卡倫自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮其位于美墨邊境的地理優(yōu)勢(shì),在美國的跨境貿(mào)易方面具有重要的戰(zhàn)略意義。因此,我國沿邊自貿(mào)區(qū)必須要充分利用地理位置優(yōu)勢(shì),根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人文環(huán)境等條件制定政策切入點(diǎn)。

(二)因時(shí)制宜制定政策切入點(diǎn)

國內(nèi)外典型內(nèi)陸沿邊自貿(mào)區(qū)具有的共同規(guī)律之二是因時(shí)制宜制定政策切入點(diǎn),通過國內(nèi)外發(fā)展?fàn)顩r和自貿(mào)園區(qū)自身的發(fā)展變化,適時(shí)的調(diào)整園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展方向。如上海自貿(mào)區(qū),一直根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r做出方案調(diào)整,2013年出臺(tái)改革方案后,2015年4月出臺(tái)進(jìn)一步深化改革方案,面積也從之前的28.78平方公里,擴(kuò)大到120.72平方公里(1)參見中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)官網(wǎng)。。2019年8月,又設(shè)立臨港新片區(qū)。因此,我國沿邊自貿(mào)區(qū)的建設(shè)必須因時(shí)制宜,根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化及時(shí)有效調(diào)整策略,制定出最合時(shí)宜的政策切入點(diǎn)。

(三)成立高效的管理機(jī)構(gòu),制定政策切入點(diǎn)

國外典型自貿(mào)區(qū)都成立了專業(yè)的開發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行具體建設(shè)和規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)了區(qū)域市場(chǎng)化管理與開發(fā)。比如美國自貿(mào)區(qū)由董事會(huì)監(jiān)管整個(gè)自貿(mào)區(qū)項(xiàng)目的運(yùn)作,針對(duì)每個(gè)自貿(mào)區(qū)都專設(shè)管理人員,以保證每個(gè)自貿(mào)區(qū)獨(dú)立運(yùn)營。由于中國貿(mào)易類型和管理體制比較復(fù)雜,所以應(yīng)在自貿(mào)區(qū)建立初期就規(guī)范化各項(xiàng)工作流程,實(shí)施分級(jí)管理體制,安排獨(dú)立機(jī)構(gòu)如設(shè)立“國家自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)”,專門管理解決自貿(mào)區(qū)運(yùn)營中的問題,以便實(shí)施高效精簡(jiǎn)的管理。

(四)以發(fā)展服務(wù)業(yè)作為重要政策切入點(diǎn)

我國沿邊自貿(mào)區(qū)除了推動(dòng)更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易便利化、更深層次的開放程度之外,還必須推進(jìn)與自貿(mào)區(qū)相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。因此,應(yīng)該注重優(yōu)先擴(kuò)大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、與就業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)的開放。新成立的沿邊自貿(mào)區(qū)應(yīng)結(jié)合本區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),放寬專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、商貿(mào)物流等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入,并促進(jìn)區(qū)內(nèi)服務(wù)要素流動(dòng)?！?/p>