政府水環(huán)境治理責任：發(fā)生邏輯、缺失行為及其制度回應

薛丁輝

(1.中國浦東干部學院 博士后科研工作站，上海 201204；2.中國人民大學 博士后科研流動站，北京 100872)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在堅持和發(fā)展中國特色社會主義道路的實踐中提出了一系列關于生態(tài)文明建設的科學論斷，生態(tài)文明建設的思想和實踐不斷得到豐富和發(fā)展。水生態(tài)環(huán)境治理是國家生態(tài)文明建設的重要內容，同時水生態(tài)環(huán)境服務是政府公共服務的重要組成部分。面對當前水環(huán)境問題的愈發(fā)加劇，社會公眾對美好生活的需要同生態(tài)環(huán)境公共產品供給不足之間的矛盾已成為一個社會關注的問題。黨的十九屆四中全會從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作了深刻闡述，生態(tài)文明制度的構建和完善是執(zhí)政黨建設的根本，也是政府生態(tài)責任擔當的基礎和保障。[1]32-34水生態(tài)環(huán)境治理責任的缺失在很大程度上源于制度的不完善，這亟需政府從理念、行動到結果重新審視自身的社會管理責任，把人水和諧共生發(fā)展作為“人與自然生命共同體”的重要組成部分，構建適應社會經濟發(fā)展的水生態(tài)環(huán)境治理制度體系，將制度優(yōu)勢轉化為責任落實，以提升政府水生態(tài)環(huán)境治理的效能和現代化水平。

一、政府水生態(tài)環(huán)境治理責任的發(fā)生邏輯

責任的邏輯起點是角色，角色是個體或組織在特定社會關系中的坐標定位[2]23。政府作為社會公共產品的主要供給者，其主要職能是以人民的利益為核心為人民提供服務。政府的任何行動都被看作是人民自己通過政府為代表所進行的行動，尤其對公共利益的追求需要一種精心設計的責任結構以確保以人民名義行事的政府為人民的利益付出最大的努力[3]264。水生態(tài)環(huán)境是人類不可缺少的公共產品，在使用上無排他性，但在消費上具有競爭性?？梢哉f，政府對水生態(tài)環(huán)境保護和治理負有天然的義務和責任，這是政府的本質決定的，也是現代政府公信力存在的價值根基。

(一)人民對美好生活的需求：水生態(tài)環(huán)境治理責任生成的動力源泉

從近代人類歷史發(fā)展的進程看，經濟社會的快速發(fā)展確實帶來物質財富的增加，但并不是所有的發(fā)展都能帶來幸福生活。當發(fā)展超越一定生態(tài)界限，更多的物質充盈并不能體驗、充實美好生活的需要，有人稱之為“發(fā)展的異化”或者“發(fā)展的代價”?！懊篮蒙睢逼浔举|上是對人類價值理性的一種重構，在這個過程中“人與自然關系”的倫理價值判斷是最為基礎的。從這個層面來說，以個體或某個組織的利益為目標的價值理性實際上是一種非理性思維，也是人類社會諸多問題存在的根源。人類的生存發(fā)展與水保持著密切的關系，全球水環(huán)境危機是當前各個國家共同關注的現實問題，水生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展已然成為人民美好生活的現實需要和基礎條件。對于為人民群眾提供福祉的政府來說，必須擔負水生態(tài)環(huán)境保護和治理的責任，政府采取的任何人與水的對象化活動都必須考慮是否對社會的利益和人民的幸福造成影響，以可預見的行為后果的“善惡”作為道德判斷的標準，而不是僅僅依靠主觀的意圖、信念付諸行動。正如馬克斯·韋伯在《以政治為業(yè)》的一次演講中對政治家只注重權力運用不考慮行為后果進行了批判，認為“能夠深深打動人心的，是一個成熟的人(無論年齡大小)，他意識到了對自己行為后果的責任，真正發(fā)自內心地感受著這一責任”[4]116。從韋伯對政治家的責任倫理看，飽含了對人民主體地位的尊重和認同，也就是政府需要為了人民而存在，而不是人民為了政府而存在。為人民群眾提供安全的水生態(tài)環(huán)境等公共產品是人民群眾享受美好生活的物質基礎，其成效直接體現了政府以人為本、執(zhí)政為民奮斗目標的實際成效。

(二)社會公共權力的掌控：水生態(tài)環(huán)境治理責任生成的前提條件

亨利·法約爾(Henri Fayol)認為：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡是權力行使的地方，就有責任?！盵5]25政府權力來源于人民意愿，權力的產生建立在公民與政府二者契約的基礎上，這決定了現代政府應當是責任型政府。在處理與公民的關系問題上，由權力本位向責任本位轉變這是必然趨勢，政府行使權力的過程實質上也是擔當責任的過程。水生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存、不可或缺的公共產品，水生態(tài)環(huán)境治理的公共性、公益性特點和政府的公權代表性特征，需要政府把責任倫理作為水生態(tài)環(huán)境治理的內在訴求，發(fā)揮政府的主導地位和作用。具體來說，作為社會公共權力和公共利益的代表，政府是水生態(tài)環(huán)境保護理念的宣傳者、政策的制定者、實踐的監(jiān)督者，政府有責任為社會提供優(yōu)質生態(tài)產品和良好的生態(tài)服務。從外部性特征看，水生態(tài)環(huán)境問題是一個典型的外部不經濟現象，很多企業(yè)不愿意承擔水生態(tài)環(huán)境治理相關的投資，現實的物質利益遮蔽了企業(yè)的經營倫理和生態(tài)責任，對應當擔負的社會責任視而不見。這種現象無法正確反映自由市場中市場主體的成本和收益，其本質就是市場主體成本的社會化。由于“市場失靈”現象的存在，作為“經濟人”的企業(yè)無法自覺控制自身行為的時候，為政府干預提供了機會和理由。政府的權力和責任是相互統(tǒng)一的、也是對等的，行使權力不是目的，而是維護公眾利益的手段，公共權力的行使需要政府權力價值觀的內在約束，也需要外部環(huán)境的監(jiān)督，這將直接影響水生態(tài)環(huán)境治理的效率發(fā)揮與效果呈現。

(三)生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定位：水生態(tài)環(huán)境治理責任生成的必然要求

在工業(yè)文明時期，人類價值理性的缺失滋生了科技理性、工具理性的過度膨脹，人類產生了主宰自然、征服自然的行為哲學，不可避免地產生生態(tài)環(huán)境的危機。馬克思曾指出，“我們的一切發(fā)現和進步，似乎結果是使物質力量具有理智生命，而人的生命則化為愚鈍的物質力量”[6]79。人類從“敬畏自然”到“征服自然”，雖然創(chuàng)造了許多物質資本和精神財富，但是這種把自然內在價值排除在人類道德關懷之外的工具理性，導致人與自然關系的矛盾愈發(fā)劇烈。黨的十八大指出，我們必須把生態(tài)文明建設放在突出位置，與經濟、政治、文化、社會作為“五位一體”總體布局，貫穿于社會主義建設的各方面和全過程。黨的十九大進一步提出全面加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，明確我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。習近平總書記在國內外諸多場合論述推進生態(tài)文明建設的主張和觀點，在2019年北京世界園藝博覽會開幕式上，向世界提出綠色發(fā)展的“五個追求”，對如何在全球共筑生態(tài)文明之基，構建人與自然命運共同體提供了中國方案。水是生命之源、生產之要，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水生態(tài)環(huán)境治理是生態(tài)文明建設的重要內容，也是實現美麗中國的重要基礎。政府作為經濟發(fā)展規(guī)劃的制定者、執(zhí)行者，需要策應國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略要求，結合當地環(huán)境水文、產業(yè)結構和人文條件，重新審視經濟發(fā)展過程中的水生態(tài)環(huán)境問題，把責任、義務、正義等道德原則和實踐要求貫穿于水法規(guī)制定、水生態(tài)決策、水生態(tài)治理、水生態(tài)執(zhí)法、水倫理觀塑造等各個方面和全過程，統(tǒng)籌經濟社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，最終實現人與水的和諧共生[7]。

二、水生態(tài)環(huán)境治理中政府責任缺失的行為分析

習近平總書記指出，生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，地方各級黨委和政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責，積極回應人民群眾熱切期盼，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[8]。但現實中，很多地區(qū)水生態(tài)環(huán)境污染嚴重、水生態(tài)系統(tǒng)日趨退化，水生態(tài)文明建設嚴重滯后于經濟社會發(fā)展。有些政府和行政人員在履行水資源社會管理和水生態(tài)環(huán)境治理過程中出現“責任異化”或“責任虛置”的現象。

(一)思想認識“異化”：水生態(tài)環(huán)境保護與治理“流于形式”

人類的任何實踐活動都受到個體思想意識的支配，如果對客觀世界的本質缺乏正確的認識，實際工作的能力和效率就必然受到影響。在水生態(tài)環(huán)境保護和治理過程中具體體現為一系列浮于表面的應急處置思路和行為，并把這種策略作為自身履行責任的一個重要途徑。其一，多數水生態(tài)環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)思維。水生態(tài)環(huán)境治理存在系統(tǒng)性、長期性和高投入性，在地方資金短缺的情況下，政府過分依賴行政權力來約束水生態(tài)環(huán)境破壞、水資源過度消耗等行為，經常以“突擊整治”“專項整治”“專項行動”等臨時性、表面性執(zhí)法和治理作為地方政府回應水生態(tài)環(huán)境治理民生訴求的主要手段和措施。這種“治標不治本”的權力管制行為在短期內解決水生態(tài)問題上起到了一定效果，但是僅僅運用這種以點為基礎的環(huán)境治理無法產生出穩(wěn)定的效果，陷入“反復治理、反復污染”的狀態(tài)。其二，部分水生態(tài)環(huán)境考核出于“形式”。有些地方政府和行政人員責任意識和危機意識缺乏，為應對上級政府或相關部門對落實最嚴格的水資源管理制度、水功能區(qū)水質達標、河湖生態(tài)管理等方面的考核，在工作匯報中避重就輕、忽視現實情況。比如在某市“河長制”管理工作中，雖然大部分骨干河道的“河長”由地區(qū)主要領導擔任，但是實際運行過程中部分領導對自己管理的河道都不知情，在落實考核的時候，也是“來查就管，不查不管”，缺乏基層環(huán)境保護權責匹配、行之有效的問責免職制度，致使水生態(tài)環(huán)境治理責任長期處于虛置狀態(tài)。

(二)責任履行“錯位”：權責不明下的生產與供給“一肩挑”

政府由于公權力與公信力的存在，“一肩挑”的身份與地位在公共產品供給方面存在著資源的有效集中、政令的垂直下達等線條優(yōu)勢，其弊端就是導致資源的壟斷和權力的“尋租”。[9]在權力和利益、經濟與生態(tài)之間無法把握二者的平衡關系，導致在水生態(tài)環(huán)境治理過程中產生責任偏差。從本質上看，責任履行“錯位”是政府在水生態(tài)環(huán)境治理責任上的不正當履行。其一，有些政府部門片面追求經濟目標和效益的立竿見影。盡管人們對水環(huán)境現實存有諸多不滿以及對未來生態(tài)有許多期許，但“先發(fā)展后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式并沒有發(fā)生改變，部分落后地區(qū)對引進企業(yè)的環(huán)保準入標準偏低，較為發(fā)達的地區(qū)總是想方設法把高耗能、低技術和高污染的企業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉移。在市場經濟社會里，政府政治生活經濟化，在追求GDP增長過程中水資源、水生態(tài)環(huán)境嚴重透支，涉水行為的監(jiān)管和水生態(tài)產品提供中的責任遭到不斷弱化和背棄。其二，執(zhí)法力度上“人治”色彩的背后就是“有法不依”。雖然我國已經建立了較為完善的水法律法規(guī)體系，但在很多場合對造成水生態(tài)環(huán)境污染的企業(yè)或者個人、群體沒有嚴格實行“違法必究”。很多地方的環(huán)境執(zhí)法部門經常會遇到上級意愿與群眾意愿不統(tǒng)一的情況，處于“對上負責”與“對下服務”沖突的兩難境地。這時的選擇，很多執(zhí)法部門工作人員多數以上級的命令為首要考慮，政府、地方執(zhí)法部門與企業(yè)或個人之間往往會形成利益共同體，致使企業(yè)不愿意投資價格昂貴的水污染處理設備或從事保護水生態(tài)環(huán)境的生產活動。權力的“尋租”導致執(zhí)法行為的“低效率”，甚至有時候出現執(zhí)法“負效率”，一定程度上也加劇了貧富差距與社會的不公平。

(三)處理方式“缺位”：“不求有功，但求無過”的“不出事邏輯”

“缺位”主要是面對出現的水生態(tài)環(huán)境問題存在一種消極應付的行為狀態(tài)。有些政府和行政人員認為水環(huán)境治理需要投入大量人力、物力、財力，且短時間無法看到效益，對待突發(fā)事件采取不積極、不迅速、不理會的行為方式，從本質上反映了政府在水生態(tài)環(huán)境保護和治理中的一種“不求有功，但求無過”的“不出事邏輯”。其一，水污染公共事件的處理上存在拖拉、等待、觀望等現象。許多水污染事件都是公眾自媒體傳播、披露或者大眾媒體曝光后，政府才意識到問題的嚴重性，然后再采取強有力措施將危害降低至最小。這從側面反映出政府缺乏預見性，沒有充分行使其監(jiān)督、預防等事前管理的職能，政府以及相關部門對水生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督不力，導致監(jiān)督責任和預防責任的缺失，這成為水污染事件頻繁出現的主要原因。其二，信息公開方面存在不及時或不公開現象。政府或環(huán)境保護部門在對本地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境信息、水污染突發(fā)事件的信息公開上的不及時，極不利于政府與公眾在水生態(tài)環(huán)境保護和治理中的合作互動，也不利于震懾涉事行為主體。尤其在督促重點監(jiān)控的排污企業(yè)信息公開上存在責任缺失，企業(yè)的基礎信息、排污信息、治污設施和運行情況、建設項目環(huán)評以及環(huán)境行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應急預案等內容沒有實行公開化、透明化[10]。其三，以生態(tài)責任為主導的經濟補償激勵政策沒有“落地”。由于外部性的存在，政府在水生態(tài)補償問題上存在補償范圍、補償標準不明確，補償資金來源缺乏、政策法規(guī)體系建設滯后等問題，水生態(tài)環(huán)境保護和治理與貨幣補償出現不對稱現象。尤其在流域水生態(tài)環(huán)境治理中責任主體不明確，缺乏補償意識和有效溝通協(xié)商，導致水生態(tài)環(huán)境保護和治理責任履行的“真空”。

三、政府水生態(tài)環(huán)境治理責任提升的制度回應

以上水生態(tài)環(huán)境治理中存在的一些突出問題，一定程度上與制度不健全有關，“只有實行最嚴格的制度，最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”[11]129。生態(tài)社會主義主張建立一種基于共同所有制和為了整個共同體的利益而對生產工具、生產方式以及財富分配進行民主控制的制度。這對政府水生態(tài)環(huán)境治理目標的實現指明了方向，也就是共同所有制中水生態(tài)環(huán)境公共產品的共有性質不能改變，以民主的方式推進享有良好水生態(tài)環(huán)境福祉的公平化[12]。當前政府責任缺失的行為表現不能正確反映這一本質要求，其主要根源在于責任落實的制度不健全，在于水生態(tài)環(huán)境治理制度建設的不配套而引起的制度執(zhí)行力不足。為此，重新審視政府水生態(tài)環(huán)境治理責任的全過程，完善和發(fā)展水生態(tài)環(huán)境治理制度體系是我們亟需關注和研究的問題。

(一)厚植生態(tài)理念：建設和完善水生態(tài)文化制度

水生態(tài)文化是促進人與水和諧共生的先進文化，是中國特色社會主義先進文化的重要組成部分。水生態(tài)文化的制度體系可以規(guī)范、調節(jié)人與水的實踐行為，具有強制性和約束性的特征。馬克思主義生態(tài)觀認為，“人本身是自然界的產物，是在自己所處的環(huán)境中并且和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的”，自然的先在性決定了人是自然界的一部分[13]38。遵循自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律和內在運行機制，在培育生態(tài)理念過程中重新反思人與自然(水)的關系，建立尊重水的價值、權利和愛水、惜水、護水的先進水生態(tài)文化體系。建立高效的水生態(tài)文化綜合決策制度，在制定城市規(guī)劃、招商引資、產業(yè)發(fā)展及其他重大經濟行為的過程中以人與水和諧發(fā)展為基本原則，形成產業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護兼顧推進、生態(tài)城市與國民經濟同步發(fā)展的機制，避免以征服者的姿態(tài)無視“綠水青山”的人類中心主義傾向。建立地方特色的水生態(tài)文化培育制度，以追求人水和諧共生的價值觀為引領，建設集水景觀與人文景觀于一體的水生態(tài)文化設施，重點保護涉水古跡，開展水生態(tài)環(huán)境宣傳保護和志愿服務活動，在繼承傳統(tǒng)文化的同時，傳播人水和諧發(fā)展的新理念。建立健全生態(tài)效益與經濟效益相統(tǒng)一的文化創(chuàng)作生產體制機制，完善水生態(tài)文化與生態(tài)旅游融合發(fā)展機制，涵蓋商業(yè)、文化、休閑、旅游、居住等功能，營造臨水親水的生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展環(huán)境。

(二)實行過程嚴管：全面建立水資源高效利用制度

實施最嚴格的水資源管理制度，以落實“三條紅線”控制制度為關鍵，推動水資源的高效利用和可持續(xù)發(fā)展。第一，落實水資源開發(fā)利用紅線制度，重點落實本地區(qū)取用水資源消耗總量和強度雙控方案，嚴把取水準入關，依法將建設項目水資源論證作為行政許可的必要條件，規(guī)范取水申請、實地勘查、審批、驗收、發(fā)證程序，實行取用水總量管理、取水許可管理和全面節(jié)約制度，執(zhí)行江河湖泊排污口設置許可、水資源有償使用制度。第二，落實用水效率控制紅線制度，重點是深入推進節(jié)水型社會建設，對非農業(yè)用水全面實施定額管理，嚴格控制高耗水的“八大行業(yè)”用水。健全用水效率和效益考核制度，建立以萬元地區(qū)生產總值用水量和萬元工業(yè)增加值用水量為主要指標的用水效率考核指標體系，對工業(yè)企業(yè)和公共用水實行差別定價政策。第三，落實水功能區(qū)限制納污紅線制度，主要是完善綠色生產和消費的政策導向，推動水功能區(qū)、污水處理達標率以及飲用水源地的保護。建立水資源的監(jiān)測評價制度，委托專業(yè)機構開展各個行業(yè)的用水效率和節(jié)水效益的統(tǒng)計、監(jiān)測和評價。加強水功能區(qū)、水源地、供水調水、湖泊、濕地、地下水和突發(fā)性水污染事故等水資源監(jiān)測工作，逐步實現水量、水質同步監(jiān)測與分析[14]。

(三)回歸自然生態(tài)：健全水生態(tài)保護和修復制度

堅持“人與自然是一個生命共同體”的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護[1]34。加強對重要水生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，創(chuàng)建以國家級水利風景區(qū)為主體的水生態(tài)環(huán)境保護載體，健全國家水利風景區(qū)保護制度。完善濕地保護與可持續(xù)利用制度，發(fā)揮濕地水源涵養(yǎng)、土壤發(fā)育、生物生產、生物多樣性保護等功能，推動科學設置各類自然保護地以及濕地公園的建設，建成體系健全、空間布局合理的水生態(tài)系統(tǒng)網絡。推行低影響開發(fā)(LID)，解決在城市中心實施大面積生態(tài)景觀的問題，減緩城市化對水生態(tài)環(huán)境帶來的負面影響，營造人水相宜、和諧的水景觀，為實現城市生態(tài)設計、公眾生態(tài)教育與參與、指導城市新城區(qū)的規(guī)劃建設和舊城區(qū)的修復提供經驗和方案。建立水生態(tài)系統(tǒng)健康評估制度，掌握水生態(tài)系統(tǒng)活力、組織結構和自我恢復能力等情況，評價、判斷水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況，客觀認識水生態(tài)系統(tǒng)對人類生產、生活和發(fā)展的承載能力，從整體主義的視角保護和促進整個生命支撐系統(tǒng)和水生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性和可持續(xù)性。按照國家《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定要求，落實水工程建設生態(tài)環(huán)境保護制度，嚴格執(zhí)行建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度，把項目環(huán)評的各項水生態(tài)保護、水土保持措施納入招標文件和施工承包合同，盡可能考慮減少對自然原生態(tài)的改變，為維護水生態(tài)安全屏障筑牢基石。

(四)深化后果追究：落實水生態(tài)環(huán)境治理責任制度

發(fā)揮政府“綠色指揮棒”功能，建立體現人水和諧要求的水生態(tài)目標責任體系、干部考核辦法和獎懲制度，明確政府各相關部門和單位相應的責任，把水生態(tài)環(huán)境治理納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系。出臺考核獎勵辦法，建立激勵機制，大幅增加水生態(tài)環(huán)境治理立法執(zhí)法、具體任務完成情況、生態(tài)環(huán)境質量狀況、資金投入使用情況以及社會公眾滿意程度等內容的考查，強化財政、審計、監(jiān)察部門的督查責任，對水生態(tài)治理專項資金實行監(jiān)督管理。擺脫單純以發(fā)展主義、物質主義支配的評定政績模式，把綠色GDP納入政府與行政人員的政績考核體系，把水資源的消耗、水環(huán)境的損害、水生態(tài)的效益納入地區(qū)經濟發(fā)展評價體系，有效落實領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定，激發(fā)政府及行政人員自覺履行水生態(tài)環(huán)境保護和治理的義務。建立水生態(tài)環(huán)境治理工作的雙重監(jiān)督機制，人大對水生態(tài)環(huán)境開展定期檢查和監(jiān)督，督辦主要任務和目標的落實，政府每年度開展自評自查，接受人大的監(jiān)督；暢通社會公眾對水生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督渠道，推行政務信息公開，定期公開水生態(tài)文明建設的相關信息內容，形成全方位的社會監(jiān)督機制。落實水生態(tài)補償和水生態(tài)環(huán)境損害賠償機制，運用財政、稅費、市場等手段，合理調節(jié)水生態(tài)環(huán)境治理利益相關者之間的利益關系，逐步緩解經濟發(fā)展與水生態(tài)環(huán)境保護、水資源節(jié)約利用之間的矛盾。規(guī)范水資源費、水土保持補償費的征收標準和使用管理，督促補償主體、補償對象切實履行水生態(tài)修復和水生態(tài)保護職責。