新形勢下完善我國工會聯(lián)合會制度的法律思考

趙 乾

（中共成都市委黨校，四川 成都 610110）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在論述黨的領導制度體系時，特別提出了“健全聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系”的要求。作為群團工作體系的重要組成部分，應該以黨的十九屆四中全會精神為指導，健全聯(lián)系廣泛、服務職工群眾的工會工作體系。這其中就包括要在新時期新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)下推動工會聯(lián)合會等組織形式以及職工群眾工作機制的創(chuàng)新。時至今日，以行業(yè)或產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會為典型代表的工會聯(lián)合會在促進企業(yè)發(fā)展和維護職工權益方面取得了豐碩的成果，但隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化也逐漸產(chǎn)生了不少問題。因此，如何落實中央關于工會工作特別是工會改革的重要指示精神，將各類工會聯(lián)合會打造成為新時代服務國家發(fā)展的利器，已成為理論與實務界應重點研究的問題。

一、工會聯(lián)合會的涵義與價值分析

（一）工會聯(lián)合會的基本內涵

“聯(lián)合會”的概念，可溯源至馬克思和恩格斯關于勞動者個人所有制聯(lián)合體的理論，指的是以勞動者為主體并以實現(xiàn)勞動者所有權為目的的聯(lián)合組織形式。①方竹蘭：《勞動者個人所有制聯(lián)合體理論的實踐意義》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》，1996年第9期，第46-48頁。從此理論出發(fā)，所謂“工會聯(lián)合會”是指以企事業(yè)單位工會或勞動者為主體而聯(lián)合組成的工會組織形式，其組織基礎為一定區(qū)域內基層企事業(yè)單位工會的聯(lián)合或從事一定職業(yè)之勞動者的聯(lián)合。

工會聯(lián)合會除了具備工會的一般特征外，還包括以下特點：其一，組織形式多樣性。工會聯(lián)合會是一個超越單一企事業(yè)范圍的工會組織形式，它既可以是由多個單一工會組成的行業(yè)性或區(qū)域性工會聯(lián)合會，也可以是一個或幾個行業(yè)工會聯(lián)合會組成的產(chǎn)業(yè)工會，還可以是由某一職業(yè)領域內勞動者直接組成的職業(yè)工會。其二，互益性。工會聯(lián)合會存在和實施行為的目的，是為了代表與滿足全體會員的共同利益。盡管工會聯(lián)合會在客觀上會有利于非會員的勞動者，但這并不意味著該行業(yè)、產(chǎn)業(yè)或職業(yè)領域內全體勞動者的普遍利益必然受其保護。其三，非營利性。工會聯(lián)合會的成立不以營利為目的本是應有之義，而此處之所以專門強調其“非營利性”，乃是基于工會聯(lián)合會亦需運行資金的客觀現(xiàn)實，促其在提供維權、職業(yè)教育培訓和成員互助等服務時更加規(guī)范化，并強調所獲利益只能用于本組織整體運行及作為之需要，而不得在成員間分配，更不得利用自身優(yōu)勢換取資源以營利，以免因此失去社會合法性基礎。其四，自治性。主要指的是工會聯(lián)合會應當自我管理、自我約束及自我控制，包括“自主”和“自律”兩個方面。前者強調工會聯(lián)合會應以發(fā)展勞動者權益為目標，故應比單一企業(yè)工會更能為了會員利益而相對獨立地運行、配置資金及承擔責任，在與政府關系上也更為自主；后者則強調在聯(lián)合會范圍內所有勞動者通過集體協(xié)商簽訂集體合同等方法，共同規(guī)劃發(fā)展目標、共同制定和實施行動方案，并通過協(xié)議來規(guī)范自身行為，維護勞動關系和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）工會聯(lián)合會存在的核心價值

社會需求的存在，決定了制度的產(chǎn)生。“工會聯(lián)合會”作為一種社會組織形式，其所具備的第三條道路理論、市民社會理論和治理理論等背景，彰顯其存在的核心價值在于“自主性”。換言之，工會聯(lián)合會各項職能或權利作用得以發(fā)揮，均有賴于其“自主性”程度。因此，隨著時代的發(fā)展，工會聯(lián)合會在自治、自律以及參與治理方面的權利應當受到法律嚴密的保護?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟國家均在立法上給予工會前述權利以保障，而此種保障又會促進工會在社會治理體系中實現(xiàn)積極價值。我國雖然奉行獨特的政治經(jīng)濟體制，但工會一元化體制下的自主性，不僅是我國所有類型工會組織身份確立的根本，同時也是各類工會聯(lián)合會確立地位、實現(xiàn)功能和預防自身腐敗的前提。具體而言，首先，“自治”是各類工會聯(lián)合會成為法定組織形式的立法價值所在。各類工會聯(lián)合會的成立與運行，均有賴于其自治的實現(xiàn)程度。因此，“自治”應當是對各類工會聯(lián)合會立法時所應堅持的指導原則和制度運行的關鍵要素，其確定與維持將直接決定各類工會聯(lián)合會立法的質量與效果。其次，“自律”是依法保障和規(guī)范各類工會聯(lián)合會行為的核心要求。所謂“自律”，即為“自我約束”。作為“行業(yè)”和“職業(yè)”特征尤為明顯的聯(lián)合性社會組織，工會聯(lián)合會的“基本功能包括提供服務、代表利益和自律管理三項，其中自律功能又是其立足之本?！雹倮柢姡骸痘诜ㄖ蔚淖灾巍袠I(yè)自治規(guī)范的實證研究》，載《法商研究》，2006年第4期，第47-54頁。從世界范圍來看，工會等社會組織因自律性不足而產(chǎn)生的阻滯企業(yè)正常運轉以及自身腐敗等問題層出不窮，而我國近年來工會改革之重點和難點之一，其實也是在解決工會自律性不強的問題。因此，基于工會聯(lián)合會及其成員相對于單一工會組織而更有利用平臺優(yōu)勢的機會，對勞動關系秩序和經(jīng)濟社會發(fā)展秩序造成破壞的風險也更大，故工會聯(lián)合會及其成員之行為不遵守“自律性”的法律后果均非常明顯。最后，“自主地參與治理”是工會聯(lián)合會之法律制度的重要內容。工會聯(lián)合會參與經(jīng)濟社會治理的權利，來自三個方面：一是工會聯(lián)合會之市場經(jīng)濟主體的地位所決定；二是工會聯(lián)合會作為單一工會的上位組織形式，其在國家政治生活中具有十分重要的地位；三是為了更為順暢地將勞動者的訴求反映至立法者或決策層，以實現(xiàn)對和諧勞動關系的維護，就必須發(fā)揮工會聯(lián)合會的參與治理之功能。總之，“社會組織如果設置、管理和運用得當，可以成為聯(lián)系個人和國家之間的紐帶和橋梁，發(fā)揮出國家所不能替代的作用。”②劉作翔：《社會組織的人性基礎和存在意義——一個法理的闡釋》，載《法學》，2002年第9期，第13-14頁。故工會聯(lián)合會的核心價值，體現(xiàn)為其作為政府與市場互動之橋梁的角色扮演，以及其通過將涉及會員利益的問題反饋至政府以實現(xiàn)對會員權益維護的過程中。

二、新形勢下完善工會聯(lián)合會的必要性

（一）新形勢對完善工會聯(lián)合會的影響與要求

1.應能適應勞動形態(tài)的快速變化

經(jīng)濟結構的不斷調整和勞動形態(tài)的日趨多樣化，給勞動力市場帶來了廣泛而深刻的影響，其中最重要的方面是產(chǎn)業(yè)結構的變化所帶來的勞動形態(tài)的變化。我國市場經(jīng)濟的發(fā)展在減少第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中比重的同時，也使第三產(chǎn)業(yè)迅速增加，并由此帶來了產(chǎn)業(yè)結構的急劇變化，從而使得勞動形態(tài)亦隨之發(fā)生實質性的改變。這表現(xiàn)為：首先，在知識技術加速發(fā)展和競爭日益激烈的背景下，第一、二產(chǎn)業(yè)不斷減少勞動需求，一方面大量的體力勞動者和工人被迫轉崗甚至失業(yè)，另一方面市場對高學歷、高技能、高素質勞動者的需求更加迫切。與之相適應，職業(yè)教育培訓變得愈加重要。其次，伴隨著“遠程勞動”等勞動形態(tài)的多樣化和制度的彈性化，傳統(tǒng)的勞動管理特別是勞動時間的制約變得松動，勞動者自我約束和個性化問題變得突出，團結協(xié)作意識淡化，而對勞動者的管理、監(jiān)督與考評均需隨之改變。最后，勞動者的體力勞動負擔雖有所減輕，但心理精神疾病或腰頸椎勞損等新的職業(yè)病不斷發(fā)生，這就對勞動保護、勞動安全衛(wèi)生和勞動災害補償提出更高的要求。這些變化，一方面要求個體勞動法對勞動基準做出新的更加與時俱進的改善，另一方面也要求工會組織積極應對傳統(tǒng)工廠勞動者數(shù)量減少、勞動形態(tài)日趨多樣化的新形勢，以及由此導致的傳統(tǒng)以工廠集中勞動為前提謀求團結權的傳統(tǒng)企業(yè)工會變得松散或有心無力的客觀現(xiàn)實。既要通過加強傳統(tǒng)企業(yè)工會建設，在盡力維護轉崗或失業(yè)勞動者合法權益的同時積極協(xié)調企業(yè)盡力提高在崗勞動者的勞動條件，又要進一步重視和完善工會聯(lián)合會制度以適應勞動形態(tài)的快速變化，通過開展行業(yè)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、職業(yè)等層級的集體協(xié)商工作維護各類新型勞動者的合法合理權益。

2.應能應對勞動力市場失靈和政府失靈的雙重風險

當前，我國改革開放已經(jīng)進入深水區(qū)，社會利益結構正在經(jīng)歷重大調整，供給側結構改革帶來的陣痛和共享經(jīng)濟異軍突起對傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)造成的沖擊，都使得勞動力市場資源配置呈現(xiàn)出暫時性的低效率，勞動力市場競爭有無序化傾向甚至面臨失控的危險。以網(wǎng)約車經(jīng)濟為例，無論是2015年滴滴公司和優(yōu)步公司瘋狂燒錢數(shù)十億美元大打補貼戰(zhàn)，還是2016年這兩大網(wǎng)約車巨頭的合并，惡性競爭和壟斷誕生都使得網(wǎng)約車企業(yè)背負了沉重的財政負擔，并給予同類小規(guī)模企業(yè)以毀滅性打擊，進而使整個網(wǎng)約車市場呈現(xiàn)無序混戰(zhàn)的狀態(tài)。由此可見，這種低效率所造成的市場運行失衡、勞動關系遭到不同程度的損害等后果，都已顯示出市場失靈問題愈發(fā)嚴重。對此，成熟市場經(jīng)濟國家基于彌補市場缺陷的考慮，會充分發(fā)揮“政府擁有全體的社會成員和強制力，在糾正市場失靈中具有的明顯優(yōu)勢”，①黃新華：《新公共管理：面對市場失靈與政府失靈的新選擇》，載《理論與現(xiàn)代化》，2001年第5期，第80-84頁。實現(xiàn)對市場調節(jié)的有益補充。但問題是，由于公權力天然具有排斥私權、提高自身權重的擴權傾向，故公共政策制定和公共產(chǎn)品提供難以達到理論上應然狀態(tài)，“政府失靈”現(xiàn)象極易產(chǎn)生。如在網(wǎng)約車司機群體中，國家在管理機制以及相關就業(yè)、社保、職業(yè)教育培訓等方面的政策制定中對勞動者的參與重視不足，未能適應規(guī)模急劇擴張的網(wǎng)約車司機群體，由此引發(fā)的集體爭議行為對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定帶來了極大的沖擊。這種沖擊反過來又進一步加劇了勞動力市場與政府雙重失靈的風險。這種風險盡管是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，但亦會增大問題的嚴重性。特別是在建筑、餐飲娛樂、家政服務、出租車、環(huán)境衛(wèi)生等一些收入和社會地位都比較低的行業(yè)，這些問題如果不能得到圓滿解決，那么政府的宏觀調控能力以及勞動力市場自身的發(fā)展都將受到嚴重影響。因此，這就需要在全球經(jīng)濟深度衰退、我國經(jīng)濟企暖回升難度增大、經(jīng)濟下行壓力仍未減輕的大背景下，結合市場競爭和新型就業(yè)群體的特征，超越政府干預與市場自發(fā)調節(jié)的局限性，通過具有一定權威的社會組織發(fā)揮“第三條道路”的作用。工會作為我國體制內最大的社會組織，其各類聯(lián)合會在維護社會穩(wěn)定、推動政策實施和促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展方面的優(yōu)勢，無不證明其可以擔此重任。

（二）工會聯(lián)合會之于新形勢的意義

1.助推經(jīng)濟高質量發(fā)展

一是促進經(jīng)濟發(fā)展。這是指工會聯(lián)合會可通過對勞動關系的規(guī)范，促進某一行業(yè)、區(qū)域或職業(yè)領域內之經(jīng)濟體的穩(wěn)定發(fā)展；并可通過提供社會服務、開展職業(yè)教育培訓、加強勞動倫理建設等，引導勞動者共同致力于提質增效和創(chuàng)新發(fā)展；還可通過集體合同制度規(guī)范各經(jīng)濟體的行為，避免“互挖墻腳”式的競爭。二是提供勞動力市場信息。這是指工會聯(lián)合會可憑借平臺優(yōu)勢，為會員提供豐富的勞動力市場信息資源以及對本地區(qū)、本行業(yè)或職業(yè)領域的經(jīng)濟發(fā)展進行有針對性的預測，從而實現(xiàn)信息資源的優(yōu)化配置和企業(yè)勞動力市場信息獲取成本的降低。三是規(guī)制無序集體行為。其一，通過行業(yè)、區(qū)域或職業(yè)性的集體合同來協(xié)調勞動力的成本和價格，以有效預防不正當競爭行為；其二，盡管工會聯(lián)合會并不能夠決定壟斷或其他貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生，但其可以通過對集體爭議行為的規(guī)范來影響勞動政策的制定，盡量減少市場資源的過度集中對勞動者的經(jīng)濟利益和民主權利造成實質性的破壞。四是提升工會會員綜合素質。這是指工會聯(lián)合會可與職校或高校等社會資源合作來定向培訓工會會員，并可通過組織交流參訪或以會代訓來使工會會員認清自身的勞動價值和所在領域的發(fā)展前景，還可依托地方總工會勞模、先進工作者的評選機制樹立典型，以發(fā)揮優(yōu)秀會員的示范帶動作用。

2.加快自治型社會的成型

第一，工會聯(lián)合會可組織引導會員有序參與國家政治與社會事務。主要包括：通過選舉人大代表、推薦政協(xié)委員的方式，參與勞動法律或政策的討論與審議；通過行業(yè)或職業(yè)性的政工聯(lián)席會議，與政府進行溝通與協(xié)商，及時化解疑惑與矛盾；通過積極參與涉勞案件的仲裁與審理，監(jiān)督勞動法律法規(guī)的有效執(zhí)行。第二，維護社會穩(wěn)定。主要包括：聯(lián)合當?shù)毓ど搪?lián)、人社等部門完善本地勞動力市場，積極開展就業(yè)促進活動，通過減輕社會就業(yè)壓力來遏制或緩解社會矛盾；積極參與三方機制運行，注重調處集體性勞動爭議，推動本區(qū)域、本行業(yè)或本地某職業(yè)領域內的和諧勞動關系建設；探索建立以政府為主導的、有工會聯(lián)合會參加的集體爭議初裁制度，突破現(xiàn)有的企業(yè)級勞動爭議調解制度，通過與政府和企業(yè)聯(lián)合會的合作，實現(xiàn)對本行業(yè)、本區(qū)域或職業(yè)領域內集體勞動爭議的調解與初步裁判，在客觀上緩解國家法與習慣法在社會轉型中的沖突，實現(xiàn)法律與習慣的統(tǒng)一。第三，開展社會救助。鑒于當前新型就業(yè)群體無法納入工傷保險等以勞動關系為基礎的社保關系中，故工會聯(lián)合會可積極開展本行業(yè)、本區(qū)域或職業(yè)領域內的醫(yī)療互助、金秋助學、精準扶貧等社會救助活動，特別是可通過與對應的企業(yè)聯(lián)合會簽訂集體合同的方式，為不具勞動關系的勞務提供者提供商業(yè)保險、補助因工致本人或第三人的損害賠償。

3.提升“軟法”優(yōu)化社會治理的效用

此處所說的“軟法”，主要是指與工會聯(lián)合會相關的、法律法規(guī)之外的規(guī)章制度。由于行業(yè)組織設置自治章程的活動屬于一種比較特殊的自主立法行為，其與國家的委托立法之間存在著很大差別，①邢翠翠：《行政法視野下的行業(yè)協(xié)會處罰權研究》，黑龍江大學碩士學位論文，2008年。故這些法律外的制度在本質上屬于自治性規(guī)范，并在事實上起著成為法律重要來源、彌補法律不足和協(xié)助法律執(zhí)行等作用。具體而言：首先，工會聯(lián)合會的規(guī)章制度可為制定法的重要補充。隨著行業(yè)工會等工會聯(lián)合會的日益興盛，以單一工會為主要規(guī)范對象的《工會法》對新型工會組織的規(guī)范已力不從心。特別是工會聯(lián)合會規(guī)章在經(jīng)濟社會實踐中體現(xiàn)出來的巨大優(yōu)勢，使其規(guī)定的各項標準將逐漸為所在行業(yè)或職業(yè)所通用，這就為其發(fā)展成為制定法之重要補充奠定了堅實的實踐基礎。受到立法局限性和滯后性的影響，《工會法》總會有一些法律空隙有待填補。例如，我國共享經(jīng)濟發(fā)展的速度和影響已完全出乎立法者的預料，以致現(xiàn)行《工會法》無法涵蓋大量不具勞動關系的新型從業(yè)人員，這就使得這部分群體的權益保護成為法律空白。再者，無論是在市場交易領域還是勞動關系領域，國家法典不可能也不可以進行事無巨細的管控，這就需要大量的行規(guī)行約發(fā)揮補充作用。具體到《工會法》領域，就需要各類工會聯(lián)合會充分利用其專業(yè)性和靈活性，通過不斷地完善自身的規(guī)章制度以實現(xiàn)對國家法律的補充，同時也使這些規(guī)章制度為國家制定法的不斷完善發(fā)揮試錯作用?？傊婕肮?lián)合會的“軟法”在克服法律工具主義和法律萬能主義方面具有極大潛力，并會在潛移默化中實現(xiàn)對市場調節(jié)和國家干預的規(guī)范。

三、我國工會聯(lián)合會面臨的困境及其成因

（一）我國工會聯(lián)合會面臨的法制與現(xiàn)實困境

1.《工會法》對工會聯(lián)合會的設置不夠全面

根據(jù)《工會法》第十條的規(guī)定，我國的工會聯(lián)合會類型主要分為聯(lián)合工會、區(qū)域工會、行業(yè)工會、產(chǎn)業(yè)工會四種。這四種類型的工會聯(lián)合會的會員基礎，均是基層企事業(yè)單位工會。應當說，我國的工會聯(lián)合會制度的涵蓋范圍還是比較廣泛的，基本上所有類型的企事業(yè)單位都可以覆蓋到。然而，隨著供給側結構改革的不斷深入和共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的興起，由國企下崗職工、農(nóng)民工和自由職業(yè)者構成的新型就業(yè)群體大量產(chǎn)生。這部分人要么沒有固定的單位，要么因不符合勞動關系的傳統(tǒng)認定標準而不具成為工會會員的正當性，即便依靠行政力量將其納入工會，也無法徹底解決其因勞動關系無法認定而無法享受相應的社保、勞動報酬或福利待遇，或者受到不當損害而求助無門等諸多方面的問題，從而為日后的糾紛甚至集體爭議埋下隱患。對此，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家多通過設置多種類型工會聯(lián)合會制度予以解決，如不斷完善職業(yè)工會制度，以對新型就業(yè)群體進行組織和維權活動。職業(yè)工會最明顯的特點，就是突破了企事業(yè)單位的藩籬，而由分屬不同企業(yè)但從事相同職業(yè)的勞動者或自雇者組成。我國法律目前仍未就職業(yè)工會進行規(guī)定，從而也就因為類型設置的不全面，而無法發(fā)揮工會在經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢下的組織、引導和服務作用。

2.工會聯(lián)合會的內部自治無有效的法律保障

工會聯(lián)合會發(fā)揮作用的前提和基礎，在于其內部自治的實現(xiàn)程度。在法律層面，其“內部自治”主要指的是自主決定其內部的“治理結構”和“自律機制”兩個方面。前者，要求工會聯(lián)合會自主規(guī)范出科學合理的組織結構框架；后者，主要是要求各類工會聯(lián)合會能夠自主地制定與執(zhí)行自律性規(guī)范。但在實踐中，這兩者的要求均未得到滿足。例如，相對于較為成熟的單一企業(yè)級工會，我國各類工會聯(lián)合會并未建有一套民主的和相對獨立的決策體系，亦未通過“專家治理”而在其執(zhí)行體系中體現(xiàn)高度的專業(yè)性，還未有一個與管理相分離的監(jiān)督體系以保證對會員的服務質量和水平，同時也沒有完整的基于法律授權的業(yè)內規(guī)章制定參與權、業(yè)內勞動標準制定權、會員懲誡權以及會員遭受不當懲誡后的救濟權。再如，“自律性”要求既要考慮到工會聯(lián)合會作為獨立法人所當然具備的因素，也要考慮到工會聯(lián)合會在經(jīng)濟社會發(fā)展中的維權職能和橋梁紐帶作用，但目前大部分的行業(yè)或區(qū)域性工會聯(lián)合會并未建立一整套具有較強針對性的自律規(guī)范體系，對工會與會員之間、會員彼此之間的糾紛之調處能力與功能缺乏?！豆ā返谖迨鍡l也只是強調了對工會負責人的監(jiān)督，對民事、行政和刑事責任的承擔只是籠統(tǒng)規(guī)定，而并未對責任承擔標準及方式進行細化，故可認為其更多的是一種宣示性的管理規(guī)范而難以形成完善的懲誡機制，其對工會聯(lián)合會行為的約束顯然是有限的?？傊?，由于內部自治并無有效落實，這就使得現(xiàn)有的工會聯(lián)合會只能發(fā)揮一些服務功能，而與工會四項職能全面落實的要求相去甚遠。

3.工會聯(lián)合會的外部參與職能未能完全落實

根據(jù)《憲法》第二條和《工會法》第五、第三十三、第三十四條的規(guī)定，工會組織具有參與經(jīng)濟社會治理的權利。事實上，工會的此項權利不僅來自法律的授權，同時也是市場經(jīng)濟規(guī)范有序發(fā)展的客觀要求，并已成為世界范圍內工會組織的普遍特點，符合我國工會改革的大方向。然而，由于我國市場經(jīng)濟體制建立時間較短，而經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化速度與規(guī)模又超出立法者的預期，故無論是在立法上還是在實踐中，工會的外部參與治理職能并未完全落實，工會聯(lián)合會尤為如此。詳言之，由于在市場經(jīng)濟條件下，政府的任何行為或政策都有影響勞動者利益和勞動關系的可能，而單一的企事業(yè)工會組織又通常勢單力薄，故需要各類工會聯(lián)合會能在政府做出行為或制定政策之前表達觀點和訴求。如此，不但有利于為政府決策提供準確無誤的勞動關系背景，而且也有利于政府的決策得到積極的回應和有效的實施。然而，在實踐中，除了地方總工會可以通過人大、政協(xié)的平臺參與立法或政策制定外，熟悉本行業(yè)、本區(qū)域或本職業(yè)領域的工會聯(lián)合會則無法直接將有價值的信息反映至政府或立法者，這不但不利于勞動者集體權益的維護，而且在客觀上也會造成政府效率低下等弊端。對此，有實務部門人士認為，工會可依據(jù)《工會法》第三十三、第三十四條所規(guī)定的三方機制或政工聯(lián)席會議來實現(xiàn)自身的參與職能。但遺憾的是，在現(xiàn)實中有條件依據(jù)該條款進行參與的工會組織只局限于地方或全國總工會，行業(yè)或區(qū)域工會聯(lián)合會只能通過將信息被動地提供給地方總工會而由后者在加工整理后以“代言”的方式，實現(xiàn)間接參與。如此，不但信息的完整性和真實度難免受到影響，而且在發(fā)生突發(fā)情況時也難以及時地做出有針對性的回應。總之，工會聯(lián)合會的參與職能雖有明確的法律依據(jù)，甚至有為數(shù)不少的文件政策予以規(guī)定，但在現(xiàn)實操作中的落實并不理想。長此以往，各類工會聯(lián)合會將逐漸成為執(zhí)行行政命令的政府附屬機構，工會的去行政化改革也將成為“空中樓閣”。

4.工會聯(lián)合會所承接的多重管理模式滯后

首先，工會聯(lián)合會的條塊交叉管理模式有待改進。根據(jù)《工會法》的規(guī)定，我國境內的工會組織實行一元化原則下的條塊交叉管理模式。而這種模式“職責不清”的特點非常明顯。例如，大連市出租車行業(yè)工會聯(lián)合會就可能會面對三個“婆家”：作為地方總工會的大連市總工會、作為產(chǎn)業(yè)工會的大連市海員交通工會、作為行政主管部門的大連市出租汽車管理處；三者中，前兩者均屬上級業(yè)務指導部門，而后者又是事實上決定出租車行業(yè)工會之人財物等資源配置的實權部門，這種“三元管理”下的職責范圍時有交叉和重合。這樣的模式，并非來自法律明確規(guī)定，而是出自所謂“各地的實際需要”。這在實踐中容易造成管理對象工作思路和步驟的混亂。其次，工會聯(lián)合會的行政化管理模式滯后。以行業(yè)工會為例，盡管《工會法》第十條與《勞動合同法》第五十三條已經(jīng)對行業(yè)工會的組建與職能作了規(guī)定，但由于我國行業(yè)分類的標準仍在采用統(tǒng)計部門多年前制定的國民經(jīng)濟分類標準，這就使得不斷涌現(xiàn)的新興企業(yè)、經(jīng)濟體或自雇者無法成立或加入相應的行業(yè)組織，從而出現(xiàn)了大量無法發(fā)揮工會作用的真空地帶；加之現(xiàn)有的行業(yè)工會實際上是依據(jù)政府的行業(yè)管理規(guī)范而成立的，作用發(fā)揮也局限在本部門或本系統(tǒng)內，覆蓋面過窄和條塊分割嚴重使得行業(yè)工會自始缺乏有效競爭，當然就無法保證會員對行業(yè)工會的認同，凝聚力也就無從談起。因此，在當前的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下，傳統(tǒng)行政色彩濃厚的行業(yè)工會管理體制雖有利于政府開展相應的管理工作，但政企不分和職能空白地帶增多所造成的現(xiàn)實問題也亟需解決。最后，工會聯(lián)合會本身的職能未能落實。這既表現(xiàn)為大量工會聯(lián)合會僅以簽訂集體合同或開展業(yè)務培訓為主要業(yè)務，而未能承接政府改革中正常下放的其他職能；也表現(xiàn)為前述工會聯(lián)合會的部分職能與政府職能重合而政工不分或規(guī)定不明。盡管當前國家在經(jīng)濟發(fā)展中的主導地位仍應長期堅持，但從法律的高度明確各類工會聯(lián)合會的職能還是十分必要的。

綜上，上述問題已經(jīng)嚴重影響到工會聯(lián)合會之法治目標的實現(xiàn)。這些問題如不能得到有效解決，則各類工會聯(lián)合會大到自治權、財產(chǎn)權、法律地位以及與政府的關系，小至其建立、擴展以及其治理結構、權利義務、監(jiān)管服務、法律責任等，都將延續(xù)沒有法律直接而明確進行保障的狀態(tài)，工會的運行與改革將成為空談。此外，根據(jù)法社會學的觀點，法律可以通過調整或者激勵利益來發(fā)揮作用。換言之，法律可以通過對個體合法行為激勵，實現(xiàn)預期的社會關系調整的目的，從而生成符合社會發(fā)展預期的法律程序。①豐霏：《法律治理中的激勵模式》，載《法制與社會發(fā)展》，2012年第2期，第151-160頁。這就意味著，如果工會聯(lián)合會不能通過法律的保障與利益調整來激發(fā)會員的歸屬感和凝聚力，那么不但將削弱工會聯(lián)合會對會員的吸引力，而且工會聯(lián)合會自身的法律意識和行為、其自身功能和作用以及其與政府的關系也都將受到影響。

（二）我國工會聯(lián)合會所面臨困境的成因

1.經(jīng)濟體制的制約

工會組織類型的確定及變革受到國家經(jīng)濟體制的深刻影響。我國市場經(jīng)濟體制的確立和完善，不但是工會聯(lián)合會建立的經(jīng)濟體制背景，而且也是其建章立制的經(jīng)濟基礎。但由于我國市場經(jīng)濟體制正式確立的時間還不長，各相關配套機制遠不健全，故從經(jīng)濟體制角度來看，工會聯(lián)合會所存在的各種問題既是制度發(fā)展的必然，也是一定經(jīng)濟體制條件下的客觀現(xiàn)象。具體而言，從過去幾十年我國經(jīng)濟體制改革的實踐來看，實現(xiàn)政府對經(jīng)濟的“簡政放權”以優(yōu)化市場環(huán)境、激發(fā)市場活力而最終提高經(jīng)濟發(fā)展質量，是改革的基本方向。然而，我國經(jīng)濟發(fā)展卻嚴重失衡，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況差別極大，突出表現(xiàn)為東西部和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展程度懸殊。對此，中央對經(jīng)濟體制的改革已從全國統(tǒng)一部署統(tǒng)一推進，逐漸轉換到中央宏觀把握但充分尊重各地區(qū)經(jīng)濟差異的路徑。具體到工會聯(lián)合會的發(fā)展，就是實行中央統(tǒng)一立法和各地方經(jīng)授權立法相結合的模式，以實現(xiàn)對各類工會聯(lián)合會的行為進行有效規(guī)制。從各地工會聯(lián)合會多年來的實踐情況來看，各地相關立法更多的是對上位法的機械落實，而并未將地方經(jīng)濟特別是勞動關系的特殊性完整地體現(xiàn)出來，加之“自治”之核心價值亦未在立法和落實過程中得到很好的貫徹，故現(xiàn)行工會聯(lián)合會雖存在于市場經(jīng)濟體制背景之下，但事實上仍未能擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響。

2.社會基礎的制約

數(shù)十年來，我國工會聯(lián)合會的運作模式雖歷經(jīng)多次變革，但以社會發(fā)展為基礎的立法仍未認可其功能的普適性，以致其實踐效果遠不盡如人意，突出表現(xiàn)為工會聯(lián)合會在市場經(jīng)濟中的地位沒能得到體現(xiàn)、與政府之間的關系模糊不清、功能時常受到勞動者排斥以及社會認可度仍然較低等方面。因此，可以認為工會聯(lián)合會所面臨的困境，在很大程度上可歸因于該項制度所根植的社會基礎。當然，我們并不否認以行業(yè)工會和產(chǎn)業(yè)工會為主要代表的工會聯(lián)合會，在改革開放以來的經(jīng)濟社會生活中起到了巨大的作用。然而，由于法律的相關規(guī)定過于籠統(tǒng)且執(zhí)法效果不甚理想，使得現(xiàn)有的工會聯(lián)合會未能有效發(fā)揮對會員的維權作用，甚至在大多數(shù)集體勞動爭議中被迫站到了勞動者的對立面。這其中，雖然有勞動者利益信息不足或參與渠道不暢通等客觀因素，以及政府有關部門和社會公眾對工會聯(lián)合會之作用或價值的不信任等主觀原因，但目前我國各類工會聯(lián)合會未能實現(xiàn)其本源的回歸仍是不容回避的現(xiàn)實，政府亦未完整地支持其落實自治、自律和參與等方面的功能，社會公眾對其認可度仍然難以提升。

3.立法滯后的制約

完善工會聯(lián)合會制度的一大現(xiàn)實意義就是在供給側結構性改革不斷深入和共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)快速崛起的大背景下，將工會的職能覆蓋到大量的新型就業(yè)群體。從勞動法的角度，這類群體又可劃分為具有勞動關系的勞動者和沒有勞動關系的勞務提供者兩部分。對前者，行業(yè)工會等傳統(tǒng)工會聯(lián)合會即可發(fā)揮作用，只不過須對部分傳統(tǒng)職能進行部分改革而已；而對后者，由于其不具傳統(tǒng)意義上的勞動關系，故工會在賦予其會員資格上缺乏合法性基礎。詳言之，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，某一勞務提供者能否成為工會會員的關鍵要素在于：是否身處“企業(yè)、事業(yè)、機關單位”；是否“以工資收入為主要生活來源”；是否屬于“勞動者”。三者中，前二者較為直觀，通?；谝话愕姆沙ＷR即可判斷，而后者卻一直屬于法律的“模糊”地帶。有觀點認為，法律雖未明確規(guī)定何為“勞動者”，但實則通過對“建立勞動關系”的強調，對“勞動者”做了變通的界定。故對“勞動者”的認定應以“是否建立勞動關系”為標準。但問題是，按照勞動法體系的經(jīng)典理論，工會法因主要規(guī)范勞動者群體權益而應屬于集體勞動法范疇，勞動基準法因促進個體勞動者權益的實現(xiàn)而應屬于個體勞動法范疇；①黃程貫：《勞動法導讀》，載《新學林分科六法——勞動法》，臺北：新學林出版股份有限公司2015年版，第14-15頁。若將個體勞動法對“勞動者”的認定標準直接援引至集體勞動法范疇，從而得出工會會員應限于“與用人單位建立勞動關系的勞動者”的結論，不但于法理上恐難說通，而且也會使不具勞動關系的那部分就業(yè)群體脫離工會的保護與規(guī)制，而如果通過行政手段強行將這部分人納入工會組織，則必會因不具備足夠的合法性而為日后的集體爭議甚至勞動關系動蕩埋下隱患。

4.自身生態(tài)的制約

第一，工會聯(lián)合會與資方之間未形成健康的互動機制，工會方更多的是根據(jù)上級總工會的安排，完成一些諸如健康檢查、送溫暖送清涼以及文體活動等任務，而資方也大多只是在提供活動場地、活動經(jīng)費等方面給予支持，而作為雙方間唯一可以具備重大制度意義之連接點的集體協(xié)商機制和職代會制度，也多為上級總工會的行政性任務攤派而并無太多契合工會本源的意義。長此以往，將會使得工會聯(lián)合會之生態(tài)有逐漸僵化甚至惡化的風險。第二，工會聯(lián)合會實現(xiàn)良好生態(tài)的關鍵，在于其自治的實現(xiàn)程度。這就要求我國的工會聯(lián)合會應當在堅持黨的領導和一元化體制的前提下，實現(xiàn)相對于政府的自主與自律；應當在科學發(fā)揮橋梁紐帶作用的同時，避免成為行政機關的附庸或分支機構?，F(xiàn)實是，盡管相關立法對工會的組織架構作了規(guī)定，甚至要求工會聯(lián)合會負責人應當在職工代表大會和會員代表大會上作年度工作報告，審計部門甚至會對部分工會聯(lián)合會的主要負責人進行任中或離任審計，但這些規(guī)范或機制僅僅是在具體的工作措施上實現(xiàn)對工會聯(lián)合會的外部監(jiān)管，體現(xiàn)了濃厚的行政化色彩，而仍舊缺乏從自治和自律的角度對相關立法設計進行優(yōu)化，故難以從根本上改善我國工會聯(lián)合會整體上的生態(tài)環(huán)境，這就為引發(fā)前述問題造成可能。

四、完善我國工會聯(lián)合會制度的具體路徑

（一）推動個體勞動法與集體勞動法各司其職、相輔相成

如前所述，勞動法從體系上劃分可歸為兩類：“一為個別勞動法，一為集體勞動法。前者系指以個別勞工與個別雇主之勞動契約為基礎所發(fā)展建立的法律關系之法律規(guī)范，以勞動基準法為其代表。后者則系指工會與雇主或雇主團體間之法律關系，或工會與其會員勞工間之法律關系的法律規(guī)范，以工會法、團體協(xié)約法、勞資爭議處理法等為其主要內容”。②黃程貫：《勞動法導讀》，載《新學林分科六法——勞動法》，臺北：新學林出版股份有限公司2015年版，第14-15頁。其中，“集體勞動法乃是為修正、補救個別勞動法之不足而產(chǎn)生的”。③黃程貫：《勞動基準法之公法性質與私法轉化》，載《勞動、社會與法》，2011年第5期，第3-30頁。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和用工形式的多樣化，數(shù)量急劇增多的勞務提供者逐漸呈現(xiàn)出兩個特征：一是對多數(shù)勞務提供者并不強調技術的稀缺性，這就意味著在當前就業(yè)不充分的形勢下，他們在勞動力市場上的“議價”能力處于較低水平；二是多數(shù)的工作崗位具有較高的可替代性，因此他們在工作現(xiàn)場的“議價”能力也很薄弱。這兩種特征凸顯出迫切需要建立工會組織并通過集體協(xié)商的制度平臺，以團體意志的形式將勞動者的個人意志表現(xiàn)出來，對他們的集體性、趨同性的利益加以保護。①洪芳：《論勞動者的團結權與工會體制改革》，載《山東工會論壇》，2014年第3期，第21-25頁、第30頁。令人欣慰的是，近年來我國集體勞動法制建設取得了長足的發(fā)展，其在我國勞動法體系中的地位正在不斷得到提升，并在事實上已經(jīng)表明自身擁有不同于個體勞動法的調整對象和范圍，這就為大量非正規(guī)就業(yè)人員加入工會以及相應工會聯(lián)合會的建立與變革奠定了堅實的基礎。接下來，應首先對《工會法》第三條和《中國工會章程》第一條等涉及工會會員資格的條款予以修正，正式擯棄以“成立勞動關系”為標準認定工會會員資格的做法，而以“勞資雙方成立私法上的契約關系”為標準，以使新型就業(yè)群體在個體勞動法上無法謀求的權益（如報酬福利待遇、工傷保險、醫(yī)療補助、賠償責任的救濟性補貼等），可以通過工會聯(lián)合會以集體協(xié)商等手段得到保障；同時還要爭取出臺《集體合同法》以及《勞動者民主管理法》，從法制層面厘清集體勞動法與個體勞動法之間的界限；在此基礎上，為進一步明確“勞動者”等勞動法主要概念在集體勞動法上的涵義、范圍及構成要件，以及為工會組織特別是各類工會聯(lián)合會在勞動法整體意義上的“合法性”打下制度基礎，促使勞動法之“集體”與“個體”這兩大范疇盡快形成各司其職、各盡其責，又相互配合、有機結合的良好局面。

（二）實現(xiàn)更高程度的自治

1.外部的政工合作關系

在我國的現(xiàn)實語境中，妥善處理好與政府和企業(yè)的關系，是工會聯(lián)合會生存和發(fā)展的基礎。而現(xiàn)有的各類工會聯(lián)合會之所以未能與市場經(jīng)濟需求相適應，關鍵就在于其與政府間的關系未能厘清。為此，可從以下三個方面進行完善：第一，應敦促政府對工會聯(lián)合會的法律性質有正確的認識。工會聯(lián)合會作為以會員共同利益為目的的法人組織，其自身雖不營利，但其成員卻在事實上從事著營利活動。這就意味著工會聯(lián)合會存在和發(fā)展的目的更具經(jīng)濟性而非政治性。因此，法律應當將其與地方總工會以及其他政治性、公益性的社會團體區(qū)別對待而賦予其更高程度的自治性，政府亦應明白工會聯(lián)合會的自治性將在客觀上起到規(guī)范市場秩序和促進行業(yè)發(fā)展的作用，從而在經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢下為政府分憂解難。第二，應明確工會聯(lián)合會相對于政府部門的獨立性。相對獨立是自治的典型特征。工會聯(lián)合會的相對獨立意味著：一方面，其與政府部門并非上下級的管理關系，其一般的自治性事務不應受到政府部門的過度干預；另一方面，除了堅持黨對工會聯(lián)合會的領導外，亦應堅持政府只能對工會聯(lián)合會實行法律監(jiān)督。因此，對工會聯(lián)合會的管理不應再實行“雙管制”。也即，工會聯(lián)合會只能接受同級地方總工會的領導和上級工會聯(lián)合會的指導，而不應再接受同級地方政府部門的行政主管。否則，將會增加制度設計的成本，并會使工會聯(lián)合會的行政化色彩更加濃厚。第三，要實現(xiàn)與政府在業(yè)務職能上的合作和在職權范圍上的分工。盡管我們強調工會聯(lián)合會的自治性特別是相對獨立的地位，但這并不意味著（也不可能）其業(yè)務就可以完全脫離政府。事實上，工會聯(lián)合會與政府之間更多的應是一種業(yè)務合作關系，表現(xiàn)為政府給予工會聯(lián)合會以必要的信息、技術以及作用展示平臺（如為行業(yè)勞動技能大賽提供場地及宣傳）等方面的支持，以保證工會聯(lián)合會的功能得以全面發(fā)揮；而工會聯(lián)合會亦可以其在某一行業(yè)或職業(yè)領域內的專業(yè)優(yōu)勢為政府提供配套服務，或通過參與社會治理來幫助政府妥善處理集體爭議。當然，考慮到工會聯(lián)合會自身的宗旨、不同行業(yè)或職業(yè)的不同特點、不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的差異等客觀因素，地方政府與工會聯(lián)合會還應根據(jù)經(jīng)濟社會實際發(fā)展情況進行具體的職能分工。

2.內部的上下管理關系

強調工會聯(lián)合會應具有高度的自治性，并不是要求其與政府應是對立關系，而更多的是強調其不應是政府的分支機構，以及應當擁有較高的內部事務自治權利。這集中表現(xiàn)在工會聯(lián)合會對上下級管理關系的處理方面。一般來講，社會組織內部事務的自治程度，主要取決于其負責人的產(chǎn)生和運轉經(jīng)費的籌集是否可以自行解決。前者又包含主要負責人的產(chǎn)生方式和上級部門對這種方式的態(tài)度兩方面；后者又包含經(jīng)費的來源途徑和籌集時所應參照的比例構成兩方面。依照現(xiàn)行法規(guī)定和實踐中的做法，聯(lián)合工會、行業(yè)工會、產(chǎn)業(yè)工會和區(qū)域工會雖被依法賦予由會員自行選舉產(chǎn)生負責人的權利，但在事實上，候選人能否成為真正負責人的最終決定權仍然在同級行政主管部門。換言之，如果下級工會聯(lián)合會所選舉產(chǎn)生的負責人不合行政主管部門的“心意”，則依然無法當選或正常履職。此外，工會聯(lián)合會主要負責人仍與企業(yè)方有千絲萬縷的聯(lián)系，有些甚至就是資方之行業(yè)協(xié)會副職負責人或者有影響的企業(yè)主。而至于經(jīng)費來源，則主要是資方的支持和上級工會的撥付。如此，工會聯(lián)合會的自治性之弱可見一斑。對此，建議對新形勢下工會聯(lián)合會的管理應堅持“地方總工會領導+上級對應工會指導”。詳言之，在工會聯(lián)合會負責人的產(chǎn)生上，地級市及以下的由會員直選產(chǎn)生，省級的由下級間接選舉產(chǎn)生，行政主管部門和地方總工會不得以提出候選人等方式干預工會聯(lián)合會的正常選舉；當選人則應報同級地方總工會審核任命，《工會法》應明確規(guī)定候選人條件和地方總工會在審核時所應嚴格遵循的標準而不得擅自擴大審核范圍或提升審核條件。在經(jīng)費方面，《工會法》應明確籌資渠道僅限于會員繳納、工會聯(lián)合會自辦經(jīng)濟實體的收入、社會各界經(jīng)民政部門同意的捐助?？傊?，以當今時代為生存土壤的工會聯(lián)合會，應當在人事和經(jīng)費上保持足夠的自治，方能在履職時理直氣壯和盡心盡力。

（三）推動各類工會聯(lián)合會的改革

1.改革現(xiàn)有工會聯(lián)合會的管理模式

從前述存在于工會聯(lián)合會的各類問題來看，其組織架構特別是管理模式設置的滯后，在很大程度上制約著其具體職能的發(fā)揮。而從現(xiàn)行法規(guī)定來看，《工會法》雖然明確了工會聯(lián)合會包括了聯(lián)合工會、行業(yè)工會、區(qū)域工會和產(chǎn)業(yè)工會等幾種類型，但對其具體的管理模式并未作詳細規(guī)定。且又由于傳統(tǒng)的行政化管理方式影響根深蒂固，這就使得現(xiàn)有各類工會聯(lián)合會有意無意地均在采用行政管理模式，從而進一步增加了問題的嚴重性。因此，欲完善現(xiàn)有的各類工會聯(lián)合會制度，關鍵在于對其管理模式的改革。其一，改革“二元”管理體制。這一體制的弊端在于：一方面，如無所謂行政主管部門，則工會聯(lián)合會事實上無法建立；另一方面，工會聯(lián)合會在開展活動時需同時滿足業(yè)務主管部門和上級工會組織的要求，而后兩者又容易出現(xiàn)“爭功”或“推諉扯皮”現(xiàn)象。因此，我們有必要在保留“二元”管理體制的基礎上對其加以調整：一方面，敦促所謂行政主管部門從“二元”中退出，而將地方總工會和上級工會聯(lián)合會作為新的“二元”，以減少其行政化，增強其專業(yè)性；另一方面，督促新“二元”盡量減少干預甚至直接指揮下級工會聯(lián)合會活動的傾向，而把工作重心放在制定宏觀規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范落實和解決下級工會聯(lián)合會的實際困難上。其二，減少對工會聯(lián)合會正常活動的審批，實施備案登記制度。這里所謂“備案登記”，并非僅指工會聯(lián)合會的成立，而更多的是指有權部門對工會聯(lián)合會活動開展的開明態(tài)度。判斷一個組織合法與否，主要是從其行為進行判斷。在現(xiàn)階段，工會聯(lián)合會的行為主要集中在開展集體協(xié)商和提供服務兩個方面，但隨著時代的進步特別是經(jīng)濟形勢的進一步嚴峻，勞資集體爭議行為亦將成為各界必須面對的現(xiàn)實，工會聯(lián)合會的介入在所難免，而這也對政府對法治的真實態(tài)度和依法應對挑戰(zhàn)的能力提出考驗。對此，可創(chuàng)設備案制度，從法律上為工會聯(lián)合會提供發(fā)揮其規(guī)范和引導作用的機會，從而既減輕了政府面對勞動關系動蕩時的壓力，也逐步提升了工會活動人士和各類勞工之法律意識和民主素養(yǎng)。

2.建立職業(yè)工會制度

所謂職業(yè)工會，指的是“一種職業(yè)組合，即聯(lián)合同一職業(yè)工人所組織者，如泥水、刻字、成衣等業(yè)工人，各依其職業(yè)分別組織的各該業(yè)工會”。①黃越欽：《勞動法新論》，北京：中國政法大學出版社2002年版，第265-266頁。職業(yè)工會與行業(yè)工會等現(xiàn)有的工會聯(lián)合會最大的不同在于其會員基礎。也即，職業(yè)工會的會員突破了企事業(yè)單位的限制而由從事同一職業(yè)的勞務提供者直接組成。這些勞務提供者可能有固定的從屬單位并建立了勞動關系，也可能不具有勞動關系甚至只是自雇者。而其他類型的工會聯(lián)合會之會員均為單一的企事業(yè)單位的工會組織，且這些單位與其勞動者也均建有勞動關系。簡言之，職業(yè)工會是一線勞務提供者的集合，而其他現(xiàn)有的工會聯(lián)合會是企事業(yè)單位工會的集合。

職業(yè)工會的作用主要體現(xiàn)在三個方面：其一，創(chuàng)新集體協(xié)商的形式與內容，以有效維護新型集體勞動關系。集體協(xié)商是工會組織的主業(yè)，而工會聯(lián)合會參與甚至主導下的集體協(xié)商，對實現(xiàn)勞動者集體勞權和協(xié)調集體勞動關系方面的優(yōu)勢，已經(jīng)被實踐所反復證明。但隨著大量新型就業(yè)群體的涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的行業(yè)或區(qū)域性集體協(xié)商已無法保證能惠及這部分勞務提供者，此時就需要有不受制于傳統(tǒng)勞動關系認定標準的新型工會聯(lián)合會之職業(yè)工會，針對新型就業(yè)群體的高度靈活性與分散性特征，就現(xiàn)有法律之外但有職業(yè)管理的事項開展集體協(xié)商，以確保此類勞務提供者的合理權益能夠得到及時維護，并遏制新型勞資集體爭議事件的發(fā)生。

其二，通過建立職業(yè)領域內的勞動標準規(guī)范個別勞動基準。在同一職業(yè)領域內，盡管各勞務提供者的客觀情況千差萬別，但其與資方簽訂的勞動合同或合作協(xié)議或自雇成本總有共同之處，如有矛盾也基本上集中在工作報酬、工作時間或勞動保護等方面。對此，職業(yè)工會可以在廣泛調研的基礎上，結合該職業(yè)領域的特點和本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，就矛盾集中的部分制定領域內的勞動標準，以實現(xiàn)對個別勞動基準的維護和本職業(yè)領域內勞動關系的規(guī)范。

其三，加強對新型就業(yè)群體社保權利的維護力度。當前，新型就業(yè)群體之社保權益的維護已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中所必須解決的問題。職業(yè)工會在其中的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是為應對可能發(fā)生的各種風險，可經(jīng)由職業(yè)工會積極組織本職業(yè)領域內的新型就業(yè)群體參加社會保險；二是對有相對固定的從屬單位的勞動者，職業(yè)工會可依據(jù)職業(yè)領域內的三方機制（由政府部門、職業(yè)協(xié)會和職業(yè)工會組成）來強化資方責任的落實，督促資方為其勞動者繳納社會保險費；三是職業(yè)工會還可自行組織或通過地方總工會組織職業(yè)領域內的會員建立社會救助機制，以實現(xiàn)職業(yè)領域內部的救助，減輕社會壓力。