國家賦權與話語表達：災害嵌入下農民身份的重構與治理轉型

王 玲

(中共重慶市委黨校[重慶行政學院] 社會和生態(tài)文明教研部，重慶 400041)

一、文獻回顧：農民身份研究的論域轉換

在特定的組織結構尤其是最重要的政治共同體——國家中，身份范式已經成為一種重要的研究視角和分析方法。身份是“個體切入到社會并認識自我的一種根本途徑，同時也是個體獲得社會存在的一種符號性空間”[1]105-113。在不同的社會語境中，個體會對自身社會地位和體驗經歷進行理解和闡釋，進而建構所屬的社會身份。在現代社會，個體憑借自身在共同體中的地位、所享受的權利及承擔的義務，參與共同體的政治社會生活，以獲得個體存在的完整性，而身份則是銜接個體與共同體的重要紐帶。立基于西方政治社會實踐的公民身份研究更多將身份看作一種資格或權利，如T.H.馬歇爾對公民身份進行了開創(chuàng)性研究，闡明了公民身份的構成要素、公民身份權利以及公民身份發(fā)展等核心議題[2]3-36。邁克爾·曼從歷史社會學視角出發(fā)考察公民身份問題，認為統(tǒng)治階級往往通過許諾或者授予某種形式的公民身份權利而取得廣泛的承認和合作，體現了“統(tǒng)治階級的策略”[3]192-209。彼得·德懷爾則更為詳細地闡述了公民的內涵，以及公民身份所蘊含的成員資格及福利獲得的可能性[4]4。

在中國，公民身份的發(fā)展有其特殊性，國內學者在借鑒西方身份范式的基礎上逐漸形成了彰顯中國經驗的本土化研究譜系，他們更關注附著在特定身份基礎上的政治與經濟利益。其中，對“臣民—群眾—公民”的縱向歷史分析，以及“農民—市民”二元身份的橫向比較是國內身份研究的兩條重要譜線。從敘事模式來看，公民權視野下的“身份—政治”與生存論預設下的“生存—經濟”敘事模式是兩種主要的身份研究模式[5]。不同群體利益訴求的差異性決定了身份建構的多元性，總體性公民身份派生出農民、市民、農民工等次級身份，而在不同的時空場域與治理情境中，作為次級身份的農民又派生出更為微觀的外出務工者、留守農民、新型職業(yè)農民、弱勢群體、貧困者等多種復雜甚至相互交疊的身份屬性。研究表明，身份具有明顯的收入效應，政治身份與經濟收益緊密關聯，市場化的推進則改變了不同身份的收益結構[6]。在實踐中，制度身份與職業(yè)身份的錯位與背離，以及農民身份向市民身份的轉化過程，更清楚地展現出城鄉(xiāng)融合發(fā)展中“身份—權利—利益”譜系的內在關聯與巨大差別。

中國作為一個災害多發(fā)的國家，決定了農民在不同時空交疊的場景中具有多重面相與行動邏輯。與公民身份相比，災害場景中的農民具有了“災民”的基本意涵，它是一種暫時性的身份建構，災害危機解除或災后重建完成之后，這一身份即告終止。災民是指“在自然災害和社會災害中受到傷害而處于困難之中的社會成員”[7]288，他們因災害導致人身、財產損失需要獲得政府和社會的救助?！盀拿瘛备拍钜驊獮暮︻愋图鞍l(fā)生的時間、地點、程度等的差異而不斷變化，導致他們獲得救助的權利和機會也不盡相同。就其最基礎意義而言，災民首先是“民”，無論是特定條件下的一般社會成員還是其他弱勢群體，在現代國家則體現為公民?？疾鞛暮_擊下的農民身份及其行為，可以從公民身份的理論中得到啟發(fā)，但我們必須還原具體的災害場景，展現危機情態(tài)下農民特有的在場意識與行動過程。

中國的救災實踐為我們分析這一問題提供了生動的現實場景。將農民的表達與行為置于中國的救災體制與秩序框架中，可以展現災害情境中國家與社會應對的力度、程度和效果，體現中國救災體制“集中力量辦大事”的優(yōu)越性以及民族精神的感召力量。以此為話語藍本，也可以從對國家的評價和贊譽推及民間組織、軍隊、各級政府等其他救災者，這有利于呈現社會事實并做延伸性的理論思考。不過，以國家為導向的災害研究容易忽視受災農民在災害治理中的角色與行動，特別是對受災農民的自我身份意識與重構過程的考察和分析。事實上，災后社會狀態(tài)與災前的常態(tài)社會緊密關聯，它最終還是要回歸到常態(tài)社會。在災害研究中，不能將農民“懸置”起來，脫離其在常態(tài)社會中的身份、地位以及相關的政治、社會關系去考察，而要從更廣泛的政治社會學視角去關注這一身份的基礎和來源，以更加全面、深刻地理解和闡釋災害場景下農民身份重構對國家政策與治理轉型的影響。

當前，新冠肺炎疫情的發(fā)生使我們更加關注災害社會學的相關話題。本文針對災后鄉(xiāng)村社會的資源配置及治理過程，以汶川地震的救災重建為分析樣本，嘗試提出和回答：農民如何借助災害來為自身賦予新的身份并增進利益？這一身份在國家與農民層面如何被重構起來？這對國家政策與治理轉型產生了何種影響？在身份范式的研究視角下，從國家政策賦權與農民話語表達對受災農民的身份重構進行雙向透視，可以自上而下考察通過政策文本和資源輸入的國家賦權、排斥與規(guī)制行動，也可以自下而上探究受災農民基于家戶經濟基礎和村社內部競爭而產生的實際“需要”，通過訴說與行動去建構自身的災民身份，進而獲取相關利益的實踐過程。

二、賦權—規(guī)制：災害嵌入下農民身份重構的政策邏輯

身份建構或“身份化”是國家治理的重要手段，資源分配是多元身份資格與權利的核心要素，而圍繞特定身份的政策安排和制度設置則是最為重要的賦權機制。災民是災害狀態(tài)下聯結國家與個人的一種重要的標簽和符號，但這一身份并非因自然災害的破壞性影響而天然形成，其重要基礎在于受災對象獲得所屬共同體的賦權，并據此獲得享受特定救助的身份性資格。國家政策安排和制度設置中關于災害救助對象和期限、救助標準和資金安排、救助程序和監(jiān)督機制等都是重要的“賦權—規(guī)制”機制。盡管兩者的內涵與指向有所不同，但均包含了國家對受災群體在權利與收益上的份額安排，是國家根據救災需要而建構起來的有關利益分配的規(guī)則與框架。

與傳統(tǒng)荒政中的“恩賜”“施舍”等觀念不同，現代國家在災害治理方面具有高度的責任感和自主性，受災農民獲得救助是他們作為公民當然的基本權利，而“建立在人格化治理實踐下對國家職責的回應具有道德必然性”[8]。為解決災害造成的資源緊缺與秩序混亂，防止受災者陷入貧困而被排斥于正常的生活模式之外，國家必須借助災害敘事重構社會秩序，通過資源動員與政策供給向災區(qū)政府和受災群眾進行賦權，進而使政治權力的嵌入與救災資源的配置在新的敘事框架下展開。國家在機構組織、資源集聚、媒體動員、輿論宣傳、話語建構、儀式過程等方面迅速開展行動，搭建起抗震救災的實踐平臺，將民族國家及其動員起來的黨、政、軍、媒和各種社會力量聚集起來支援災區(qū)，為災害重創(chuàng)下的災區(qū)群眾帶來資源支持、群體認同與情感整合，形塑出“舉全國之力抗震救災”的輿論態(tài)勢和社會氛圍。

國家的制度設置與政策安排是農民構建災民身份的重要基礎，后者必然與救災體制中的資源配置及關于身份的多重認定緊密關聯?！芭e國體制的運轉為賑災提供了充分的物質供應鏈條。”[9]為了將有限資源分配給那些最亟需者，其關鍵環(huán)節(jié)是對受災農民進行分類，即通過身份的認定和排斥，從制度和政策上確定“誰”，“在什么時候”，得到“什么樣的救助”，以及“得到多少”等。國家必須通過具體的分類機制和識別體系使較為籠統(tǒng)的災民得到詳細認證，通過相應的賦權機制識別出災損較嚴重的個體、家戶及機構對象，并制定相應標準進行救助。換言之，災害救助必須建立在選擇性原則之上，因為資源的有限性決定了救助對象只能限于特定的個體或群體，這就需要將分類治理策略貫穿于災害治理的全過程。為此，按照傷亡失蹤人數、受損程度與影響范圍做出極重災區(qū)、重災區(qū)和一般災區(qū)的劃分，是國家開展的初步地域認定。這一認定是對緊急救援、臨時安置和災后重建進行的等級區(qū)分，也是國家后續(xù)政策安排與資源輸入的重要依據。地域標準確定后，國家以戶籍所在地為基礎進一步根據受災程度和經濟狀況確定農民獲得救助的資格。生活在該地域的受災農民并不能獲得國家救助的必然資格，卻具備了“因災自然取得”的可能性，成為農民身份自我重構的政策基礎。

政策供給與資源輸入意味著個體或機構具有獲得相應政策和資源的身份資格，并因附著在這一身份上的權利而實現特定的利益，它是與國家賦權相伴而行的實踐過程。災害初期的救助內容主要是兜底性保障災區(qū)群眾的基本生活需求，受到災害影響、生活困難者可以獲得臨時生活救助，同時兼顧特殊困難群體的需求，對重災區(qū)的“三孤”人員、生活困難的遇難及重傷殘者家庭人員、異地安置人員等進行后續(xù)生活補助。國家救助政策體現出對象上的兼容性和時間上的連續(xù)性，從臨時補助到后續(xù)補助，以及此后與城鄉(xiāng)最低生活保障、農村五保供養(yǎng)和冬春災民生活困難救助等政策的無縫銜接，體現出國家救災資源配置的高度導向性和針對性。

在政策深嵌下，根據災害損失的評估結果確定救助對象和標準使國家的資源配置效率與分類治理模式進一步深化。綜合中央財政資金、地方救災資金及社會捐贈資金，根據受災農戶的經濟狀況和家庭人數實行分類分檔補助，是災后資源分配的普遍做法。國家針對遭受災損但不構成危房的農戶，按照輕微損壞、中等破壞、嚴重破壞三個檔次分類實施農房維修加固；針對災損較大、貧困較深尤其是房屋倒塌、無房可住的農戶，按照家庭經濟狀況分類分檔進行農房重建的資源支持；對農村低保戶、五保戶、特困戶等群體給予重點幫扶和適當照顧；針對政府、學校、醫(yī)院和企業(yè)等受災機構，國家在場所重建、基礎改善、產業(yè)扶持、景點打造、對口援建、財稅金融等方面出臺政策，并主要通過項目的申報與實施來實現。國家針對遭受毀損的中小學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構、公共文化、社會福利等服務設施與配套設備，以及農村道路、橋梁、水利等基礎設施的重建主要通過項目來安排資金，這在基層治理中推動了項目制的興起。

在治理實踐中，賦權與規(guī)制是兩個并行不悖的政策框架。國家對災民進行賦權的過程，同時也是一種規(guī)制與排斥。國家“利用手中的權力和影響，支持某些福利要求，同時又把另外一些群體或個人排除在公共福利之外”[4]35。這種排斥機制在治理實踐中被廣泛使用，旨在限制災害救助的實施范圍，只有受災程度高于某一特定程度、而收入/能力低于某一特定水平的個體(家戶)和機構才能獲得救助資格。這種排斥機制厘定了受災與非受災、普通受災與特殊受災之間的界限，非受災農民則被完全排斥在救助體系之外。然而，不同農民因受災程度各異，必須進行更為細致的類型劃分。有些農民雖處災區(qū)，但人身財產未遭受大的損失，無需政府安置救助，嚴格來講不屬于災民，但社會秩序的破壞使其生產生活偏離正常軌道，具備了獲取災害救助的自然條件與社會環(huán)境。但在國家賦權體系中，他們與房屋倒塌、無房可住的農戶形成了較大差別，因而在救助方式上必須嚴格區(qū)分。因此，國家通過政策供給與資源輸入構建救災秩序的基本規(guī)則與框架，并對獲得救助權利的受災群體進行身份認定與份額確定，以保障政策與資源更多惠及最亟需者。這既是對受災農民的一種賦權和承諾，也是對基層政府行為的指導和規(guī)制，以解決權力下嵌中的監(jiān)督問題。當這些政策資源抵達鄉(xiāng)村社會時，農民會據此來考察和檢驗基層政府的兌現過程和結果。然而，國家賦權的對象是遭受災損的個體與機構，而規(guī)制的對象則主要是鄉(xiāng)村社會的政策執(zhí)行者，尤其是對政策體系的內容、要求、規(guī)范、監(jiān)督、考核等進行了明確和限制，但對政策的受眾即差異化的農民卻缺少規(guī)制措施，致使農民在“弱者”身份、道義責任與利益驅動下展開激烈競爭，不斷強化自己作為“被救助者”的身份與權利，形塑了基層治理的實踐困境。在現代化的規(guī)則約束下，理性的農民在維權行動中主要以國家的政策文本與法律規(guī)范作為行動依據，而這些政策法律同時也是規(guī)范基層干部行為的重要準則。國家的“賦權—規(guī)制”機制促使不同群體在政策框架內進行政策的“自我闡釋”，并圍繞利益獲取而展開多重行動，進而影響資源分配的過程和結果。

三、需要—表達：災害場景中農民身份的話語重構

社會治理過程是國家與農民之間雙向互動的動態(tài)過程，國家賦權下的身份擁有者不是被動的，而是具有自我建構與利益爭取的自主性和能動性。官方話語和媒體表達雖然也建構著農民因災而獲得救助的合理性，但它與社會事實及受災農民的身份意識和行為實踐存在一定差異。農民作為災害場景的經歷者，受到不同社會結構、實踐情境以及歷史文化等因素的影響和塑造，其身份也是多重性的。作為積極的行動者，受災農民借助國家賦權與政策規(guī)制，基于家戶經濟基礎及村社內部競爭而產生實際“需要”，通過訴說與行動去重構自身的災民身份，進而獲取相關利益。

在現代語境下，公民身份意味著“所有公民均可獲得某一水準的去商品化的支持，也就是說，人們可以因為他們的公民地位而得到一系列利益與服務”[4]90，由此保證社會成員能夠獲得有限的政策支持而不致陷入生活困頓。這些優(yōu)點也存在于受災農民或一般貧困者的身份重構過程中。國家賦權往往導致農民、受災者、貧困者等多重身份屬性相互交疊，而災害治理中的“身份—收益”差異對農民行為及鄉(xiāng)村治理有著深刻影響。農民將這些身份標簽及相關的政策安排看作是一種可以不通過勞動和不需要付出其他代價的額外收益，村社內部也將其看作是一種帶有累加性質的競爭性資源。村民如果能爭取到其中的一種身份，其他的身份和資源會自動傾向于他，如災害發(fā)生前的建卡貧困戶在救災政策中能夠獲得更多的救助，在精準扶貧中也更有機會獲得幫扶資源。由于身份地位蘊含或賦予的這些“去商品化”的好處，即在一定程度上可以“不勞而獲”，促使這些特殊身份成為鄉(xiāng)村社會的稀缺資源。實踐證明，救災資源的分配往往與農民爭取資源的能力相關，有更好條件爭取資源的農民，將優(yōu)先或更多地獲得救災資源，即“相對優(yōu)勢分配法則”[10]。這引發(fā)國家救災治理中與資源分配緊密相關的身份界定、識別、排斥和監(jiān)督機制，以及政府與農民之間持續(xù)而復雜的利益博弈。

與自上而下的國家賦權及資源輸入相對應，災區(qū)農民主要通過陳報災損情況及陳述現實經歷來建構身份?！靶枰弊鳛橐粋€富有彈性的變通概念，是災區(qū)農民身份重構的重要出發(fā)點。在普遍的“災民化”趨向中，除了在“國家定義的需要”基礎上進行政策安排和資源配置外，災區(qū)農民自身的“感受性需要”、鄉(xiāng)村社會橫向競爭中產生的“比較性需要”都發(fā)揮著重要作用。農民的“感受性需要”與災害發(fā)生時的在場感緊密關聯，它與農民的“比較性需要”共同嵌入到災害社會的日常敘事中。災害導致的家庭成員傷亡、財產損失給他們留下了深刻的集體記憶，驚心動魄的現場體驗使他們更容易融入全國性的救災敘事與情感互動模式中。這些記憶和體驗在災后不同時期、不同場合因應一些機會和因素所觸發(fā)，逐漸形成一套農民自己的話語表達體系，即關于災害的各種形式的對話與敘述。

在農民對“需要”的持續(xù)性表達過程中，語言和記憶發(fā)揮著至關重要的作用。語言是社會實踐的一種動態(tài)形式，它建構著社會身份、社會關系以及人們對世界的理解[11]。災害發(fā)生之后，民眾都有許多關于災害的體驗和感觸，并根據特定情境進行整理、形成特定“故事”。記述是創(chuàng)建和賦予他們生活的意義、建立他們自己災時身份的重要工具，是他們在動蕩的、全新的、支離破碎的經歷中產生出有序的手段，是自我意識的重建[12]324。其中，災害發(fā)生瞬間的個體在場和經驗感知，災害場景中的家庭凝聚與認同建構，以及社區(qū)記憶與集體認同記憶共同構成了災后回憶性敘述的三個重要層面[13]。災害發(fā)生后，無論是面對政府查災勘災，還是記者采訪或學者調研，村民都習慣性地抓住一切機會，講述自己在地震時的遭遇及家庭在災害沖擊下的損失，逐漸形成了一套固定的敘述模式。那些被國家政策制度性地排斥在外的受災農民更善于利用這種“見機行事”的講述風格去重構自身的災民身份，進而對鄉(xiāng)村社會的資源掌控者形成外在的輿論壓力。通過對災害經歷的重復性訴說、解釋與描述，個體可以有意識地建構或強化自己作為“受災者”的形象。這種以自我為中心的“自傳性敘事”強化了個體在事件中的地位，人們對生活故事的重復、強調與選擇性忽略，深刻融入了個體有目的的身份重構意識。這些記憶和敘述逐步構建起群體性的“攀比”邏輯：既然都身處災區(qū)，都有地動山搖、驚心動魄的災害經歷和社會記憶，那么“我們”都是“災民”，都應該得到救助。這一邏輯與國家基于受災程度和災民需求的資源配置理念相結合，對基層政府的救災資源分配過程產生了實質性影響。

同時，災害影響范圍與行政區(qū)劃之間的錯位，救災資源在數量、種類及抵達災區(qū)的時間先后等差異性因素，導致應急體制下的政策執(zhí)行與災區(qū)群眾的實際損失之間并不能達到完全一致。即使國家作出了極重災區(qū)、重災區(qū)和輕災區(qū)的區(qū)分，也只能是比較意義上的，一般以縣為基本單位。在治理實踐中，國家的分類治理有時不得不讓位于適度模糊化的操作方式，如國家的臨時生活救助，就涵蓋了極重災區(qū)與重災區(qū)的所有人，而未做進一步區(qū)分，這符合農民的“平均”觀念，也便于政策執(zhí)行。然而，同一縣域內不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內不同村莊之間的受災程度往往各不相同。因此，宏觀上的國家政策文本需要災區(qū)政府對當地實際情況進行適度掌控和統(tǒng)籌安排，有時不得不讓位于“抓鬮”“折現”“均分”等深嵌鄉(xiāng)土社會的操作規(guī)則[14]。如果受災農民不能實現利益均沾，那么他們遭受的“不公平感”就會通過災民的“比較性敘事”展現出來。這種“比較”話語有時非常隱蔽，甚至只能通過意會而被感知，但卻可以使自己在資源分配中占據更加靠前的位置。因此，“需要”的表達本身就是一種重要的行動方式，特別是大量非普惠性資源的配置，深受農民平均思想與趨利行動的形塑。農民基于震災損失、家戶基礎及災后生活壓力，導致他們對低保戶、貧困戶及重建戶等較為稀缺的資源型名額爭奪激烈。

值得注意的是，身處救災重建前沿的基層政府，既是救災政策的執(zhí)行者和救災資源的分配者，同時也是被救助者，具有“機構災民”的整體性特征。在回應和滿足受災群眾的各種訴求，并通過自主性行動與創(chuàng)造性舉措落實國家政策的同時，基層政府還直接統(tǒng)計匯總自身的損失，如辦公場所的損毀、人員的傷亡、基礎設施建設等內容，結合救災治理中激發(fā)和產生的新需求，通過請示文件、工作匯報及項目爭取等形式傳遞給上級政府。作為“政權經營者”，基層政府甚至將一些非災因素考慮進來，以向上爭取更多的資源。地方政府或組織間的競爭導致了災后資源配置的非均衡性，其中災后基層政府對各種重建和發(fā)展項目的爭取充分體現出政府作為“經營者”的爭利意識與行動。

四、結論與討論：農民行為變換中的基層治理轉型

研究發(fā)現，身份是個體獲得利益的重要手段和依據。災區(qū)農民借助國家政策文本與地方救災實踐對災民身份的賦權與規(guī)制，通過“需要”的表達展現出復雜的身份重構過程。在這一過程中，災區(qū)農民展現出對國家的緊急動員、救災政策及資源配置的高度認同，并對承擔政策落實與資源分配職能的基層政府行為展開評價，體現出被救助者在災害治理中的主動性和能動性。同時，政策文本的模糊性、政策執(zhí)行的變通性及鄉(xiāng)村社會內部規(guī)則的復雜性共同型構了災區(qū)農民身份重構與利益爭取的行動空間。進一步講，過于碎片化的技術治理方式無法使國家準確掌握受災群眾的家戶經濟基礎、災害損失及災后需求，導致救災政策的執(zhí)行困境，體現出國家的基礎性權力還有待加強。國家嵌入式的政策和制度在賦權給基層政府的同時又對其進行多方面規(guī)制，客觀上為農民的爭利行動提供了一種反制措施。

然而，災區(qū)農民對災民身份的強化與國家希望盡快將災害社會轉化為常態(tài)化秩序的愿望產生背離。災區(qū)常態(tài)化秩序的恢復、對災區(qū)群眾的心理調適及引導災區(qū)社會走向常態(tài)秩序的各種重建和發(fā)展措施，都非常明確地彰顯出國家治理中的“去災民化”趨向。這意味著農民的“災民化”傾向與利益表達必須受到限制，并符合國家對災害治理的政策安排，其爭利行動必須在規(guī)范、有序的規(guī)則和制度框架中展開。

盡管如此，災區(qū)農民的話語表達與身份重構促使國家重新審視災區(qū)社會發(fā)展與農民的實際生活狀態(tài)，使西部地區(qū)的深度貧困問題充分呈現出來，推動了國家“三農”政策的調整與治理結構的轉型。災害和貧困的相互嵌結，促使國家將災害社會治理的經驗和教訓提煉、推廣至常態(tài)化的治理模式中，在進一步推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現代化轉型的同時，逐步將農村社會的貧困問題納入制度設計與戰(zhàn)略考量，實現災后重建、惠農政策支持體系構建與精準扶貧的緊密銜接，開啟了新一輪更大范圍和更深程度的國家賦權和規(guī)制過程。

為此，災害場景下農民身份的重構為我們反觀常態(tài)社會的農民行為提供了參照和借鑒。隨著災區(qū)社會治理機制的調適與轉化，農民的這種行動方式逐步轉移到常態(tài)社會的日常治理實踐，只不過此時他們已經從標簽化的災民轉變?yōu)樨毨д叩壬矸莘枺藸幦≌咝缘姆鲐氋Y源。其中扶貧對象(貧困者)的身份建構仍然遵循以國家賦權、排斥與規(guī)制為政策基礎，以及貧困者通過需要、訴說與爭利行動進行身份建構這一雙重機制與過程。當然，這一身份融入了更加規(guī)范化和程序化的精準識別和認定過程，具有更加明確的衡量標準，而不像災民身份那樣具有相對模糊性和爭議性。

這一轉變也表明，在以“政策惠農”為特征的現代性規(guī)則與鄉(xiāng)村治理框架下，農民已經不再是傳統(tǒng)意義上“沉默的多數”，而是能夠清晰表達自己的需求和態(tài)度，具有自我利益需求與實現能力的能動群體。這需要防止農民在能夠感受到的社會比較中產生被剝奪感，在讓農民持續(xù)“獲得”的同時，優(yōu)化再分配機制和提升服務能力，不斷增強農民的“獲得感”。同時，要因應國家治理體系與治理能力現代化的戰(zhàn)略需求而進行基層治理之現代化轉型，并以此為導向在鄉(xiāng)村社會建立有效的政治回應機制，進而構建良性互動與有效融通的基層政治關系。