甘肅農(nóng)村土地管理與改革的難點(diǎn)與問題研究
——基于甘肅省慶陽市的調(diào)查

滕海峰，李含琳，李 楨，王永明，李 楠，鄭彥宏

(1.中共甘肅省委黨校[甘肅行政學(xué)院]，蘭州 730070；2.中共通渭縣委黨校，甘肅 定西 743300)

一、引言

黨的十八大以來，為了加快土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，黨中央和國務(wù)院從農(nóng)村土地經(jīng)營制度、新型經(jīng)營主體培育等方面提出了相應(yīng)的改革要求和政策體系。其中，較為突出的是進(jìn)行了以“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”為核心的“三權(quán)分置”改革(以下簡稱“新土改”)。近年來，甘肅積極響應(yīng)和推動(dòng)這項(xiàng)綜合改革的實(shí)施，豐富了土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新了農(nóng)村土地的經(jīng)營理念、經(jīng)營方式與經(jīng)營模式，一定程度上推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。但是，在農(nóng)村土地管理與改革的過程中，也存在土地流轉(zhuǎn)方式單一、經(jīng)營主體與服務(wù)主體培育質(zhì)量有待提高等長期以來要解決但又難以很好解決的現(xiàn)實(shí)問題。在對(duì)全省農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀綜合分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以慶陽市為樣本區(qū)域，注重運(yùn)用調(diào)查研究方法，具體分析農(nóng)村土地管理與改革的經(jīng)驗(yàn)做法及存在的問題，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，希望為其他地區(qū)農(nóng)村土地資源高效配置與合理利用提供參考。

二、文獻(xiàn)梳理與問題提出

(一)研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)關(guān)于實(shí)施農(nóng)村土地管理和改革的相關(guān)研究，主要集中在以下這些問題：一是農(nóng)地制度影響經(jīng)濟(jì)績效的途徑，主要有地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)、資源配置效應(yīng)以及社會(huì)保障效應(yīng)等[1]54-65；二是土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)戶宅基地等建設(shè)用地改革應(yīng)走市場化之路[2]39；三是農(nóng)地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為可操作的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制，應(yīng)以堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)為前提，以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向[3]102-122；四是“新土改”要與農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重建同步推進(jìn)[4]5-6，才能發(fā)揮政策紅利；五是“新土改”的實(shí)施引起了農(nóng)村土地經(jīng)營方式的創(chuàng)新[5]91-99；六是實(shí)踐表明，在農(nóng)民集體層次，土地集體所有制凸顯更為優(yōu)越的制度優(yōu)勢[6]109-118；七是“三權(quán)分置”旨在解決農(nóng)村土地的保障功能與農(nóng)村土地效率利用之間的矛盾[7]64-80。

(二)現(xiàn)實(shí)背景

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、多元利用、規(guī)模使用、現(xiàn)代經(jīng)營等方面發(fā)生了顯著變化。一是在大部分農(nóng)村，普遍存在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)“流出”需求，但能夠“流入”土地，并進(jìn)行現(xiàn)代適度規(guī)模經(jīng)營的主體較少，兩者之間仍然存在現(xiàn)實(shí)的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是2019年中央一號(hào)文件、2020年中央一號(hào)文件，從堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的角度出發(fā)，提出了家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社培育的重要意義、政策體系及發(fā)展路徑。這些旨在推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體培育工作的系列政策，其政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)，但農(nóng)村龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、合作社等新型經(jīng)營主體的數(shù)量與規(guī)模都還有待進(jìn)一步發(fā)展提升；三是在農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》(2019.11)、新修訂的《中華人民共和國土地管理法》與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等黨的文件、國家制度、法律體系的完善與實(shí)施，將會(huì)更加引起農(nóng)村土地管理與改革新的變化，亟需對(duì)其中存在的難點(diǎn)與問題給予及時(shí)的關(guān)注。

(三)研究述評(píng)與問題提出

總體而言，國家從頂層設(shè)計(jì)與制度安排的角度出臺(tái)了相關(guān)政策，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、科學(xué)配置和高效利用，學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科、不同視角對(duì)此展開研究，在學(xué)理分析、實(shí)證研究方面取得了豐碩成果。但是，還存在一些需要突破和改進(jìn)的地方：一是在研究對(duì)象上，需要從農(nóng)村土地的保障功能轉(zhuǎn)向土地使用效率的提升；二是在研究思路上，不僅要研究“新土改”過程中“應(yīng)該干什么、不應(yīng)該干什么”，更注重對(duì)“誰來干、效率如何提升、成果如何分配”的問題。

(四)樣本選擇與調(diào)查方法

樣本區(qū)域選擇。本調(diào)查之所以選擇慶陽市作為樣本區(qū)域，重點(diǎn)分析農(nóng)村土地管理與改革中存在的難點(diǎn)與問題。原因有五。一是慶陽農(nóng)耕文明歷史悠久，素有“隴東糧倉”之美譽(yù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品享譽(yù)國內(nèi)外。三是慶陽地貌類型多種多樣，山、川、塬兼有，溝、峁、梁相間，土地使用類型區(qū)域差異顯著。四是慶陽市部分地區(qū)也是我國貧困人口發(fā)生率比較高的地區(qū)之一，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧和搬遷扶貧等舉措，在盤活土地、現(xiàn)代經(jīng)營、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方面取得了較好成效。五是新型經(jīng)營主體培育與土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合，有效推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

調(diào)查研究方法。注重全省分析與典型市縣的個(gè)案調(diào)查相結(jié)合。在對(duì)全省的情況進(jìn)行綜合調(diào)研與分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以慶陽市為樣本，進(jìn)行個(gè)案分析，強(qiáng)調(diào)對(duì)具體問題更加具有操作性的討論。

三、甘肅省土地資源條件及“新土改”實(shí)踐

甘肅位于黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原三大高原和西北干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)、東部季風(fēng)區(qū)三大自然區(qū)域的交匯處，地形復(fù)雜，山脈縱橫交錯(cuò)，海拔相差懸殊，高山、草甸、盆地、平川、沙漠和戈壁兼而有之。

(一)土地資源條件

1.土地資源。根據(jù)甘肅省第二次全國土地調(diào)查，2018年度土地變更等調(diào)查，截至2018年12月31日，全省土地總面積為4258.89萬公頃(其中含寧夏回族自治區(qū)飛地5322.53公頃)。(1)甘肅省自然資源廳.2019年甘肅省自然資源公報(bào).http://zrzy.gansu.gov.cn/content-a1870555ef924c1286e7389e09b2ddbe.htm.

2.土地質(zhì)量。甘肅省耕地質(zhì)量中等偏下。根據(jù)《2019年甘肅省自然資源公報(bào)》，全省耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積分別為537.67萬公頃和399.24萬公頃；全省初步劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)4.12萬公頃；平均耕地質(zhì)量等別12.6等，比2019年提高0.1等，低于全國平均水平。

3．水土匹配。甘肅是全國水資源缺乏和最為干旱的省份之一，同時(shí)又存在時(shí)空分布不均衡的問題。

表1 甘肅省主要土地類型及其面積構(gòu)成情況(2018年底)

表2 甘肅省三大流域水資源總量、土地面積、人口分別占全省比重(%)

表3 2014—2018年6月全省土地流轉(zhuǎn)對(duì)象

表4 2014—2018年6月全省流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營單位數(shù)量

表5 慶陽市主要土地類型及其面積構(gòu)成情況(2018年底)

(二)“新土改”實(shí)踐

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的相關(guān)制度安排，甘肅省委省政府下發(fā)和實(shí)施了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》(甘辦發(fā)〔2015〕16號(hào))《關(guān)于完善農(nóng)村土地承包權(quán)所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》(甘辦發(fā)〔2017〕6號(hào))等系列文件和政策舉措，有效推動(dòng)了家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的培育及其主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、效率提升。

截至2018年6月底，全省已建立縣(市、區(qū))級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心84個(gè)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站1182個(gè)、村級(jí)農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)14042個(gè)。初步形成了縣(市、區(qū))有服務(wù)中心、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。在相關(guān)制度保障下，全省土地流轉(zhuǎn)面積1320.1萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)26.9%，其中，流入農(nóng)戶的594萬畝、流入合作社的385.2萬畝、流入企業(yè)的191.7萬畝、流入其他主體的149.2萬畝。土地經(jīng)營規(guī)模經(jīng)營面積793.4萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的60%。規(guī)模經(jīng)營主體31270個(gè)，50-100畝的16547個(gè)，101-500畝的10977個(gè)，501-1000畝的2445個(gè)，1000畝以上的1301個(gè)(2)甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng).2018上半年全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作情況.http://nync.gansu.gov.cn/zhengfuxinxigongkai/xinxigongkaimulu/qsnctdlzqk/20180913/09111892648532d932e.htm.。

四、慶陽市土地資源條件及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

慶陽市轄7縣1區(qū)，總?cè)丝?65萬，其中農(nóng)業(yè)人口230萬，年均氣溫8.8—10.2℃，降雨量480—663毫米。被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列入北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)區(qū)域，是全省優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，早勝牛、隴東黑山羊、環(huán)縣羔羊等大宗優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品享譽(yù)國內(nèi)外。

(一)土地資源條件及利用現(xiàn)狀

根據(jù)《2019年甘肅省自然資源公報(bào)》，慶陽市總面積4067.55萬畝。根據(jù)慶陽市國土部門詳查，全市耕地1038.75萬畝，2018年實(shí)際經(jīng)營耕地701.57萬畝，其中園地80.97萬畝，作物種植620.6萬畝(扣除復(fù)種面積)，播種面積全省列定西之后，排第二。從種植情況看，全市農(nóng)作物播種面積744.03萬畝(復(fù)種面積123.4萬畝)。從種植結(jié)構(gòu)看，谷物和其它作物播種面積677.71萬畝，蔬菜播種面積47.94萬畝，瓜果作物播種面積13.69萬畝，中藥材播種面積4.69萬畝，谷、菜、瓜、藥種植結(jié)構(gòu)之比為91.2∶6.4∶1.8∶0.6。從種植種類看，糧食作物面積584.6萬畝(復(fù)種面積123.4萬畝)，油料播種面積77.28萬畝，煙葉播種面積1.61萬畝，其它作物青飼料播種面積14.21萬畝。糧經(jīng)飼種植比為78.6∶19.5∶1.9。果園面積80.97萬畝，其中蘋果園面積66.35萬畝，蘋果面積占園林水果面積81.9%(3)慶陽市統(tǒng)計(jì)局.慶陽市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益分析http://tjj.gansu.gov.cn/HdApp/HdBas/HdClsContentDisp.asp?Id=17456.。

(二)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營

1.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

基于相關(guān)制度設(shè)計(jì)與政策落實(shí)，慶陽市充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系職能，督促縣區(qū)建立完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，強(qiáng)化矛盾糾紛調(diào)處，積極推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。截至2019年底，全市8縣區(qū)、120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1261個(gè)村都建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和矛盾糾紛調(diào)處體系，累計(jì)土地流轉(zhuǎn)面積169.9萬畝，流轉(zhuǎn)率25.4%，培育50畝以上規(guī)模經(jīng)營主體1502個(gè)，規(guī)模經(jīng)營面積51萬畝。(4)本調(diào)查所使用的情況和各種數(shù)據(jù)，都是依據(jù)是市委、市政府及其主管部門提出的資料整理所得，屬于第一手資料。并且，這些資料和情況都得到了當(dāng)?shù)卣墓沧R(shí)和認(rèn)可。。

2.土地流轉(zhuǎn)方式

慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等，其中是以出租和轉(zhuǎn)包為主。2017年、2018年、2019年，通過出租和轉(zhuǎn)包這兩種形式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)土地總面積的比重分別為79.4%、79.7%和80.9%。

表6 2014—2019年慶陽市流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營單位數(shù)量

表7 2014—2019年慶陽市流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與流轉(zhuǎn)方式

3.流轉(zhuǎn)對(duì)象

慶陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要流向?qū)ο蟀ㄞr(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)及其他經(jīng)營主體等。流向農(nóng)戶的土地占流轉(zhuǎn)總面積的比重，從2014年的46.3%下降至2019年的31.4%；流向農(nóng)民專業(yè)合作社的土地占流轉(zhuǎn)總面積的比重，逐漸提升，從2014年的28.65%提高到2019年的34%，流入企業(yè)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的比重，逐漸提升，從2014年的9.1%提高到2019年的22.2%。新型經(jīng)營主體規(guī)模化經(jīng)營的趨勢日漸明顯。

五、慶陽市新型經(jīng)營主體培育及土地經(jīng)營管理

近年來，慶陽市先后制定出臺(tái)了《關(guān)于加快貧困村農(nóng)民合作社建設(shè)和提升工作的通知》《慶陽市培育發(fā)展家庭農(nóng)場三年行動(dòng)計(jì)劃(2020—2022年)》等相關(guān)政策，堅(jiān)持注重分類指導(dǎo)與規(guī)范運(yùn)行，高質(zhì)量推動(dòng)農(nóng)村新型經(jīng)營主體培育，重組農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為科學(xué)配置和高效使用農(nóng)村土地資源奠定了制度基礎(chǔ)與發(fā)展主體。通過合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的帶動(dòng)和引領(lǐng)，進(jìn)一步促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)、提高土地利用效率，使得種養(yǎng)殖及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)成為了慶陽市農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的強(qiáng)有力保障。

表8 2014—2019年慶陽市土地流轉(zhuǎn)對(duì)象

(一)新型經(jīng)營主體類型

1.農(nóng)民專業(yè)合作社

截至2020年6月底，慶陽市共創(chuàng)辦養(yǎng)殖、種植、加工、銷售等各類農(nóng)民專業(yè)合作社7825個(gè)，入社成員有20.2萬人，輻射帶動(dòng)非成員農(nóng)戶20.1萬戶。特別是在全市570個(gè)貧困村，創(chuàng)辦社2716個(gè)合作社，1233個(gè)“331+”合作社。其中接納入股資金的合作社963家，參與入股經(jīng)營的貧困戶有6.9萬戶，2019年實(shí)現(xiàn)分紅6010萬元。

2.家庭農(nóng)場

截至2020年6月底，全市累計(jì)培育發(fā)展家庭農(nóng)場540個(gè)，其中：從事種植業(yè)的257個(gè)、從事養(yǎng)殖業(yè)的150個(gè)、從事種養(yǎng)結(jié)合的133個(gè)。家庭農(nóng)場經(jīng)營耕地總面積7.58萬畝，50畝以上的339個(gè)。全年家庭農(nóng)場經(jīng)營總收入3172.6萬元，收入在10萬元以上的168個(gè)。家庭農(nóng)場勞動(dòng)力總數(shù)3644人，其中常年雇工1609人。

3.龍頭企業(yè)

近年來，慶陽市按照“縣縣有大型龍頭企業(yè)落戶，業(yè)業(yè)有大型龍頭企業(yè)引領(lǐng)”的思路，累計(jì)引進(jìn)培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)135家，參與重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，一大批項(xiàng)目得到落地實(shí)施，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)了發(fā)展基礎(chǔ)。引進(jìn)福建圣農(nóng)集團(tuán)發(fā)展肉雞產(chǎn)業(yè)；引進(jìn)東方希望集團(tuán)、正大集團(tuán)發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)；引進(jìn)中盛農(nóng)牧、慶環(huán)制種公司發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)；引進(jìn)海升集團(tuán)、融誠集團(tuán)、居立公司、正洋公司發(fā)展蘋果產(chǎn)業(yè)。在飼草、肉牛、中藥材等產(chǎn)業(yè)方面，也同步實(shí)施了一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目。相繼組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目48.1萬畝。

(三)新型經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)分布

1.行業(yè)分布

全市7825個(gè)合作社中，種植業(yè)類2525個(gè)，占32.67%；畜牧業(yè)類2916個(gè)，占37.27%；林業(yè)類864個(gè)，占11.04%；服務(wù)業(yè)類496個(gè)，占6.34%；其他類1021個(gè)，占13.05%，涵蓋了全市所有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。

2.產(chǎn)業(yè)分布

全市共有肉羊合作社968個(gè)，養(yǎng)殖規(guī)模82.89萬只；肉牛合作社351個(gè)，養(yǎng)殖規(guī)模4.39萬頭；生豬合作社440個(gè)，養(yǎng)殖規(guī)模14.34萬頭；肉雞合作社299個(gè)，養(yǎng)殖規(guī)模207.73萬只；蘋果合作社931個(gè)，面積17.44萬畝；瓜菜合作社208個(gè)，面積3.28萬畝；中藥材合作社524個(gè)，面積17.22萬畝；飼草合作社153個(gè)，面積20.19萬畝。

六、慶陽市進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地管理與改革中的難點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)問題

(一)重點(diǎn)難點(diǎn)

根據(jù)慶陽各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及使用情況的調(diào)查，由于農(nóng)業(yè)自身相對(duì)于工商業(yè)而言的低效益特點(diǎn)，一定程度上減弱了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)作物種植的積極性，使得大批量的農(nóng)村青壯年人口選擇進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致了很多農(nóng)村土地希望被流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。在很多農(nóng)村，大多存在土地流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)失衡的問題，即愿意流出土地的農(nóng)戶很多，但能夠流入土地并對(duì)土地進(jìn)行現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)營的主體很少，由此使得很多土地?zé)o奈被撂荒或粗放經(jīng)營。也就說，決定土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營效率的關(guān)鍵，是一個(gè)地區(qū)的新型經(jīng)營主體的培育數(shù)量與質(zhì)量，但這也是一個(gè)地區(qū)土地管理與改革工作進(jìn)一步提升的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。主要原因有：

一是近年農(nóng)村推行的“新土改”政策體系，使得現(xiàn)階段農(nóng)戶享有較為完整的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等核心權(quán)能和包括入股與抵押融資在內(nèi)的他項(xiàng)權(quán)能，已經(jīng)可以滿足他們土地合理使用的基本需求[6]109-118，已基本不存在土地流轉(zhuǎn)、土地抵押、現(xiàn)代經(jīng)營的制度性約束。

二是農(nóng)戶由于自身的小規(guī)模生產(chǎn)、分散決策與經(jīng)營、缺乏監(jiān)管等特點(diǎn)，使得農(nóng)戶在面對(duì)國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品廣泛流通的大市場過程中，在市場信息收集與研判、市場價(jià)格談判與決策、規(guī)?；焚|(zhì)化生產(chǎn)、市場開拓與營銷等方面，與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等緊湊型、規(guī)模型、市場型等市場主體相比，具有很大的不足與難以彌補(bǔ)的短板。

三是客觀實(shí)踐表明，我國建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路是發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，但同時(shí)也要看到，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)的基本面。因此要處理好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與小農(nóng)戶的之間的關(guān)系。黨的十九大報(bào)告和近年中央一號(hào)文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“推進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。

四是從“新土改”政策實(shí)施及各地實(shí)踐來看，合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的市場主體，也是“推進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”的根本載體和現(xiàn)實(shí)途經(jīng)。所以，不論是土地有效配置還是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，新型經(jīng)營主體的培育工作至關(guān)重要。

(二)現(xiàn)實(shí)問題

盡管各地對(duì)此很重視，由于人才匱乏等方面的原因，新型經(jīng)營主體培育工作與政策要求、農(nóng)民期盼相比，還有很大的不足。

1.合作社帶動(dòng)能力不強(qiáng)。全市貧困村合作社規(guī)范化程度大幅提升，規(guī)范化程度達(dá)到76.53%，但非貧困村規(guī)范化程度仍然較低，691個(gè)非貧困村還有76.5%的合作社運(yùn)營不夠規(guī)范，近40%的合作社尚未運(yùn)營?？傮w而言，絕大多數(shù)合作社在服務(wù)內(nèi)容上還以生產(chǎn)資料供給、技術(shù)培訓(xùn)等低層次服務(wù)為主，大多停留在原料型、初加工型生產(chǎn)階段，缺少能帶動(dòng)社員開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、“三品一標(biāo)”認(rèn)證、統(tǒng)一品牌營銷的合作社。由于缺乏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐，合作社自身發(fā)展能力，從而對(duì)土地資源的盤活能力與高效使用能力較弱。

2.專業(yè)人才匱乏。農(nóng)民是專業(yè)合作社與家庭農(nóng)場的主體，普遍存在文化程度偏低，專業(yè)知識(shí)較少，政策水平不高，缺乏經(jīng)營管理和市場營銷經(jīng)驗(yàn)等問題。合作社與家庭農(nóng)場中懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的綜合性人才少；由于農(nóng)村青壯年外出務(wù)工者較多，合作社缺乏能熟練操作農(nóng)機(jī)、從事標(biāo)準(zhǔn)化種植養(yǎng)殖的技術(shù)工人。同時(shí)，隨著合作社與家庭農(nóng)產(chǎn)的迅速發(fā)展，農(nóng)經(jīng)、市場監(jiān)管等部門難以實(shí)現(xiàn)“零距離”和全覆蓋的指導(dǎo)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心缺乏專業(yè)人才，作用發(fā)揮不充分，技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)不到位。

3.農(nóng)經(jīng)管理工作隊(duì)伍不健全。目前，縣區(qū)農(nóng)經(jīng)部門承擔(dān)著農(nóng)村土地承包、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村宅基地管理、新型經(jīng)營主體培育、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管、土地糾紛調(diào)處等多項(xiàng)工作，工作任務(wù)十分繁重。但縣區(qū)農(nóng)經(jīng)人員力量嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)不健全，除鎮(zhèn)原、華池、慶城、西峰農(nóng)經(jīng)干部在10人以上，其他4縣農(nóng)經(jīng)干部不足10人；西峰區(qū)、鎮(zhèn)原縣、慶城縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立設(shè)置農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，其他5縣與財(cái)政所、三農(nóng)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)合并，農(nóng)經(jīng)干部不固定，服務(wù)指導(dǎo)難以及時(shí)跟進(jìn)。

4.融資渠道不暢。雖然中央和省級(jí)財(cái)政每年都安排了一定的扶持資金，但投資總量偏少，加之市、縣財(cái)力不足，扶持資金難以落實(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施、貼息貸款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、撬動(dòng)民資中的杠桿作用發(fā)揮不夠充分；合作社組織松散，規(guī)模偏小，缺乏可抵押資產(chǎn)，為金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、授信以及監(jiān)督帶來較大困難，信譽(yù)度不能保證，難以獲得貸款支持；社會(huì)資本投資發(fā)展合作社的信心不足，融資困難，制約了合作社的持續(xù)發(fā)展。

七、深化農(nóng)村土地管理與改革的對(duì)策建議

(一)廣泛宣傳和深入貫徹農(nóng)村土地承包政策

采取多種形式大力宣傳新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，提高政策知曉度。深入貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包長久不變的意見》和市委辦、市政府辦《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的實(shí)施意見》，繼續(xù)完善市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包管理、流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)處體系，加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)格農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)管理。

(二)推進(jìn)農(nóng)村土地集約化管理，提高農(nóng)村土地利用率

一是持續(xù)加大農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活力度，深入推進(jìn)農(nóng)村土地全域整治，大力倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是強(qiáng)化土地市場化配置改革，深化“畝產(chǎn)論英雄”改革，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革；三是根據(jù)用途的不同劃分土地的類別，各級(jí)政府要制定土地利用規(guī)劃；四是將更多的科技因素引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中去，發(fā)展綠色無公害農(nóng)業(yè)，提高耕地的利用率；五是政府也要積極引導(dǎo)農(nóng)民，通過土地整理可以增加土地的使用面積，節(jié)約灌溉用水，有利于農(nóng)機(jī)具的使用，改善土地的生態(tài)環(huán)境，以利于農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

(三)持續(xù)推進(jìn)合作社規(guī)范運(yùn)行與質(zhì)量提升

從盤活和科學(xué)配置農(nóng)村土地資源、提高土地利用效率的角度出發(fā)，持續(xù)推進(jìn)合作社規(guī)范運(yùn)行與質(zhì)量提升勢在必行。對(duì)新建成的合作社繼續(xù)按照“運(yùn)營規(guī)范、運(yùn)營較規(guī)范、運(yùn)營一般、未運(yùn)營、吊銷注銷”五種類型，因社施策，分類指導(dǎo)，規(guī)范提升，重點(diǎn)對(duì)“運(yùn)營一般”和“未運(yùn)營”的合作社提升為“較規(guī)范的”，對(duì)“運(yùn)營較規(guī)范的”提升為“運(yùn)營規(guī)范的”，提高規(guī)范化運(yùn)作水平。

(四)加強(qiáng)合作社入股資金監(jiān)管

按照“誰安排、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的原則和“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求，加強(qiáng)合作社入股配股資金監(jiān)管，確保貧困戶入股資金安全和按期分紅。指導(dǎo)合作社與入股貧困戶綜合分析同期銀行貸款利率、社內(nèi)產(chǎn)品交易量、經(jīng)營收益等因素，與社員共同商討、合理約定保底收益比例。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，堅(jiān)持“保底收益+按股分紅”政策不變；脫貧攻堅(jiān)完成后，建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾”的市場機(jī)制。

(五)做實(shí)做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)屬集體所有、村民所有，是黨群中間最好的利益鏈接點(diǎn)，是提升農(nóng)村基層黨組織組織力的重要保障，也是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確要求，“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村“兩委”班子成員交叉任職?！狈e極發(fā)展多種形態(tài)的、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的村集體經(jīng)濟(jì)，是高效配置農(nóng)村土地資源、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑。