黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理立法實(shí)踐的“三個(gè)有利于”價(jià)值
——以深圳為樣本

朱玳萱

（中共深圳市委黨校，廣東 深圳 518021）

黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。[1]當(dāng)前，城市小區(qū)由于群體龐大、主體多元、利益廣泛、治理缺乏抓手等問題，已成為社區(qū)治理突破“最后一公里”的難題和掣肘。黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理是社區(qū)治理的創(chuàng)新探索，是落實(shí)報(bào)告精神和破解時(shí)代難題的有效路徑。目前，黨建引領(lǐng)的試點(diǎn)工作已在全國遍地開花、成果豐碩，但其立法實(shí)踐相對(duì)滯后，這既不符合《憲法》修正案對(duì)于“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的新精神，[2]又未能落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”及“要把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的制度安排。[3]為此，深圳市在推進(jìn)先行示范區(qū)建設(shè)的新起點(diǎn)上，以特區(qū)立法權(quán)率先“破冰”，通過修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡稱新《條例》），將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織號(hào)召力、廣泛執(zhí)行力、核心凝聚力嵌入城市小區(qū)，彰顯了黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理的“三個(gè)有利于”價(jià)值。

一、有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)

有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)治理相關(guān)制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值終點(diǎn)。在法律語境中，公共利益是不特定社會(huì)成員的利益。[4]不特定意味著矛盾的普遍性和特殊性并存。投射在城市小區(qū)領(lǐng)域，供給主體多元、利益訴求廣泛和外部因素復(fù)雜成為制約其公共利益實(shí)現(xiàn)的主要問題。

（一）供給主體多元。街道和社區(qū)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)（以下簡稱業(yè)委會(huì)）和全體業(yè)主共同構(gòu)成了公共利益最為廣泛的小區(qū)治理多元供給主體。截至2020年1月，深圳市約有3641個(gè)住宅小區(qū)，居住約1300萬常住居民。有物業(yè)服務(wù)企業(yè)約1500家，從業(yè)人員近50萬人。已選舉業(yè)委會(huì)且備案的小區(qū)有1670個(gè)，業(yè)委會(huì)成立率約占45.9%。[5]促使街道和社區(qū)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會(huì)、業(yè)主等多元主體形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的城市小區(qū)治理新格局，是城市基層治理改革的探索路徑。

（二）利益訴求廣泛，矛盾突出。供給主體的多元導(dǎo)致利益訴求廣泛且不可控。實(shí)踐中，一些住宅小區(qū)由于公共面積權(quán)屬不清、停車位嚴(yán)重不足、業(yè)委會(huì)換屆混亂等歷史遺留、客觀條件限制和體制機(jī)制不暢等問題，使得業(yè)主、業(yè)委會(huì)及物業(yè)服務(wù)企業(yè)等多主體之間矛盾頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年1月至2020年2月，深圳市各級(jí)人民法院審理并判決涉及業(yè)委會(huì)的物權(quán)糾紛案件多達(dá)約100宗。[6]部分案件在信訪部門纏訪多年，深圳市近三年受理物業(yè)管理信訪投訴約11000件，平均每年約3666件。

（三）外部因素復(fù)雜。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[7]然而，深圳市地處改革開放和意識(shí)形態(tài)的“兩個(gè)前沿”。因此，復(fù)雜的外部因素成為深圳推動(dòng)社會(huì)組織有序發(fā)展的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。由于“官方”組織體系長期缺位，夾雜私利的“民間力量”已成為矛盾突出小區(qū)的“地下代言人”。其憑借其豐富的“維權(quán)經(jīng)驗(yàn)”和成熟的運(yùn)作模式，主動(dòng)幫助業(yè)主進(jìn)行一些物業(yè)權(quán)益的爭取活動(dòng)。誠然，從促進(jìn)社會(huì)民主法治和提升業(yè)主自治能力的角度看，該組織的成立有一定積極意義。但從深層次分析，此類組織已成為社會(huì)不穩(wěn)定的“放大鏡”和“助推器”，甚至有以民意“綁架”政府之嫌。

黨建引領(lǐng)城市小區(qū)治理，其首要價(jià)值在于能夠推動(dòng)治理對(duì)象（小區(qū)）在多元主體的差異訴求中尋求利益的“最大公約數(shù)”。為此，新《條例》明確“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)在中國共產(chǎn)黨社區(qū)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)開展物業(yè)管理活動(dòng)?！盵8]其目的在于通過加強(qiáng)黨對(duì)城市小區(qū)多元主體的價(jià)值引領(lǐng)、廣泛服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織動(dòng)員等多方面作用，聚力實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市的精細(xì)化治理，最終達(dá)成社會(huì)的穩(wěn)定與包容性發(fā)展。

二、有利于補(bǔ)強(qiáng)社會(huì)自治能力的不足

一般而言，社會(huì)是相對(duì)于國家的獨(dú)立領(lǐng)域，以自治為基本特征。社會(huì)的載體——非政府非營利組織，主要生產(chǎn)公共品。因此，若社會(huì)某些領(lǐng)域自治能力不足，必然導(dǎo)致該領(lǐng)域的混亂無序和公共品缺失或瑕疵。目前，城市小區(qū)治理需面臨因業(yè)委會(huì)自治能力不足帶來的三重壓力：

（一）公共意識(shí)欠缺帶來的成立難壓力

業(yè)主的公共意識(shí)欠缺主要有文化、現(xiàn)實(shí)和制度三方面原因。一是文化沖擊?！昂汀笔侵袊鴤鹘y(tǒng)文化的精髓之一，“以和為貴”是中國人處理矛盾的第一選擇。因而，業(yè)委會(huì)作為直面爭議和沖突的自治組織，在多數(shù)業(yè)主眼中是吃力不討好的“苦差事”。二是現(xiàn)實(shí)制約。中國的市民社會(huì)（Civil Society）發(fā)展不足四十年，絕大多數(shù)業(yè)主對(duì)自身權(quán)益比較漠視，不懂得如何表達(dá)公共意愿和訴求，“搭便車”心理較重，怕違規(guī)，怕?lián)?zé)，怕猜忌攻擊，怕打擊報(bào)復(fù)，造成熱心公益、愿為集體利益服務(wù)、有擔(dān)當(dāng)精神的業(yè)主越來越少，許多小區(qū)甚至出現(xiàn)無人愿意擔(dān)任業(yè)委會(huì)委員的情況。深圳福田區(qū)某街道有宅小區(qū)113個(gè)，成立業(yè)委會(huì)的有81個(gè)，正常運(yùn)行的僅55個(gè)，近1/3處于停擺的“僵尸”狀態(tài)。三是制度限制。業(yè)委會(huì)屬公益性自治組織，其委員屬公益崗位。根據(jù)法定要求，業(yè)委會(huì)委員不領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬，只可適當(dāng)給予津貼。[9]此外，新《條例》為了確保業(yè)委會(huì)委員不濫用權(quán)利，還規(guī)定了一至三萬的罰金。[10]該制度設(shè)計(jì)雖出于公心，但杯水車薪的津貼并不足以沖抵責(zé)任的艱巨和對(duì)擔(dān)責(zé)的“擔(dān)憂”。因而，一定程度上也限制了小區(qū)業(yè)主參與公共事業(yè)的熱情。

（二）立場態(tài)度對(duì)立帶來的消極應(yīng)對(duì)壓力

對(duì)于成立業(yè)委會(huì)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)持消極態(tài)度。一是態(tài)度疑慮。一般而言，開發(fā)商開發(fā)項(xiàng)目多少會(huì)遺留問題，由開發(fā)商指定的物業(yè)服務(wù)企業(yè)擔(dān)心業(yè)委會(huì)成立會(huì)形成監(jiān)督和維權(quán)壓力，因而不支持也不配合。[11]二是制度疑慮。物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍對(duì)如何約束業(yè)委會(huì)、業(yè)委會(huì)侵權(quán)后由誰起訴、誰來監(jiān)督業(yè)委會(huì)行使權(quán)力等一系列制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)問題存在疑慮。三是自管疑慮。新《條例》強(qiáng)化了業(yè)主自治，允許業(yè)主自管物業(yè)。多數(shù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)表示不贊同。企業(yè)認(rèn)為物業(yè)服務(wù)是專業(yè)服務(wù)，且在現(xiàn)有的治理框架下物業(yè)服務(wù)企業(yè)還承擔(dān)了治安、消防、維穩(wěn)、計(jì)生等多項(xiàng)“半官方”的社區(qū)延伸工作。業(yè)委會(huì)既非專業(yè)團(tuán)體，更無專業(yè)背景，在毫無經(jīng)驗(yàn)可借鑒的前提下難以真正替代企業(yè)，無形中增加了政府管理社區(qū)的難度。另，企業(yè)在當(dāng)下實(shí)際承擔(dān)了矛盾緩沖的社會(huì)化作用。當(dāng)業(yè)主有物業(yè)矛盾或需求時(shí)，首先向企業(yè)提出，若物業(yè)事項(xiàng)由業(yè)委會(huì)統(tǒng)籌后，緩沖作用將不復(fù)存在，業(yè)主間將直面利益沖突，增加社區(qū)不穩(wěn)定因素。

（三）道德信任消解帶來的治理困境壓力

街道和社區(qū)、業(yè)委會(huì)、業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等四方主體相互間在一定程度上存在道德信任的疑慮。街道和社區(qū)認(rèn)為業(yè)委會(huì)選人機(jī)制和條件過于寬泛，別有用心之人有可乘之機(jī)；業(yè)委會(huì)認(rèn)為在物業(yè)糾紛的處置中，街道和社區(qū)較為偏袒物業(yè)服務(wù)企業(yè)，中立地位失衡，引發(fā)諸多維權(quán)和上訪；業(yè)主認(rèn)為相對(duì)各方勢(shì)力，業(yè)主始終是弱勢(shì)群體，希望成立更有話語權(quán)的業(yè)委會(huì)制衡各方；物業(yè)服務(wù)企業(yè)認(rèn)為業(yè)主專業(yè)水平較低，不足以實(shí)現(xiàn)自治。四方主體相互間的不良預(yù)設(shè)，造就了道德信任危機(jī)，而危機(jī)的爆發(fā)口皆指向處于中間環(huán)節(jié)的業(yè)委會(huì)。而如前文所述，業(yè)委會(huì)本身自治能力有限，高素質(zhì)、可信任、有公益心的業(yè)委會(huì)隊(duì)伍“可遇不可求”。

為此，新《條例》一方面鼓勵(lì)和支持有條件的社會(huì)黨委委員可通過選舉擔(dān)任業(yè)委會(huì)委員，從而實(shí)質(zhì)性提高業(yè)委會(huì)的履職能力；另一方面賦權(quán)街道主導(dǎo)業(yè)委會(huì)的組織管理和日常監(jiān)督，及時(shí)消解各方主體間的不良預(yù)設(shè)和矛盾，與業(yè)委會(huì)形成既支持又制衡的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)保障業(yè)主權(quán)益。二者實(shí)質(zhì)是通過黨的核心引擎作用補(bǔ)強(qiáng)小區(qū)自治能力的“短板”，從而使社會(huì)更加團(tuán)結(jié)、有序。

三、有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)力的落實(shí)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線?！盵12]群眾路線既是思想方法、工作方法，更是政治立場、價(jià)值理念。無論是革命戰(zhàn)爭年代，還是和平建設(shè)年代，黨都應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，并通過“魚水情”的作用夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。新《條例》在制度保障和凝聚共識(shí)兩個(gè)維度中嵌入“黨”的元素有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)力在城市小區(qū)治理中的落實(shí)。

一是制度保障。目前，社區(qū)黨委對(duì)業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督缺位是一種普遍現(xiàn)象。由于缺乏使黨委能夠把控基層矛盾走向的明確的制度設(shè)計(jì)，以至于經(jīng)常是物業(yè)糾紛引發(fā)業(yè)主上訪后，社區(qū)黨委才“后知后覺”，匆忙“補(bǔ)漏”。從國內(nèi)一些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，在業(yè)委會(huì)中建設(shè)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨委引導(dǎo)下的事前預(yù)防、事中干預(yù)、事后隨訪制度，有助于增強(qiáng)基層工作的主動(dòng)性，把矛盾糾紛解決在初始階段。[13]目前，深圳市業(yè)委會(huì)委員人數(shù)約7800人，中共黨員1382人，僅占18%。2019年中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出“通過選派黨建指導(dǎo)員等方式，加強(qiáng)社區(qū)物業(yè)黨建聯(lián)建”。新《條例》落實(shí)中央精神，提出“業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照中國共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定設(shè)立中國共產(chǎn)黨的基層組織，開展黨的活動(dòng)”。目前，深圳市已著手推進(jìn)該項(xiàng)立法全面落地。福田區(qū)率先出臺(tái)住宅小區(qū)“黨建+物管”的試點(diǎn)改革意見，投入11億元專項(xiàng)資金開展“社區(qū)黨建指導(dǎo)員賦能計(jì)劃”，第一批選取14個(gè)試點(diǎn)小區(qū)推動(dòng)改革：一方面在正式黨員達(dá)到3名（含3名）以上的住宅小區(qū)推動(dòng)建立小區(qū)黨支部，在物業(yè)管理中主動(dòng)履職、發(fā)揮作用；另一方面在暫不具備條件成立黨支部的住宅小區(qū)，由街道黨工委指導(dǎo)社區(qū)黨委向物業(yè)矛盾糾紛多發(fā)的住宅小區(qū)選派黨建指導(dǎo)員，設(shè)立黨建指導(dǎo)員辦公室重點(diǎn)防控，化解矛盾。[14]這是從立法到實(shí)踐層面明確支持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力在城市小區(qū)治理中的全面實(shí)現(xiàn)。

二是凝聚共識(shí)。目前，城市小區(qū)的治理群體和成員在思想和觀念上對(duì)規(guī)則之治難以達(dá)成共識(shí)。部分業(yè)委會(huì)認(rèn)為，在物業(yè)矛盾和沖突中，政府只需做監(jiān)督員，而不要爭著當(dāng)業(yè)主的“婆婆”。即，傾向于物業(yè)管理中的“有限政府”概念。但現(xiàn)實(shí)問題遠(yuǎn)比設(shè)想復(fù)雜。以珠海市香洲區(qū)某矛盾突出小區(qū)為例，新舊業(yè)委會(huì)約定的交接日已至，前任委員以居委會(huì)沒權(quán)力收公章為由拒不交出公章，導(dǎo)致新業(yè)委會(huì)就任近兩年仍無法接收公共資金，致使小區(qū)各項(xiàng)工作全面停擺，業(yè)委會(huì)名存實(shí)亡。[15]反觀南京市將物業(yè)服務(wù)企業(yè)納入社區(qū)黨委管理，試點(diǎn)打造“紅色物業(yè)”，不但通過組織的力量化解多主體間矛盾，更以此為契機(jī)解決了老舊小區(qū)、安置房小區(qū)、回遷房小區(qū)失管、缺管的城市難題，真正通過“補(bǔ)位”和“兜底”實(shí)現(xiàn)民生改善。[16]這為我們認(rèn)識(shí)黨委在城市小區(qū)治理中的作用也提供了一種新的思路和借鑒。

綜上，筆者認(rèn)為，改革開放已跨入2.0時(shí)代。我們?cè)诤饬磕稠?xiàng)改革的理念和舉措時(shí)不應(yīng)囿于專業(yè)的理論邏輯，而應(yīng)更多考量歷史情境、國家處境和時(shí)代路徑給予我們的實(shí)踐邏輯。我們要緊抓黨的領(lǐng)導(dǎo)這一推進(jìn)先行示范區(qū)建設(shè)的“金鑰匙”，在立法中始終把握有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)、有利于補(bǔ)強(qiáng)社會(huì)自治能力的不足、有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)力的落實(shí)的“三個(gè)有利于”價(jià)值。把黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)通過特區(qū)立法權(quán)轉(zhuǎn)化為國家治理效能，以尖兵精神勇?lián)母锏奶铰氛撸竽懠僭O(shè)，科學(xué)求證，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供深圳樣本。