黨管干部視角下的制度變遷

王懂棋

(中共中央黨校/國家行政學院，北京 100091)

一、問題的提出

如何理解中國共產黨，如何理解中國共產黨與中國社會制度變遷的關系一直是國內外學術界探討的熱點問題。國外學者早期的研究帶有較多國家本土戰(zhàn)略需要和意識形態(tài)色彩，“以現(xiàn)代中國為研究對象是為了適應美國建立世界戰(zhàn)略、準備占領政策的需要”。[1]在理論上建構了“極權主義”、“威權主義”、“統(tǒng)合主義”等一系列概念和分析框架。20世紀80年代末，“中國威脅論”、“中國崩潰論”等觀點一時間流行。隨著中國改革開放以來成就日益彰顯和全球競爭力不斷增強，國際學術界日益意識到“中國共產黨是現(xiàn)代中國歷史的核心”。[2]“‘現(xiàn)代化’從來不能孤立地進行。每一國的人必定是依據他們自己承襲下來的境況、制度和價值觀，以他們自己的方式來對待現(xiàn)代化”。[3]國內有學者立足本土視角，提出“黨政體制”是理解中國政治制度建構和變遷的關鍵詞?！包h政體制作為一個復合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。”[4]6

在國內和海外研究中國學者的共同努力下，社會科學界逐步認識到西方理論邏輯在中國的不適應性，提出了更多面向中國，符合中國實際的社會科學命題，這其中的一個重要命題就是中國社會的整體制度變遷如何實現(xiàn)？我們用什么樣的分析框架進行分析。本文立足中國共產黨歷史實踐和理論發(fā)展，試著提出黨管干部視角下的制度變遷分析框架，更好滿足于中國經驗和中國特色社會科學話語體系構建。

二、黨管干部：一個解釋制度變遷的分析框架

一直以來，國內外學者多集中于結構和功能兩個視角分析黨管干部的地位和作用。有學者認為，黨管干部體現(xiàn)了中國共產黨獨特的賢能政治[5]，強調干部德行與才能并舉，在非公開競爭的前提下，通過有組織的自上而下或自下而上，發(fā)現(xiàn)和推舉出德才兼?zhèn)涞馁t能之人。有學者認為，黨管干部是一種精英管理機制，認為黨管干部的核心在于管理主體的排他性，即察人、選人、用人之權專屬于黨。黨管干部是為了保證向國家機關和社會部門輸送的管理精英符合黨的要求、服從黨的意志、執(zhí)行黨的決定，從而通過他們的工作實現(xiàn)黨對國家和社會的領導權。[4]24

總體來說，海外學者的研究多集中于結構視角。一些西方學者受到西方歷史經驗總結中形成的現(xiàn)代化理論影響，以歐美民主體制下執(zhí)政黨為原型，把直接選舉、多黨政治、三權分立等標準強加到中國現(xiàn)代化之路，強加到中國共產黨的轉型發(fā)展之路。無論是西方學者中的樂觀派，還是悲觀派往往傾向認為黨管干部下權力來源的非民選性必將導致權力的濫用。[6]持悲觀論者的學者認為“在未來的10年，中國仍將保持一個威權政體，但是如果不進行自由化改革的話，它將是一個陷入 嚴重危機之中的威權政體?！盵7]持樂觀論學者通過觀察黨管干部下的基層直接選舉后認為，在中央推動下的村民委員會直接選舉和城市居民委員會直接選舉，這些自上而下的“地方自治”將突破其穩(wěn)定的制度框架。[8]西方學者的結構視角內含著一個共同假設。中國共產黨仍舊是一個列寧主義政黨，它仍舊以控制和改造社會為己任。中國共產黨無法依靠自身解決權力體系的制衡問題。

國內學者在中國獨特的環(huán)境和話語體系下，越來越多地注意到黨管干部的獨特功能。有學者認為，執(zhí)政黨需要重視經濟改革和社會發(fā)展帶來的各種具體政策問題，適時解決針對性的改革方案和建議。這些改革措施需要黨管干部更好地實現(xiàn)公共政策穩(wěn)定、加快國家機構現(xiàn)代化進程、整治官僚的腐敗等。[9]有學者認為，中國共產黨黨管干部制度化進程的加速，為基層民主改革注入了積極動力，[10]突破了西方精英轉換理論的局限性，走出了一條不同于西方的精英轉換路徑。[11]

無論是結構視角還是功能視角，國內外學者對黨管干部的研究都沒有把黨管干部作為一個分析框架，用于系統(tǒng)解釋中國的制度變遷。事實上，黨管干部內含著三重邏輯體系。[12]當黨管干部理解為中國共產黨重要領導權時，它內含著權威和秩序的再生產機制，有效解決了制度變遷中出現(xiàn)的路徑依賴和路徑鎖定；當黨管干部理解為一項重要原則時，它內嵌在中國特色的黨政復合結構中，有效抑制了組織惰性和負功能，為制度變遷提供動力機制；當黨管干部理解為一套制度體系時，它有效回答了轉型后發(fā)國家精英更替和選賢任能難題，為制度變遷提供重要的組織保障和人才支撐。

三、黨管干部是權威和秩序的建構力量

歷史地看，構建權威和生成秩序一直是中國共產黨黨管干部的核心目標，也是推動黨管干部方式變化、制度形成的動力所在。正是因為牢牢堅持黨管干部，中國共產黨有效應對了現(xiàn)代化進程中如何保持權威，進而積極推動改革這樣一個難題。一方面，現(xiàn)代化進程中新技術的擴散，社會結構的變化，社會意識的多元多樣多變和執(zhí)政黨自身面臨的挑戰(zhàn)都可能不斷消減中國共產黨的權威。習近平總書記曾經多次指出要警惕“塔西佗陷阱”，“當公權力失去公信力時，不論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給予負面評價。”[13]另一方面，現(xiàn)代化進程中又要求權威的集中和不可分割。社會和政治的根本變革源于人們有目的的行動。行動過程中一致性的達成和風險的對抗離不開人們對變革本身的認同和服從，這就需要有一個權威主體來推動實施。當權威不能集中統(tǒng)一，不能推動變革時，現(xiàn)代化的進程就是一個失序的過程。亨廷頓研究歐洲現(xiàn)代化進程也得出結論“基本法至上以及權威的分散與現(xiàn)代化是不相容的?，F(xiàn)代化要求具有變革能力的權威。因此，權威必須屬于人而不能屬于不變的法”。[14]84。

這一看似兩難，甚至可以稱之為悖論的困局在黨管干部下通過本土實踐得到一定程度破解。中國共產黨領導下的新中國沒有其他的經驗可供借鑒，別國的經驗也不可能借鑒?！爱斠粋€美國人在考慮政府建設問題時，他的思路不是如何去創(chuàng)造權威和集中權力，而是如何去限制權威和分散權力。”[14]6我們只能在自身的歷史和實踐中尋找答案。

黨管干部是一種建構權威和秩序的力量，它有效打通了黨自身、黨與國家、黨與社會的聯(lián)結，始終以政黨的使命和先進性引領制度變遷的方向，避免資本、派系、利益集團等因素影響而產生的路徑鎖定。當面臨危機或沖突時，中國共產黨通過黨管干部及時調整黨的組織路線，調整黨的干部政策，為政治路線的貫徹執(zhí)行提供堅強的組織保障。文化大革命時期，由于黨的組織工作系統(tǒng)相繼癱瘓或被撤銷，黨管干部的管理體制和運行機制受阻，管理工作陷入混亂。隨后，一些地方和部門的干部審查、使用與罷免的權力一度落到造反派手中，有的地方黨管干部運行成了“派管干部”，出現(xiàn)了任人唯親、拉幫結伙、裙帶關系、幫派體系等各種亂象。文化大革命結束后，鄧小平同志首先強調黨管干部，強調干部隊伍“四化”方針，強調干部路線的撥亂反正。隨著落實干部政策的深入推進和整頓各級領導班子的深入開展，“文革”的消極影響得到了極大扭轉，四個現(xiàn)代化繼續(xù)往前推進。

同時，黨管干部下中國共產黨注重進行自我革命中不斷重塑干部隊伍的公信力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，在執(zhí)政黨內整合中不斷加強執(zhí)政黨自身的權威和秩序，保持干部隊伍的先進性和純潔性，避免執(zhí)政骨干在權力和利益誘惑中產生潰敗。改革開放以來，以市場化為開端的改革進程，一定程度上帶來了利益的分化、階層分化，產生市場壟斷、貧富差距擴大，階層壁壘固化、官員貪污腐化等問題?！半S著中國社會由政治時代走向經濟時代，思想界進入了一個懷疑、否定、破壞偶像的時代。在經歷了一個政治、哲學和文化的批判過程之后，人們開始面對著的是一個沒有偶像、價值真空的世界，是一個‘信仰危機’的時代。”[15]面對社會的急劇變化，黨中央強調通過黨管干部實現(xiàn)干部隊伍內整合，彰顯政黨信仰的力量、組織的力量和人格的力量。以執(zhí)政黨自身權力規(guī)范約束制衡為出發(fā)點，把黨管干部落實到監(jiān)督管理全過程，落實到權力監(jiān)督制約和干部紀律處分全過程。

在政黨、國家、社會三者關系的深入互動中，當社會結構、社會階層、社會意識發(fā)生變化需要更多社會參與時，中國共產黨通過黨管干部積極推動黨內民主，以黨內民主推動社會民主，帶活基層民主和社會參與，起到以權利監(jiān)督權力、以權利制約權力的作用，有效保持了國家層面政治制度化與社會層面政治參與之間的平衡，避免因制度化不夠或參與劇增而產生新的政治動蕩。因此，中國共產黨的黨管干部是權威和秩序的建構力量，內含著權威和秩序的再生產機制。中國共產黨實現(xiàn)黨管干部的過程，就是一個以中國共產黨為中心的社會整合過程，就是一個讓公眾在有序政治參與中不斷深化對既有權威和變革認同的過程。這一核心制度安排，同時實現(xiàn)了制度變遷中難以兼顧的兩個目標，創(chuàng)造權威和集中權力。

四、黨管干部是制度變遷的動力來源

實踐中，黨管干部不僅僅是一種管理方式，更是一種體制機制，一項原則方法。通過一系列具體的制度建構，中國共產黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中牢牢把握了制度變遷的主導權。通過干部管理制度、管理方式、管理方法的積極創(chuàng)新，從人和體制兩方面為制度變遷提供了重要的動力源泉。

(一)黨管干部為制度變遷提供重要的人才支撐

中國共產黨是最高政治領導力量，通過黨管干部牢牢把握執(zhí)政骨干錄用和轉換標準，將黨管干部與黨管人才有效結合，積極打通政黨與社會的聯(lián)結，應對社會結構變化、群體利益差異、代際轉換、技術革命等影響和挑戰(zhàn)，為制度變遷提供重要的人才保障和精英支撐。

執(zhí)政骨干錄用和選拔標準是政黨政治背景下，國家政權與社會聯(lián)結的重要渠道，是執(zhí)政黨吸納社會精英進入政治權力機構的過程。政治錄用對于保持政治秩序穩(wěn)定性、政治權威再生產具有重要意義。中國共產黨主導下的制度變遷是一個系統(tǒng)的、整體的變遷過程，面臨著自身組織惰性挑戰(zhàn)，各種組織形態(tài)不斷變化和社會力量生長的挑戰(zhàn)，執(zhí)政黨主導下的制度變遷不僅要善于創(chuàng)造新的權力結構和權力關系，而且要善于將各種社會力量與政黨及時聯(lián)系起來，不斷增強體制性吸納的能力。應對這種變化最重要的方法就是在黨管干部下牢牢把握執(zhí)政骨干錄用和選拔標準，適應并重塑不斷變化的政黨、國家、社會三者關系。

1975年8月起，鄧小平多次提及科技、軍隊、教育等領域中的領導班子、干部隊伍建設問題。1978年3月，在國務院全體會議上鄧小平強調“發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才。這要做大量的工作，這是一個根本性的工作?！盵16]隨后，中國共產黨迅速改變干部錄用標準，嚴把政治標準，強調革命化。造反起家的人，幫派思想嚴重的人，打砸搶分子，絕不能提拔。強調要確實提拔那些黨性強，作風正派，敢于堅持原則的人。強調干部錄用的年輕化，并著力建立青年干部管理機構，建立第三梯隊和后備干部制度。1981年7月，中央組織部成立了青年干部局，并發(fā)出《關于建立青年干部管理機構的通知》，要求各省、市、自治區(qū)黨委組織部建立青年干部處，青年干部管理機構在全國范圍內逐步建立起來。[17]據統(tǒng)計，從1982年初到1984年夏，全國共提拔200多萬中青年干部。到1985年底，共有46萬名中青年干部走上縣以上領導崗位。[18]之后，黨中央作出第三梯隊建設的戰(zhàn)略決策，逐步建立選調生制度、后備干部培養(yǎng)等制度，極大地改變了改革初期干部思想陳舊、隊伍青黃不接的被動局面?？梢哉f，文革之后制度變遷的啟動和快速推進正是因為中國共產黨堅持黨管干部，通過及時調整執(zhí)政骨干的選拔任用標準，牢牢控制著改革中的關鍵議程，在社會經濟結構沒有發(fā)生重大變化之前，通過高度自主的干部政策過程，在短期內完成了大規(guī)模的精英轉換。為改革開放的啟動和深化提供了重要的組織保證和人才支撐。

進入社會主義現(xiàn)代化建設新時期，中國共產黨又根據社會的變化，適時提出黨管干部和黨管人才的結合，有效打通體制內外精英流通壁壘，不斷增強體制適應性和凝聚力。2003年5月，黨中央就加強人才工作作出專門部署，首次明確指出要全面貫徹黨管人才原則，大力實施人才強國戰(zhàn)略，并成立了中央人才工作協(xié)調小組專門機構。12月，中央召開第一次全國人才工作會議，通過《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》，指出黨政人才、企業(yè)經營管理人才和專業(yè)技術人才是我國人才隊伍的主體，堅持分類指導，整體推進。黨管人才的全面貫徹極大地擴展了黨管干部的范疇，不僅包括黨內干部，而且包括廣大黨外干部和社會人才。

黨管干部原則和黨管人才政策的結合，中國共產黨極大地創(chuàng)新了權力結構運行機制，拓展了政黨與社會的權力關系。中國共產黨通過人事部門這個權力主體，在執(zhí)政黨骨干之外形成一個社會精英的環(huán)狀網絡，為中國共產黨整合社會人才資源提供了現(xiàn)實的路徑。黨管干部的有效性不再局限于執(zhí)政黨內部干部的培養(yǎng)、選拔、任用、管理、監(jiān)督全過程，而是更加注重在社會層面對社會精英體現(xiàn)出更大的帶動性，在社會精英的吸納、轉換、整合中不斷創(chuàng)新黨管干部的方式和理念，強調在具體的政策產業(yè)支持中，在具體的人才隊伍管理服務中加強與社會的聯(lián)動，在社會多元主體、人事部門、組織部門、技術、資本等機構和要素間構建起一個全新的社會精英流通網絡，為執(zhí)政黨源源不斷地輸送執(zhí)政骨干，為執(zhí)政黨主導制度變遷提供最大限度的人才支撐。

(二)黨管干部為制度變遷提供重要的體制支撐

任何制度變遷都離不開場域和時間兩個重要變量。制度變遷的場域維度提供了宏觀權力結構，具體制度環(huán)境和內在文化觀念。制度變遷的時間維度提供了檢驗制度變遷成效的工具，任何一個有效的解釋制度變遷的分析框架必定具有歷時性，經得起時間的檢驗，能夠在時空變化中持續(xù)發(fā)揮作用。用黨管干部分析制度變遷時，在場域和時間兩個維度都具有較強解釋力。

一是黨管干部融合在具體權力關系和治理結構中，為制度變遷提供了重要的體制支撐。在長期的治國理政實踐中，中國共產黨在黨管干部原則下逐漸發(fā)展完善了“歸口管理”“黨組”等體制結構，實現(xiàn)黨對國家治理和政府工作的領導和統(tǒng)籌。中國共產黨通過黨管干部向各類國家機關進行干部人選的推薦、考核等重要人事工作。同時，通過黨組的形式在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立黨的領導機構，實現(xiàn)黨對國家和社會的全面領導。黨組的職責是發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領導作用，全面履行領導責任，加強對本單位業(yè)務工作和黨的建設的領導，推動黨的主張和重大決策轉化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實，從而團結非黨干部和群眾完成黨和國家交給的任務。在領導關系上，黨組必須服從批準其設立的黨組織領導，黨的各級政權機關領導人都是黨委成員、黨組成員。有學者將中國共產黨黨管干部與具體權力關系的結合區(qū)分為“體制內領導”和“體制外領導”。體制內領導主要指中國共產黨通過其黨員直接掌握國家權力并在政權機構內建立黨的組織來實現(xiàn)，體制外領導主要指中國共產黨通過黨對政權機構主要干部所具有的組織人事權以及以民主集中制為基礎的集體決策制度來實現(xiàn)。[19]

黨的十八大以來，在黨管干部原則下，中國共產黨通過民主集中制這個根本組織制度和領導制度，將黨組、議事協(xié)調機構(領導小組、委員會、指揮部)、黨的其他工作機關更好融入治理結構并取得新發(fā)展。黨管干部原則下的黨政復合結構日趨成熟。中國共產黨通過黨管干部將執(zhí)政黨的政治領導、組織領導和意識形態(tài)領導深刻融入到國家和政府機構中，形成既具有政治權威性和開拓性，又具有行政規(guī)范性和科層性的集中統(tǒng)一治理結構。[20]這種治理結構在功能上體現(xiàn)為政治與行政雙軌一體、統(tǒng)籌協(xié)同的特點，執(zhí)政黨通過黨管干部有效發(fā)揮“歸口管理”、“黨組”等治理結構，實現(xiàn)政黨對政府管理各個方面的有效整合、協(xié)調、監(jiān)督和約束，并將國家治理和政府治理納入執(zhí)政黨戰(zhàn)略實施的既定軌道，實現(xiàn)黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調管理職能，黨與人民的意志充分結合后統(tǒng)籌本領域重大工作。

二是黨管干部融合在具體的改革進程中，為制度變遷不斷激發(fā)體制活力。當我們討論黨管干部時，實際上有兩個不同的應用場景。一個是作為抽象的、整體的概念。在抽象的、整體的概念中，黨管干部與人民管干部是高度統(tǒng)一的。中國共產黨黨管干部的內在邏輯之所以不同于西方的委托代理理論，一個重要的原因是黨性與人民性的高度統(tǒng)一，中國共產黨沒有任何特權和特殊利益，政黨與群眾之間同心圓的關系決定了黨管干部與人民管干部的高度統(tǒng)一。另一個是作為人格化的、具體的概念。黨管干部是指黨委(黨組)組織人事部門和這些部門的主要負責人，他們在進行干部隊伍建設和管理中的具體表現(xiàn)和行為。實踐中，由于人民管干部的抽象概念需要具體部門和具體人去貫徹落實，兩者之間往往會產生沖突，而解決這種內在沖突，實現(xiàn)抽象概念和具體概念相統(tǒng)一的過程就是黨管干部激發(fā)體制活力，推動制度變遷的過程。

一方面，中國共產黨通過黨管干部不斷推進干部人事制度改革，通過干部制度的改革不斷調整中央與地方關系，調整黨政關系、黨企關系，積極應對社會變化，不斷釋放體制活力，不斷激發(fā)干部隊伍積極性。1983年4月，中央組織部召開改革干部管理體制座談會，強調在堅持黨管干部的原則下，本著管少、管好、管活的精神，進一步發(fā)揮中央各部門、地方黨委和基層單位的積極性；強調在黨委的統(tǒng)一領導下把分部分級管理同綜合管理結合起來，管好領導班子，管好后備干部，管好專業(yè)技術干部。分類管理上，在直接管理黨和國家各級各類重要干部的同時，按照黨政分工、政企分開以及管人與管事既緊密結合又合理制約的原則，根據不同行業(yè)領導人才成長的不同規(guī)律，對各級各類人才實行分級分類管理的體制。2015年1月，干部人事制度又進行了一次重要調整和改革，進一步激發(fā)干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在全國縣以下機關全面推開公務員職務與職級并行。全國100多萬名基層公務員晉升了職級，享受上一職務層次的工資待遇，一定程度上改變了“千軍萬馬過獨木橋”的局面，激發(fā)了基層公務員干事創(chuàng)業(yè)的激情和動力。2019年6月全國施行《公務員職務與職級并行規(guī)定》，進一步釋放了體制活力，暢通職級晉升通道，拓展職級晉升空間，極大地激勵全國公務員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。

另一方面，中國共產黨在黨管干部中始終堅持黨內民主帶動社會民主，不斷增強社會認同。中國共產黨最大的特點是人民性，與人民力量緊密結合在一起。因此，從一定意義上來說，黨管干部實際上是人民民主的一種實現(xiàn)方式。當權力缺乏監(jiān)督制約時，黨背后的人民性就不斷消減，異化為專斷權力?；诖?，黨管干部必然要求發(fā)展黨內民主，必然要求體現(xiàn)社會民主。改革開放以來，中國共產黨積極推進黨內民主取得了顯著成效。在干部選任上，實現(xiàn)從單一的委任制到選任制、委任制、考任制、聘任制等多種方式并存。強調民主推薦的重要性，通過民主推薦考察干部在群眾中的認可度和接受水平，同時強調民主推薦是干部選拔任用的重要參考而非重要依據，做到重票而不唯票。在民主監(jiān)督中，實行“一報告兩評議”制度。每年“一報告兩評議”工作結束后，各級組織人事部門及時向各地區(qū)、各單位反饋民主評議結果，并將民主評議結果作為考核評價各地區(qū)、各單位干部選拔任用工作的重要依據。黨的十八大以來，中國共產黨發(fā)展黨內民主中更加強調不斷提高民主質量。在十九屆“兩委”人選考察和省市縣鄉(xiāng)領導班子換屆工作中，在推薦方式上不搞“大會海推”“劃票打勾”，代之以深入的談話調研，在此基礎上提出參考名單，再進行會議推薦；考察談話由一個環(huán)節(jié)拓展到全過程，談話范圍更廣，談話內容更深，民意表達的廣泛性、真實性、有效性顯著提高。[21]

在黨管干部下中國共產黨黨內民主的新突破和黨內民主帶動社會民主的基層民主創(chuàng)新，極大地增強了基層治理主體的參與度和認同感。逐步構建起一個從黨員到公民的多元參與力量，共同推進制度變遷，實現(xiàn)社會有效治理。

五、結論和進一步討論

蘇聯(lián)解體后的很長一段時間里，“當涉及要闡釋‘發(fā)展’、‘現(xiàn)代化’等概念在第三世界的具體內涵時，一些學者們的思路總是直接或間接地回到典型的西方范式上。此外，他們還基于自己對西方歷史進程的理解來預測非西方國家和社會的演化路徑。他們不僅對現(xiàn)代性的內容進行了假設，還假設這種過程的性質：發(fā)展或現(xiàn)代化將促使一個社會達到現(xiàn)代性?！盵22]這種世界觀和方法論實際上否認了各國民族文化和歷史經驗在政治發(fā)展中的重要性。事實證明，中國共產黨從革命走向改革、發(fā)展的歷史進程中，正是因為始終堅持黨管干部，有著一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍，才能在領導政黨、國家、社會互動中不斷建構出權威、秩序與活力，才能積極主導轉型發(fā)展中的制度變遷，不斷推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。通過對黨管干部的學理分析，可以發(fā)現(xiàn)它內含著解釋中國制度變遷的本土分析框架。中國共產黨在黨管干部下建立了一個具有分工結構和選賢任能功能的權力運行體制，它超越了傳統(tǒng)政黨依庇護、影響和妥協(xié)原則行事的邏輯，走出了一條以中國共產黨為核心的現(xiàn)代化之路。

當然，用黨管干部這一分析框架解釋中國的制度變遷時，也需要進一步解決以下兩個問題。一是黨管干部下如何更好處理“領導集體”與“核心”的關系?！邦I導核心”是中國共產黨民主集中制下的重要制度安排。一個政黨如果只有“領導集體”，沒有“領導集體”的“核心”，就會出現(xiàn)多頭治理和“九龍治水”，就會擴大組織惰性，導致組織渙散和權力流失。民主集中制背景下，以“民主”為標志的集體領導，只能解決一般性或常態(tài)化的問題，而要解決突發(fā)性、非常態(tài)的問題，就必須依賴以“集中”為標志的核心體制。尤其是在異常復雜的情況下，要使全體成員自然形成一致的認識和決定，那幾乎是一種小概率事件。因此，在議而不決或千鈞一發(fā)之際，就需要有一個“核心”來行使最終決定權，以保證全黨繼續(xù)持有統(tǒng)一行動的能力。中國共產黨在面臨各種危機時，之所以能夠不斷建構權威和秩序，一定程度上與頂層制度設計中的“領導核心”密不可分。鄧小平曾多次論述過領導核心的重要性?！拔覀兊狞h是有高度統(tǒng)一意志的革命的黨、戰(zhàn)斗的黨，黨的組織原則是民主集中制。黨一定要有領袖，有領導核心?！盵23]“中國問題的關鍵在于共產黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會?！薄白铌P緊要的是有一個團結的領導核心。這樣保持五十年，六十年，社會主義中國將是不可戰(zhàn)勝的?！盵24]但如何處理好領導集體與核心的關系仍是一個長期的過程。在對待兩者的關系上，鄧小平主張“權力不宜過分集中。權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行”，“容易造成個人專斷，破壞集體領導”。[25]在黨管干部下，如果處理不好“領導集體”與“核心”的關系，實踐中就容易出現(xiàn)黨政不分的情況，出現(xiàn)一元化絕對領導和一言堂現(xiàn)象，破壞民主集中制和集體領導制度。把人民對國家權力的服從義務擴大、泛化為對黨的領導權的服從，就容易使黨實現(xiàn)全面領導的過程簡單化為具體執(zhí)政的過程，將說服、宣傳、引導、示范等領導活動簡單地轉變?yōu)橛蓢覚嗔θ娭仆菩械幕顒印｜h就會不自覺地以黨的機構去直接行使國家機關才能行使的權力，從而造成“黨政不分”，“黨不管黨”，使黨不僅不善于駕馭矛盾、處理矛盾，反而容易成為矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上。長此以往將最終損害黨的形象和公信力，無法持續(xù)提供制度變遷中的權威和秩序，最終喪失政黨在制度變遷中的主導性和話語權。

二是如何不斷推進權力監(jiān)督體系的制度化。西方學者批評中國共產黨黨管干部的一個重要方面是無法解決權力監(jiān)督制約問題，認為將中國共產黨同國家進行區(qū)分沒有任何分析上的價值，因為黨組織已經深深滲透到國家機構之中，黨對國家官僚體系施加著緊密的控制。[26]事實上，中國共產黨從成立之初就意識到權力與腐敗之間的聯(lián)系，就把永葆黨的純潔性作為中國共產黨的鮮明特色。在古田會議主持制定新的入黨標準時，毛澤東就提出“沒有發(fā)洋財觀念”[27]。在抗日戰(zhàn)爭即將勝利前夕，毛澤東再次強調“利用抗戰(zhàn)發(fā)國難財，官吏即商人，貪污成風，廉恥掃地，這是國民黨區(qū)域的特色之一。艱苦奮斗，以身作則，工作之外，還要生產，獎勵廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區(qū)的特色之一”[28]。正因為中國共產黨建立以來就堅持外反腐朽的剝削制度，內反黨內的腐敗行為，才成功地實現(xiàn)了社會制度的歷史性跨越，成為締造了中華人民共和國的執(zhí)政黨。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調自我革命，強調以自我革命推動社會革命，強調全面從嚴治黨中推進黨的制度體系建設，一個全方位、多渠道、社會化的權力監(jiān)督機制和網絡體系日益成形。國家權力機關、行政機關、司法機關、執(zhí)政黨、人民政協(xié)，民主黨派、社會團體、新聞媒體和廣大人民群眾的監(jiān)督作用日益突顯，各種監(jiān)督形式和手段緊密銜接、互相配合，各種監(jiān)督力量的綜合優(yōu)勢和整體效應正逐步顯現(xiàn)。但是，黨管干部下如何構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，如何更好實現(xiàn)紀法貫通、法法銜接等方面仍有不少空間有待進一步探索完善。

總的來說，實踐中黨管干部還在不斷發(fā)展，還有很多的體制機制需要不斷調適，也面臨著一些新的問題需要不斷深入研究。期待更多學者探討完善黨管干部這一分析框架，共同闡釋中國道路，一同構建中國話語，講好中國故事。