高校規(guī)章制度法治化建設(shè)研究

馬啟華 鄒丹

摘 要：依法治校的重中之重是制度建設(shè)，以大學(xué)章程為核心的高校規(guī)章制度，是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是依法治校的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)高校正在依法治校的實(shí)踐中逐步完善制度建設(shè)，但就目前來(lái)看，高校規(guī)章制度法治化建設(shè)方面仍存在問(wèn)題。應(yīng)從規(guī)章制度的體系建構(gòu)、制定、實(shí)施、監(jiān)督等動(dòng)態(tài)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)建設(shè)，從而推動(dòng)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校;規(guī)章制度;法治化

高校規(guī)章制度的內(nèi)涵

關(guān)于高校規(guī)章制度的定義，依據(jù)學(xué)界現(xiàn)有的研究成果[1][2][3]，可以歸納出高校規(guī)章制度的三個(gè)特性。一是高校規(guī)章制度的目的是為了順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家的高等教育和學(xué)校的辦學(xué)。二是在規(guī)章制度制定上，高校是主體，實(shí)際操作中可以交由學(xué)校內(nèi)部門(mén)承擔(dān)，但需經(jīng)過(guò)一定程序，且最終要以學(xué)校黨委或行政名義發(fā)布。三是在效力上，高校規(guī)章制度在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力。

筆者認(rèn)為，高校的規(guī)章制度是由法律法規(guī)授權(quán)，基于高校作為民事法人主體和行政法中法律法規(guī)授權(quán)的組織雙重主體身份制定的，為了順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家的高等教育和學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。

高校規(guī)章制度建設(shè)存在的問(wèn)題

第一，規(guī)章制度體系不完善，尚未形成多層次、全方位的制度體系。主要體現(xiàn)在：一是對(duì)于大學(xué)章程的重視程度不夠，大學(xué)章程是明確高校辦學(xué)自主權(quán)與規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理體制的“學(xué)校憲章”，目前高校都已制定了章程并通過(guò)教育部核準(zhǔn)，但作為學(xué)校開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，各高校章程內(nèi)容雷同，缺少自身特色;章程的規(guī)定過(guò)于原則性，缺乏可操性。二是對(duì)一些原則性的規(guī)定，沒(méi)有制定出具體的實(shí)施細(xì)則或辦法，使得這些規(guī)定無(wú)法真正落實(shí)。三是重復(fù)或交叉制定規(guī)章制度，由于學(xué)校管理部門(mén)眾多，每個(gè)部門(mén)會(huì)在自己職權(quán)管理范圍內(nèi)制定規(guī)章制度，這往往造成各部門(mén)針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題制定了不同的規(guī)章制度，或是相同部門(mén)先后頒布的規(guī)章制度內(nèi)容不一致。

第二，規(guī)章制度的制定程序不規(guī)范。作為高校內(nèi)部治理的“法”，高校規(guī)章制度的制定往往僅由業(yè)務(wù)部門(mén)自己進(jìn)行起草，對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行有限范圍內(nèi)的討論和修改后，上交至學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或者會(huì)議進(jìn)行審議批準(zhǔn)，然后實(shí)施。規(guī)章制度制定過(guò)程中沒(méi)有立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)，也缺乏必要性與可行性審查，征求意見(jiàn)大多淪為形式，實(shí)施前公示制度未普遍建立，對(duì)于規(guī)章制度的后期修訂或者廢止的問(wèn)題也沒(méi)有具體的規(guī)定。

第三，規(guī)章制度的內(nèi)容有待規(guī)范。高校規(guī)章制度的內(nèi)容要以法律、法規(guī)為依據(jù)。高校在一定程度上行使著行政管理的職權(quán)，尤其是在學(xué)生學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)等方面屬于特殊的行政管理行為，應(yīng)該受法律優(yōu)先原則的約束。[4]部分高校存在越權(quán)制定規(guī)章制度，侵犯學(xué)生或教師的合法權(quán)利，如對(duì)違反校規(guī)校紀(jì)的學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰等。

第四，規(guī)章制度的執(zhí)行落實(shí)不力。在實(shí)施規(guī)章制度時(shí)，一些高校忽視了程序正當(dāng)，不能給予師生充分的申辯權(quán)、申訴權(quán)，缺乏對(duì)權(quán)利人的救濟(jì)機(jī)制，導(dǎo)致學(xué)校的管理行為或決定不合法。規(guī)章制度缺少執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，常常出現(xiàn)某部門(mén)既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時(shí)還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者的情形。

完善高校規(guī)章制度建設(shè)的實(shí)施路徑

第一，進(jìn)一步深化對(duì)規(guī)章制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。提高思想認(rèn)識(shí)是全面推進(jìn)依法治教的第一項(xiàng)任務(wù)。[5]高校應(yīng)把依法治校作為辦學(xué)基本理念，把法治作為管理基本方式，提高運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)學(xué)校改革發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，運(yùn)用健全有效的規(guī)章制度規(guī)范各類(lèi)關(guān)系，維護(hù)學(xué)校良好秩序，激發(fā)師生的積極性和創(chuàng)造性，提高管理效率，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。

第二，完善規(guī)章制度體系建設(shè)。 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》指出，要加快健全以章程為核心的校內(nèi)規(guī)則制度體系，推動(dòng)形成以章程為核心，基礎(chǔ)制度、重要規(guī)范性文件、執(zhí)行性文件等相匹配的，規(guī)范統(tǒng)一、分類(lèi)科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校制度體系。具體來(lái)說(shuō)，高校的章程處于規(guī)章制度體系的第一位階;高校對(duì)于黨委、行政、學(xué)術(shù)權(quán)力的劃分以及教代會(huì)等群團(tuán)組織制度屬于高校規(guī)章制度體系的基礎(chǔ)制度，處于第二位階;高校在黨委、行政、學(xué)術(shù)、服務(wù)保障方面的基本制度屬于高校規(guī)章制度體系的重要規(guī)范性文件，處于第三位階;執(zhí)行性文件是基于高校黨委、行政、學(xué)術(shù)、服務(wù)保障方面的基本制度而制定的文件，處于第四位階。實(shí)踐中，后兩類(lèi)的規(guī)章制度數(shù)量上要遠(yuǎn)多于前兩類(lèi)，但就效力而言，高校章程作為學(xué)校根本大法，其他任何規(guī)章制度均不能與之相抵觸，每一類(lèi)規(guī)章制度都不能與上一位階的規(guī)章制度相抵觸。

第三，健全規(guī)章制度的制定、發(fā)布機(jī)制，明確規(guī)章制度起草、審查、發(fā)布的程序。規(guī)章制度起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要性和可行性論證，學(xué)校也應(yīng)按期編制計(jì)劃。為了充分發(fā)揚(yáng)民主，起草部門(mén)還應(yīng)通過(guò)書(shū)面征求意見(jiàn)或開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取其他部門(mén)、教職工和學(xué)生的意見(jiàn)。規(guī)章制度的起草和審查應(yīng)當(dāng)分離，校內(nèi)重要規(guī)章制度發(fā)布前要進(jìn)行合法性審查。對(duì)于上位法有明確規(guī)定的相關(guān)事項(xiàng)，高校規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)符合上位法的相關(guān)規(guī)定要求，不得與上位法直接或間接抵觸;對(duì)于上位法無(wú)明確規(guī)定的相關(guān)事項(xiàng)，高校應(yīng)當(dāng)慎重處理，在明確有上位法授權(quán)依據(jù)的情況下方可加以具體規(guī)定。除了合法性審查，還應(yīng)當(dāng)注意審查是否與學(xué)校現(xiàn)行規(guī)章制度相沖突，文字、格式是否規(guī)范等，只有通過(guò)審查的規(guī)章制度草案方可提交有關(guān)會(huì)議審議。經(jīng)審議通過(guò)的規(guī)章制度應(yīng)以學(xué)校名義發(fā)文，在全校范圍內(nèi)公布并予以實(shí)施。

第四，加強(qiáng)規(guī)章制度管理。高校規(guī)章制度要從文本走向?qū)嵺`效用。一是要公開(kāi)、透明、持久，應(yīng)當(dāng)賦予教職工和學(xué)生查閱、復(fù)制或摘抄的權(quán)利，師生得以知曉?xún)?nèi)容。二是應(yīng)建立校內(nèi)規(guī)章制度定期清理機(jī)制，對(duì)各類(lèi)規(guī)章制度進(jìn)行及時(shí)修訂和清理。三是注重程序正當(dāng)，高校應(yīng)當(dāng)遵循程序正義和實(shí)體正義相統(tǒng)一的原則，妥善處理師生違規(guī)違紀(jì)案件，依法保障師生的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等各項(xiàng)法定權(quán)利，最大程度地保證處理結(jié)果的公平正義。四是建立規(guī)章制度解釋和實(shí)施監(jiān)督制度，對(duì)執(zhí)行中出現(xiàn)歧義或者需要進(jìn)一步明確的問(wèn)題，由制定部門(mén)及時(shí)予以解釋。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)章制度實(shí)施情況的監(jiān)督，保證規(guī)章制度能夠得到嚴(yán)格實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]李功強(qiáng)，孫宏芳.高校規(guī)章制度：?jiǎn)栴}、分析與建議[J].清華大學(xué)教育研究，2005（5）：59-62，73.

[2]陳舉欣.高校規(guī)章制度法制化建設(shè)問(wèn)題研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2013.

[3]郭志恒，安曉東.高校規(guī)章制度建設(shè)問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)冶金教育，2018（3）：99-101，104.

[4]申素平，郝盼盼.高校開(kāi)除學(xué)籍處分規(guī)定的合法性與合理性審視—基于8所“985”大學(xué)校規(guī)的分析[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2017，15（2）：53-62，188.

[5]陳寶生.全面推進(jìn)依法治教為加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)提供堅(jiān)實(shí)保障—在全國(guó)教育法治工作會(huì)議上的講話[N].中國(guó)教育報(bào)，2018-12-25（1）.

（作者單位：北京郵電大學(xué)黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]