淺談項目支出預(yù)算績效管理實施

王軼立

(山西省廣播電視局，山西 太原 030001)

2020年3月，財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，修訂印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。本文將結(jié)合政策要求，以及工作中對預(yù)算編制、預(yù)算評審、預(yù)算績效評價等的思考，針對如何實施項目支出預(yù)算績效管理提出相關(guān)意見，希望能夠為財政項目績效評價工作提供參考和借鑒。

一、近年來財政支出績效管理政策的變化情況

通過整理財政支出績效管理相關(guān)政策的變化情況可以看出，我國財政支出績效管理政策始于2005年。為貫徹落實十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的要求，規(guī)范和加強中央部門預(yù)算績效考評工作，財政部頒布了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行)》，并在財政部確定試點的中央部門進行實施。2009年，財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，全面推行績效評價管理。2011年，財政部通過修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》，進一步規(guī)范了財政支出績效評價工作?！掇k法》是在《財政支出績效評價管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上修訂印發(fā)的，其內(nèi)容既有繼承，也有發(fā)揚。

二、《辦法》的制定背景、基本內(nèi)容及積極意義

近年來，財政部門多次組織開展了績效評價工作，利用自評或中介機構(gòu)參與等多種形式開展評價工作，推動財政資金分配使用更加合理高效。但從預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果來看，大部分績效評價工作存在重形式、輕結(jié)果的現(xiàn)象，特別是評價方法不科學(xué)、評價手段落后、評價結(jié)果運用不充分等，使得此項工作未能發(fā)揮實質(zhì)性作用。同時，由于績效評價工作涉及面廣、專業(yè)性強、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，針對性制度和可操作性評價體系的建立不可能一蹴而就，績效評價結(jié)果與預(yù)算編制、政策調(diào)整的銜接機制也未能建立，因此績效評價的作用一直未得到充分發(fā)揮，甚至流于形式。

《辦法》共七章三十二條，主要包括總則、績效評價的對象和內(nèi)容、績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績效評價的組織管理與實施、績效評價結(jié)果應(yīng)用及公開、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。其重點對績效評價范圍、績效評價體系、績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法等進行了完善，同時建立了責(zé)任追究機制，增強了績效評價結(jié)果的約束力。

《辦法》的頒布實施加大了預(yù)算部門(單位)項目支出績效評價的廣度和深度，為部門(單位)加強業(yè)務(wù)和財務(wù)協(xié)同提供新的抓手。同時，《辦法》的頒布實施也為預(yù)算部門(單位)帶來了不小的挑戰(zhàn)。一是《辦法》提升了預(yù)算部門(單位)項目支出績效評價要求，加大了對財政支出低效及項目支出績效評價違規(guī)的處罰力度，旨在實現(xiàn)項目支出全方位、全過程、全覆蓋的績效評價，給部門(單位)預(yù)算精細(xì)化管理提出了更高的要求。二是《辦法》明確規(guī)定項目支出自評報告需要上報并依法公開，對預(yù)算部門(單位)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。三是《辦法》對預(yù)算部門(單位)績效自評工作和結(jié)果依法自覺接受審計監(jiān)督的規(guī)定對預(yù)算管理內(nèi)控規(guī)范性提出了更高的要求。

三、項目支出預(yù)算績效管理的具體實施

基于《辦法》對單位自評的有關(guān)要求，本文結(jié)合預(yù)算管理實踐經(jīng)驗，梳理和明確單位績效評價的操作流程和控制標(biāo)準(zhǔn)，以期對預(yù)算績效管理實踐提供參考。

(一)把明確評價主體的職責(zé)放在首位

預(yù)算部門(單位)關(guān)于項目支出績效評價的相關(guān)職責(zé)主要包括：制定本單位績效評價的制度、辦法及工作規(guī)程；梳理并明確年度自評項目，依據(jù)績效目標(biāo)設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)，并按照要求上報財政部門；結(jié)合單位實際情況，因地制宜制定評價工作方案；收集、匯總項目執(zhí)行情況的信息，依據(jù)評價方案實施評價工作，形成評價報告或評價結(jié)論，按照要求上報財政部門；做好評價結(jié)果運用和公開工作。

通常，上述職責(zé)在單位預(yù)算管理工作中緊密關(guān)聯(lián)，主要由單位的財務(wù)部門承擔(dān)。單位要在組織架構(gòu)和部門職責(zé)中明確上述職責(zé)和要求，在相應(yīng)的預(yù)算管理辦法、預(yù)算績效管理辦法等制度中明確相關(guān)的流程標(biāo)準(zhǔn)。

(二)單位預(yù)算績效自評的操作流程

根據(jù)《辦法》規(guī)定，單位績效自評工作主要包括以下環(huán)節(jié)：

1.成立績效評價工作組。由預(yù)算歸口管理部門牽頭組建績效評價工作組，其中，專業(yè)人員人數(shù)原則上不低于工作組總?cè)藬?shù)的三分之二。建議逐步建立專家?guī)鞕C制，根據(jù)不同專業(yè)的項目配備不同的專業(yè)人員，如信息化建設(shè)項目應(yīng)配備具有中高級職稱的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)專家。

績效評價工作組負(fù)責(zé)組織績效評價工作、明確評價責(zé)任人、制定評價方案、實施具體評價等工作。根據(jù)實際情況，績效評價工作可委托第三方實施。

2.啟動績效評價工作并履行決策程序。通常預(yù)算績效評價的啟動是年度計劃中的重要工作，必須履行相應(yīng)的決策程序。如果這項工作已經(jīng)完成，只需要按照既定績效評價工作方案開展即可；如果沒有履行相應(yīng)程序，則要按照財政、部門(單位)決策機構(gòu)要求，擬定工作方案，按照單位決策程序進行審批。

3.擬定績效評價方案。評價方案包括評價依據(jù)、評價方法、評價人員組成及職責(zé)分工、評價指標(biāo)及權(quán)重、評價期間等。項目支出績效自評內(nèi)容主要包括項目整體目標(biāo)、績效目標(biāo)、子項目績效指標(biāo)(定性及定量)、項目進度及完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況及執(zhí)行率等。

4.下發(fā)啟動通知，并收集和審核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。工作組對收集的相關(guān)數(shù)據(jù)資料信息進行認(rèn)真分析和驗證，通過訪談、實地考察、調(diào)查詢價等方式，充分核查其真實性、完整性、相關(guān)性和指標(biāo)統(tǒng)計口徑，并根據(jù)現(xiàn)實情況，對指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)進行必要調(diào)整和合理修正。

5.綜合評分并形成初步結(jié)論，編制預(yù)算績效自評表。工作組依據(jù)評價指標(biāo)體系，對項目績效情況進行綜合評價，針對項目的可行性、必要性、完整性、合理性等形成初步結(jié)論，客觀反映項目評價結(jié)果，做到依據(jù)合理、過程可循、數(shù)據(jù)支持、結(jié)果客觀。

6.科學(xué)運用評價結(jié)果?？冃ё栽u表經(jīng)單位決策機構(gòu)審定后要積極上報。單位針對自評結(jié)果進行總結(jié)分析，對自評結(jié)果較差、預(yù)算執(zhí)行率偏差大的項目，要積極尋找原因，制定整改措施。整改措施要有步驟、可操作，并定期跟蹤整改結(jié)果。

(三)單位預(yù)算績效自評的主要環(huán)節(jié)和工作要點

根據(jù)《辦法》相關(guān)規(guī)定，本文結(jié)合實踐經(jīng)驗梳理關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)的工作要點，為實際操作提供參考。

1.制定績效評價方案環(huán)節(jié)：確定評價指標(biāo)。自評指標(biāo)是編制預(yù)算時由本單位根據(jù)項目整體目標(biāo)自行編制設(shè)立，經(jīng)上報審定后，預(yù)算批復(fù)時確定。自評指標(biāo)包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)是指項目的產(chǎn)出數(shù)量、規(guī)模、成本、收益等可用數(shù)字量化的指標(biāo)，定性指標(biāo)是指質(zhì)量與效果、經(jīng)濟效益與社會效益、可持續(xù)發(fā)展和影響、群眾滿意度等難以用數(shù)字量化的指標(biāo)。

根據(jù)《辦法》第十三條規(guī)定，單位自評指標(biāo)的權(quán)重由各單位根據(jù)項目的實際情況確定。通常情況下，一級指標(biāo)設(shè)置為項目產(chǎn)出指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)、項目效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等四大類。如果一級指標(biāo)要做權(quán)重調(diào)整，二、三級指標(biāo)則應(yīng)當(dāng)根據(jù)重要程度、項目實施階段等因素綜合調(diào)整，以準(zhǔn)確反映項目的產(chǎn)出。下面本文以某公路日常養(yǎng)護專項支出績效評價指標(biāo)予以說明，如表1所示。

表1 某公路日常養(yǎng)護專項支出績效評價指標(biāo)體系

2.分析環(huán)節(jié)：定量和定性指標(biāo)評分。定量指標(biāo)得分評定方法為：當(dāng)完成指標(biāo)值≥年初指標(biāo)值時，以指標(biāo)所賦全部分值記分；當(dāng)完成指標(biāo)值<年初指標(biāo)值時，也就是未完成時，則按照完成值與年初指標(biāo)值的比例計分。同時，超額完成情況也需重點關(guān)注，分析其超額完成原因是否由于年初指標(biāo)值設(shè)定明顯偏低所造成。若年初指標(biāo)設(shè)定不合理，則需按照偏離度進行減分。定性指標(biāo)得分評定一般分為三檔，如表2所示。

表2 定性指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

3.評價結(jié)果運用環(huán)節(jié)：結(jié)果評判?？冃гu價結(jié)果采取評分和評級相結(jié)合的方式，90(含)～100分，評為“優(yōu)”；80(含)～90分，評為“良”；60(含)～80分，評為“中”；60分以下，評為“差”。

綜上所述，從績效評價的實踐來看，近年來中央部門項目支出績效自評初步實現(xiàn)全面覆蓋，在評價方法、操作流程、指標(biāo)體系、結(jié)果運用等方面已進行了嘗試和經(jīng)驗積累。但是在全面預(yù)算績效管理機制、預(yù)算責(zé)任主體落實等方面尚不完善，相信通過貫徹落實《辦法》的具體要求，可進一步建立系統(tǒng)科學(xué)的財政項目支出績效評價體系，更加客觀、公正、動態(tài)地反映財政預(yù)算管理水平，提高財政資金使用績效。