二元區(qū)隔與三元并立下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展研究*

張 侃

(河南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所， 河南鄭州 450002)

2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，這是第一個(gè)以“教育現(xiàn)代化”為主題的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，是新時(shí)代推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件[1]。這一文件的發(fā)布，標(biāo)志著我國教育進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段[2]。文件中部署的實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一就是實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，其中最核心的舉措就是要提升義務(wù)教育均等化水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，在縣域基本均衡的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡的實(shí)現(xiàn)[3]。文件中這一部分表述給新時(shí)代我國義務(wù)教育今后一段時(shí)期的發(fā)展指明了方向和路徑，那就是要持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)基本均衡的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

從21世紀(jì)初我國開始提出義務(wù)教育均衡發(fā)展到現(xiàn)在，義務(wù)教育的均衡發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成績，初步均衡基本實(shí)現(xiàn)[4]。但不可否認(rèn)，義務(wù)教育均衡發(fā)展仍面臨著許多問題，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距仍十分顯著，而這其中最主要的問題就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。教育作為社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，并不是孤立存在的，而是和社會(huì)方方面面都有著緊密的聯(lián)系和相互影響。義務(wù)教育也是如此，對(duì)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的理解必須在中國城鄉(xiāng)區(qū)隔的社會(huì)框架之下進(jìn)行，同時(shí)我們還要看到，在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的社會(huì)大背景之下，中國城鄉(xiāng)區(qū)隔的社會(huì)結(jié)構(gòu)也正發(fā)生著一系列新的變化，我們只有對(duì)這些新的變化有全面深入的認(rèn)識(shí)和把握，才能讓我們對(duì)如何在新時(shí)代背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有正確的認(rèn)知和判斷。因此，本文擬從城鄉(xiāng)二元制度演變、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展下的社會(huì)大環(huán)境變化切入，對(duì)新時(shí)代我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的問題和困境進(jìn)行深入分析，并在此基礎(chǔ)上提出若干建議，以期對(duì)推進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有所啟示。

一、分析框架：二元區(qū)隔與三元并立下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展之路

教育作為社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，深深嵌入社會(huì)整體結(jié)構(gòu)之中，對(duì)教育現(xiàn)象的所有理解都必須將其放在社會(huì)大背景之下進(jìn)行才有意義。對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)也是如此。中華人民共和國成立之初建立起來的城鄉(xiāng)二元區(qū)隔的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，從根本上決定了我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的基本框架和方向，二元化的義務(wù)教育供給體制也由此建立。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)也在逐步發(fā)生著變化。這種變化由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，并且隨著改革發(fā)展的不斷深入而逐步擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域，產(chǎn)生了一波三元傳導(dǎo)，即改革開放之初，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰而產(chǎn)生了一波經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從二元到三元最后又回復(fù)二元的發(fā)展趨勢[5]，在此之后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)回歸又引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步發(fā)展成為三元結(jié)構(gòu)，社會(huì)結(jié)構(gòu)在快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和深入的改革開放中產(chǎn)生著深刻的變化[6]。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展就是在這樣的一個(gè)大背景下進(jìn)行的。從制度建立之初就形成的城鄉(xiāng)二元區(qū)隔的社會(huì)體制，決定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的基本特征和未來發(fā)展的整體趨向，由于路徑依賴的影響，這種二元區(qū)隔形成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育制度變遷之中一種強(qiáng)大的制度慣性，產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響，成為決定城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展的一股重要力量；而隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域都在發(fā)生著深刻的變革，這對(duì)之前形成的二元僵化的城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展體制也產(chǎn)生著巨大的沖擊，給城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展帶來了巨大的改變，這其中有挑戰(zhàn)也有機(jī)遇、有進(jìn)步也有阻礙、有成績也有問題，外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨大變革對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的影響成為決定其改革發(fā)展的另一股重要力量，在這兩股力量的張力之下，演繹出城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展的問題之源和未來之路。

二、內(nèi)生桎梏：城鄉(xiāng)分立下的義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元體制的確立與演進(jìn)

中華人民共和國成立之初，出于當(dāng)時(shí)國情和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國建立起了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，同時(shí)確立了城市優(yōu)先發(fā)展的政策，城鄉(xiāng)之間有著嚴(yán)格的界限和限制，不允許人口自由流動(dòng)，通過一系列相關(guān)政策的頒布實(shí)施基本上把農(nóng)村人口限制在了農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)也將農(nóng)村居民排除在了國家基本公共服務(wù)之外，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)制度逐步形成[7]78-79。在這一背景之下，為了解決國家快速發(fā)展初等教育、提高民眾文化素質(zhì)的迫切需要和國家辦學(xué)資源不足之間的矛盾，政府開始實(shí)施“兩條腿走路”的辦學(xué)方針和多樣化的辦學(xué)形式。所謂的兩條腿走路，就是教育發(fā)展要公立辦學(xué)、社會(huì)辦學(xué)共同發(fā)展。1954年教育部在全國文化教育工作會(huì)議上的報(bào)告中明確提出“農(nóng)村公立小學(xué)一般不發(fā)展，但提倡民辦小學(xué)”[8]40。這就是后來“城市學(xué)校國家辦、農(nóng)村學(xué)校農(nóng)民辦”[9]的初等教育模式雛形。制度建立之初就形成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局也成為我國初等教育發(fā)展最重要的特征。

改革開放之后，1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國義務(wù)教育制度的正式確立，也明確提出了義務(wù)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的管理體制。但在此后的發(fā)展之中，到底是哪一級(jí)地方負(fù)責(zé)、如何進(jìn)行分級(jí)管理等問題不斷涌現(xiàn)，也由此開始了一系列的改革，主要可以劃分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是1986—2001年，推行的是以鄉(xiāng)為主的管理體制，但是由于管理層級(jí)過低，鄉(xiāng)政府財(cái)力十分有限，再加上1994年開始實(shí)施的分稅制改革，更是進(jìn)一步削弱了基層政府的財(cái)政收入，最終導(dǎo)致全國范圍內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)不足，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距被不斷拉大[10]33-34。第二個(gè)階段是2001—2005年，開始推行“以縣為主”的管理體制。這標(biāo)志著將義務(wù)教育的投入負(fù)擔(dān)主要從農(nóng)民身上轉(zhuǎn)移到了政府這邊，管理層級(jí)的提升也讓農(nóng)村義務(wù)教育投入有了提升，全國范圍大面積拖欠教師工資的勢頭得到遏制，農(nóng)村義務(wù)教育水平得到了有效提升。但因各縣級(jí)政府的財(cái)政能力參差不齊、差異巨大，這就給義務(wù)教育的發(fā)展帶來了極大的不均衡性，同時(shí)這一時(shí)期農(nóng)業(yè)稅的徹底取消也給縣級(jí)政府特別是廣大的農(nóng)業(yè)縣、貧困縣帶來了巨大的財(cái)政壓力，而上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)村義務(wù)教育的投入也明顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期我國縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)了70%以上的義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而在主要發(fā)達(dá)國家，義務(wù)教育的投入主要在中央政府，地方政府分擔(dān)的比例并不高，比如2008年美國義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)中基層地方政府負(fù)擔(dān)43.7%，日本基層地方政府負(fù)擔(dān)32.47%[11]。第三個(gè)階段是2006年至今，在以縣為主、分級(jí)管理的基礎(chǔ)之上構(gòu)建中央、省、縣三級(jí)政府分擔(dān)機(jī)制，建立起農(nóng)村義務(wù)教育保障的“新機(jī)制”。2005年《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》出臺(tái)，確立了“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并先于城市對(duì)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)生免除了學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。新經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立確實(shí)產(chǎn)生了很好的效果，此后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入得到了快速增長，但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，新的機(jī)制仍是建立在城鄉(xiāng)分立的基礎(chǔ)之上的，只是針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展進(jìn)一步強(qiáng)化了高層政府的財(cái)政責(zé)任，可是雖說提高了中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的比例，但是縣鄉(xiāng)政府的教育事權(quán)并沒有減輕，又缺少相關(guān)的配套措施，沒有充分調(diào)動(dòng)起城市和縣鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的積極性，這就導(dǎo)致了對(duì)義務(wù)教育的發(fā)展“中央很重視、基層地方政府不積極”的局面。當(dāng)中央和省級(jí)政府增加對(duì)縣義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，產(chǎn)生了明顯的“擠出效應(yīng)”，縣級(jí)財(cái)政反而減少了對(duì)義務(wù)教育的投入，從而在總量上縣域農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)并沒有得到長期持續(xù)的快速增加[12]。因此，從整體看實(shí)施新機(jī)制之后，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距并沒有得到有效的縮小，在生均教育經(jīng)費(fèi)、教育質(zhì)量等方面城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距還有擴(kuò)大的趨勢[11]。

通過以上梳理可以看出，我國的城鄉(xiāng)義務(wù)教育體制在其建立之初就由于受大的社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響而具有顯著的城鄉(xiāng)二元區(qū)隔的特性，在之后的發(fā)展演進(jìn)之中，盡管經(jīng)歷了一系列的制度變遷和改革，但由于內(nèi)生的制度路徑依賴的影響和外在的大的社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，所以城鄉(xiāng)二元分立始終是城鄉(xiāng)義務(wù)教育揮之不去的一個(gè)根本特征。而隨著義務(wù)教育全面普及的實(shí)現(xiàn)及均衡化發(fā)展的提出，這種城鄉(xiāng)分立的體制特點(diǎn)也越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢和民眾的要求，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展中的一系列問題也由此產(chǎn)生。

三、外生沖擊：三元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展之路

改革開放前期，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一次大的變革，由于20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，農(nóng)村工業(yè)得到快速發(fā)展，很快成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新的增長極，中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步發(fā)展成為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村工業(yè)部門經(jīng)濟(jì)和城市部門經(jīng)濟(jì)三元并存的經(jīng)濟(jì)體系[13]。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的好處就是很好地解決了我國龐大的農(nóng)村剩余人口問題，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)就地發(fā)展、人口當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，小城鎮(zhèn)發(fā)展也由此興盛起來，同時(shí)也給農(nóng)民帶來了收入的不斷增長。但隨著20世紀(jì)90年代分稅制改革的推行，基層政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，地方發(fā)展的工業(yè)化熱情很快被城鎮(zhèn)化發(fā)展所取代，三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步消失回復(fù)到二元，以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期由此開始[14]147。從1994年開始，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始明顯提速，這從城鎮(zhèn)化率的增長上能夠很直觀地看出，從1978年到1994年，城鎮(zhèn)化率的年均增長率是0.67%，而從1994年到2018年，城鎮(zhèn)化率年均增長率是1.35%，增速是前一段的兩倍[15]。分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步衰微，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能背土離鄉(xiāng)到城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)讓城鄉(xiāng)區(qū)隔逐步松動(dòng)，但是二元戶籍制度仍然發(fā)揮著巨大的限制作用，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力很難真正在城市扎根，于是逐步出現(xiàn)了一個(gè)巨大的流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的社會(huì)群體——農(nóng)民工。

隨著農(nóng)民工群體規(guī)模的不斷發(fā)展壯大，影響力也不斷提升，逐步形成了社會(huì)上的第三元，三元社會(huì)結(jié)構(gòu)由此產(chǎn)生[16]。本來農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)入城市工作這應(yīng)該是一個(gè)過渡階段，之后應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，可是由于我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)是建立在土地財(cái)政造城賣地的激勵(lì)基礎(chǔ)之上的[14]149-154，其特點(diǎn)就是低成本、高速度，因此城鎮(zhèn)化進(jìn)程并沒有成為一種城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展模式，而是成為一種城市對(duì)農(nóng)村資源的汲取過程，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造價(jià)值為城市化發(fā)展做貢獻(xiàn)，但卻并不能成為市民享受城市的福利，這就極大降低了城鎮(zhèn)化的成本，從而進(jìn)一步提升了城鎮(zhèn)化的效率和進(jìn)程，這樣做的后果就是讓本來作為過渡階段的農(nóng)民工這一“準(zhǔn)市民”群體凝固化，最終只能在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)而無法扎根，成為社會(huì)的“第三元”[17]。三元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來了一系列的社會(huì)問題，如城鄉(xiāng)差距被不斷拉大、農(nóng)村空心化、留守問題日益凸顯等。

三元社會(huì)結(jié)構(gòu)也給城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展帶來了巨大沖擊，其最大的影響就是抽走了農(nóng)村最根本的資源——“人口”，但是又沒有將這些人口融入城市，而是懸置起來成為一個(gè)龐大的流動(dòng)人口群體。由于其流動(dòng)性和我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育制度的相對(duì)靜止性之間的矛盾，引發(fā)了一系列的問題。比如農(nóng)村受教育人口的大量減少導(dǎo)致的農(nóng)村義務(wù)教育萎縮，城市流動(dòng)人口受教育需求的增加導(dǎo)致的城市義務(wù)教育資源不足、大班額問題等。還有一系列由于三元社會(huì)結(jié)構(gòu)引發(fā)的社會(huì)問題導(dǎo)致的次生性義務(wù)教育問題，比如由于三元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來的留守兒童問題、城市流動(dòng)人口隨遷子女問題等，這些問題會(huì)進(jìn)一步引發(fā)城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的下降，給城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出了“均衡發(fā)展”的思想，從此均衡發(fā)展成為義務(wù)教育發(fā)展的根本方向。而在義務(wù)教育開始均衡發(fā)展的整個(gè)歷程之中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異始終是義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的一個(gè)最重要、最核心也是最難以推進(jìn)的發(fā)展難題。在看到困難和挑戰(zhàn)的同時(shí)我們也應(yīng)該看到，三元社會(huì)結(jié)構(gòu)在挑戰(zhàn)之中也蘊(yùn)含著機(jī)遇，一方面正是三元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來了低成本城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量以前的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)人口現(xiàn)在成為流動(dòng)性的“準(zhǔn)市民”，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷積累，農(nóng)民工市民化必將是大勢所趨，而這也就為城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面三元社會(huì)結(jié)構(gòu)引發(fā)的一系列社會(huì)問題已經(jīng)引起了政府的高度關(guān)注，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》頒布實(shí)施，提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑和以人為本的基本原則，從對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)模和效率的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向?qū)Τ擎?zhèn)化質(zhì)量和人的城鎮(zhèn)化的重視，這為改變?nèi)鐣?huì)結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展提供了政策支持。

綜上所述，中華人民共和國成立時(shí)形成的城鄉(xiāng)二元區(qū)隔的社會(huì)結(jié)構(gòu)形塑了國家建立之初的我國初等教育制度和之后逐步確立的義務(wù)教育體制，并成為一種制度慣性，始終對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展發(fā)揮著難以忽視的內(nèi)生性影響；而伴隨著改革開放和城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷提速，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生著深刻的變化，從經(jīng)濟(jì)三元結(jié)構(gòu)到社會(huì)三元結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，給義務(wù)教育的發(fā)展帶來了巨大的影響和沖擊，一方面讓城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡性更加凸顯，另一方面又蘊(yùn)含著新的機(jī)遇，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展奠定了環(huán)境和政策的基礎(chǔ)。但同時(shí)我們也應(yīng)該意識(shí)到，機(jī)遇和可能性都只是客觀上所隱含的，這些都不必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育自動(dòng)地開啟均衡發(fā)展的進(jìn)程，相反，由于三元社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然存在，二元城鄉(xiāng)區(qū)隔仍未消除，所以在未來很長的時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡狀況仍是我們推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展最大的難題和挑戰(zhàn)。我們只有深刻把握義務(wù)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性，自覺、主動(dòng)地推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)的均衡發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。而真正切實(shí)可行的變革路徑，就是在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會(huì)大變革之下，優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的一體化進(jìn)程，這也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必由之路。

四、一體化發(fā)展：城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必由之路

城鄉(xiāng)二元區(qū)隔決定了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，三元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展導(dǎo)致了義務(wù)教育均衡發(fā)展中“城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村弱”等一系列問題。但同時(shí)我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，教育發(fā)展具有先導(dǎo)性的特點(diǎn)，往往在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，教育的優(yōu)先發(fā)展能夠引領(lǐng)、刺激經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這是被歷史發(fā)展實(shí)踐所一再證明了的。這也正是為什么我們?cè)诮逃龑?shí)踐中一直強(qiáng)調(diào)教育的優(yōu)先發(fā)展。當(dāng)下伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)區(qū)隔正在逐步化解，城鄉(xiāng)差異也在逐步縮小，而固有的城鄉(xiāng)區(qū)隔的制度慣性卻仍存在，這也是直接導(dǎo)致三元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的根本原因。在這樣的大背景下，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就成為城鎮(zhèn)化發(fā)展和我國社會(huì)轉(zhuǎn)型改革的必然路徑。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中第一次明確提出了“城鄉(xiāng)一體化”這個(gè)概念，文件指出“我國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”[18]?？梢?，從社會(huì)整體發(fā)展上看我國已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展階段，無論是城鄉(xiāng)的二元區(qū)隔還是三元社會(huì)結(jié)構(gòu)，都將在一體化的發(fā)展中走向終結(jié)，未來的社會(huì)必將是一元化城鄉(xiāng)一體發(fā)展的社會(huì)，而這也將是解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必由之路。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展正式開始于2010年。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020年)》頒布，正式提出了要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”。此后，在黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告中都明確提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，這也標(biāo)志著義務(wù)教育一體化發(fā)展得到國家層面的認(rèn)可和重視，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的根本之舉[19]。在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的進(jìn)程之中，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這是整個(gè)社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一部分，因此我們應(yīng)該自覺地將對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的發(fā)展融入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大潮流之中，既要借這個(gè)大勢更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展，也要敢于創(chuàng)新、敢于爭先，讓城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展成為引領(lǐng)整個(gè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的排頭兵、先行者。具體來說，在推進(jìn)過程中，應(yīng)該注重解決以下幾個(gè)方面的問題。

一是要解決好學(xué)生的問題，大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育城鎮(zhèn)化發(fā)展和小班化發(fā)展相結(jié)合。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和三元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，一方面引發(fā)農(nóng)村孩子跟隨進(jìn)城打工的父母大量向城市流動(dòng)，形成了農(nóng)民工隨遷子女教育問題，也導(dǎo)致了城市大班額問題；另一方面則是大量孩子無法跟隨進(jìn)城打工的父母進(jìn)城上學(xué)，留在農(nóng)村跟隨老人生活，產(chǎn)生了隔代教養(yǎng)和留守兒童問題，也導(dǎo)致了農(nóng)村教育的萎縮。這其實(shí)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，形成當(dāng)下“城市擠、鄉(xiāng)村弱”的城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本格局。這個(gè)問題的解決，也應(yīng)該分為兩個(gè)方面：農(nóng)村方面，對(duì)條件具備、城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的地區(qū)，應(yīng)該逐步實(shí)施農(nóng)村教育的城鎮(zhèn)化發(fā)展，小學(xué)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中學(xué)到縣城，而對(duì)地理位置較為偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、留守兒童仍較多的地區(qū)，則應(yīng)該大力推行農(nóng)村義務(wù)教育的小班教學(xué)，適當(dāng)保留小規(guī)模學(xué)校包括教學(xué)點(diǎn)，整合存量、提升效率，以更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)氐膶W(xué)齡兒童，切實(shí)提高教育的質(zhì)量和可及性；城市方面，則要大力推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校與城市建設(shè)的同步化，做好人口預(yù)測和學(xué)齡人口統(tǒng)籌，保證讓所有學(xué)齡兒童包括隨遷子女都有學(xué)上、上好學(xué)。

二是要解決好教師的問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師待遇的“同工同酬”。由于待遇的差異而導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育留不住人才，好的師資都在向城市單向流動(dòng)問題，是引發(fā)城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的一個(gè)主要原因，也是當(dāng)下農(nóng)村學(xué)生大量向城市流動(dòng)的一個(gè)重要原因。農(nóng)村要留住好教師，一方面要完善資源配置制度，繼續(xù)推行完善特崗教師制度、免費(fèi)師范生政策和實(shí)習(xí)支教計(jì)劃等，要上提農(nóng)村義務(wù)教育師資的人事管理權(quán)，建立“國標(biāo)—省招—縣管—校用”的教師人事管理體制，教師編制和職稱評(píng)聘向農(nóng)村特別是條件艱苦的農(nóng)村傾斜；另一方面就是要大力提高農(nóng)村教師待遇，要實(shí)現(xiàn)在省域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師待遇同工同酬[20]。這是從師資增量改革上著手，為的是使農(nóng)村義務(wù)教育能夠更好地吸引、留住優(yōu)質(zhì)人才。從存量上則是要建立完善城鄉(xiāng)師資的流動(dòng)輪崗制度，充分利用好城市的優(yōu)質(zhì)師資存量，包括優(yōu)秀的學(xué)校行政管理人才，讓其定期定向地到農(nóng)村工作，并將此作為城市教師和教育管理人員晉升的必要條件。這一要求在中央頒布的一些文件中已經(jīng)有所體現(xiàn)，但是現(xiàn)實(shí)操作卻并未真正落到實(shí)處，如何將政策落地，也是相關(guān)部門要去思考解決的一個(gè)難題。

三是要解決好學(xué)校硬件的問題，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如果說師資的質(zhì)量決定了義務(wù)教育學(xué)校的軟實(shí)力，那學(xué)校硬件的建設(shè)就決定了義務(wù)教育學(xué)校的硬實(shí)力。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的均衡化、一體化發(fā)展，就要在學(xué)校硬件上做到整齊劃一。這也要從兩方面來推進(jìn)，一是對(duì)存量要做到全面改薄，對(duì)之前建立的條件不好的義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行改建完善，使之達(dá)到相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)增量新建學(xué)校要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校硬件完全標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一化，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和優(yōu)質(zhì)均衡的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

四是要解決好農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)問題，大力推進(jìn)構(gòu)建以省級(jí)統(tǒng)籌為主的籌資渠道。我國的教育經(jīng)費(fèi)投入長期不足。雖說在1993年頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》中就已經(jīng)明確提出在2000年前要實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的4%，可是這一目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)卻比預(yù)期晚了13年，直到2012年才真正達(dá)到。但即使實(shí)現(xiàn)了4%的目標(biāo)，和世界其他國家相比，仍有很大差距。教育投入的世界平均水平是教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%，發(fā)達(dá)國家平均水平是5.1%[21]。由此可見，解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題首先要從整體上提升我國教育的投入比例，至少應(yīng)該先達(dá)到世界平均水平，即4.9%左右。其次就是教育投入的結(jié)構(gòu)要進(jìn)一步改進(jìn)完善。我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出里的生均公用經(jīng)費(fèi)部分，通過省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌和中央的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支出，可是教師工資仍然是以縣級(jí)財(cái)政為主進(jìn)行支出，這就直接導(dǎo)致了由于地區(qū)發(fā)展的不均衡而出現(xiàn)的不同地方義務(wù)教育教師工資待遇差距巨大，甚至在一些較為貧困的地區(qū)仍存在長期拖欠教師工資或者不足額發(fā)放工資等問題。教師工資在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中占很大比例，如果不能得到保障，那城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展將成為一句空話，所以建立更加完善的省級(jí)統(tǒng)籌和中央轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制刻不容緩。強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的省級(jí)統(tǒng)籌還涉及一個(gè)重要問題就是隨遷子女入學(xué)問題，一些勞動(dòng)力流入城市的隨遷子女很多，這必然會(huì)導(dǎo)致教育成本大幅增加的問題，如果不從省一級(jí)乃至中央層面進(jìn)行全面統(tǒng)籌的話，那隨遷子女入學(xué)難、大班額、城鎮(zhèn)擠等一系列問題就無法真正得到解決，因此強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌將是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的一項(xiàng)亟待推進(jìn)的制度改革。