行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)研究

張 靜，黃先雄

（中南大學(xué)法學(xué)院，長(zhǎng)沙410083）

行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中，基于履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，為了查明案件事實(shí)、核實(shí)相關(guān)情況，向案件當(dāng)事人或者案外人進(jìn)行證據(jù)調(diào)查和案情核實(shí)的權(quán)力[1]?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”這句話同樣適用于行政公益訴訟之中，有力的調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)、實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益目的的保障。隨著行政公益訴訟制度的不斷發(fā)展，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。目前，學(xué)界對(duì)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的研究熱度頗高，但部分研究?jī)H停留于理論層面，未與實(shí)踐緊密結(jié)合。本文基于對(duì)近年的司法實(shí)踐、裁判文書以及學(xué)者們的理論的分析，總結(jié)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使存在的問(wèn)題，最后對(duì)其體系的構(gòu)建進(jìn)行規(guī)范。

一、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的立法現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)享有提起行政公益訴訟的權(quán)力，實(shí)際上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的完善，職能的實(shí)現(xiàn)必然依托權(quán)力的行使，而檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有充分的調(diào)查權(quán)便是其提起行政公益訴訟權(quán)力的依托。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)的確立以及發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的、從粗略到細(xì)致的過(guò)程。在行政公益訴訟從試點(diǎn)實(shí)踐到全國(guó)范圍內(nèi)推行的過(guò)程中不斷地優(yōu)化。

對(duì)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的相關(guān)立法規(guī)定可分為兩個(gè)階段進(jìn)行分析。第一個(gè)階段是試點(diǎn)期間，即2015 年7 月至2017 年6 月。該階段出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定主要是《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（下文稱《試點(diǎn)方案》）以及《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（下文稱《實(shí)施辦法》），用于指導(dǎo)公益訴訟試點(diǎn)工作的開展。其中《試點(diǎn)方案》中并未規(guī)定行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，而《實(shí)施辦法》中首次明確規(guī)定了行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的方式，并指出不得采取限制人身、財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性措施，但該規(guī)定并未細(xì)化，較為籠統(tǒng)。

第二個(gè)階段是2017 年7 月至今。2017 年7月，新修訂的《行政訴訟法》正式施行，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度正式入法。隨后，在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對(duì)司法實(shí)踐的需求，2018 年3 月兩高發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下文稱《適用解釋》）第六條補(bǔ)充規(guī)定了行政公益訴訟中證據(jù)保全的依據(jù)，但該解釋并未對(duì)調(diào)查取證的方式、程序等進(jìn)行具體規(guī)范，仍屬于是原則性規(guī)定。同月，最高檢又發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（下文稱《辦案指南（試行）》），其中細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的方式、內(nèi)容等具體要求，特別是還規(guī)定了對(duì)調(diào)查權(quán)的保障，在一定程度上彌補(bǔ)了《實(shí)施辦法》的不足，為后續(xù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)證工作提供了依據(jù)與支持，但是對(duì)于調(diào)查權(quán)行使的方式以及程序上的規(guī)定仍然匱乏，需要進(jìn)一步的細(xì)化。

綜上，從立法層級(jí)上看，目前關(guān)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定多為低層級(jí)的規(guī)定，缺乏高位階法律法規(guī)的規(guī)定；從規(guī)定內(nèi)容上看，大部分規(guī)定都較為簡(jiǎn)單，僅有《實(shí)施辦法》以及《辦案指南（試行）》對(duì)調(diào)查權(quán)行使的方式進(jìn)行了規(guī)定，但仍缺乏詳細(xì)的程序性規(guī)定以及配套措施的規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查權(quán)行使認(rèn)識(shí)不一致，各類問(wèn)題層出不窮。而且，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)在影響具體調(diào)查工作的同時(shí)，進(jìn)而影響收集的證據(jù)效果及后續(xù)工作的進(jìn)行。

二、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題

調(diào)查權(quán)行使的效果如何與檢察機(jī)關(guān)能否充分發(fā)揮其檢察監(jiān)督職能，達(dá)到保護(hù)公共利益的目的息息相關(guān)。但是在司法實(shí)踐中，由于公益訴訟這一制度還屬于是新興的制度，配套的法律法規(guī)并不完善，所以在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使還存在許多問(wèn)題。

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查方式單一，手段不足

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的方式主要是《實(shí)施辦法》以及《辦案指南（試行）》規(guī)定七種，且不得采取限制人身自由或查封、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施。通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞、以2019 年1 月到9月為時(shí)間限制搜集的128 份裁判文書進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段過(guò)于單一。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)較多運(yùn)用調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問(wèn)相關(guān)人員、拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片等操作簡(jiǎn)單且使用成本低的方式，而較少使用委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)和咨詢專家意見等方式。以“委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)”為例，從對(duì)搜集的128 份判決書分析來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在向法院提交了委托鑒定、評(píng)估報(bào)告的占總量的17%左右。而且在其中部分案件中，檢察機(jī)關(guān)雖然提交了鑒定、評(píng)估報(bào)告作為證據(jù)，但并不是由檢察機(jī)關(guān)直接委托鑒定機(jī)關(guān)鑒定或評(píng)估，而是由被訴行政機(jī)關(guān)委托鑒定機(jī)構(gòu)鑒定，檢察機(jī)關(guān)直接調(diào)取鑒定報(bào)告。如此一來(lái)，真正由檢察機(jī)關(guān)委托鑒定的案件數(shù)量所占比例更低。

其次，在傳統(tǒng)的民事或行政法律監(jiān)督案件中，多注重對(duì)已有證據(jù)以及程序的審查與核實(shí)，現(xiàn)有的調(diào)查手段已足以應(yīng)對(duì)。但是在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)要面臨的是要對(duì)案件事實(shí)、公益受損情況等進(jìn)行實(shí)質(zhì)認(rèn)定，而且行政公益訴訟案件多涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等不同領(lǐng)域，如果在所有案件中檢察機(jī)關(guān)僅運(yùn)用現(xiàn)有的單一的調(diào)查方式，未根據(jù)不同案件情況進(jìn)行變化的話，并不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的需要，所獲證據(jù)難以支撐其訴訟請(qǐng)求。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使缺乏保障措施，強(qiáng)制性不足

《實(shí)施辦法》以及《辦案指南（試行）》中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的方式，但是這些調(diào)查權(quán)行使方式的規(guī)定是在理想狀態(tài)下的期望，其順暢運(yùn)行是建立在行政機(jī)關(guān)或相關(guān)人員積極配合的基礎(chǔ)之上?！秾?shí)施辦法》等雖規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)一定的強(qiáng)制力，但是并未明確規(guī)定義務(wù)人不予配合的懲罰性措施及法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證面臨著不具有私益訴訟原告利益受損的親歷性以及嚴(yán)重的證據(jù)偏在兩大困境[2]，主要證據(jù)實(shí)際上都掌握在被告行政機(jī)關(guān)一方及違法行為人手中，一旦行政機(jī)關(guān)或被調(diào)查單位、人員不予配合，那么檢察機(jī)關(guān)也是束手無(wú)策。

另外，在監(jiān)察制度正式實(shí)施之前，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)礙于檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆職能，在有些情況下會(huì)予以配合，以2017 年湖北省黃岡市某縣檢察院辦理的毀壞林地案為例。在該案中，該縣檢察機(jī)關(guān)向林業(yè)部門調(diào)查取證，但林業(yè)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)拒不配合，直到檢察機(jī)關(guān)對(duì)該林業(yè)部門一名工作人員涉嫌犯罪立案?jìng)刹楹?，林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)才予以配合[3]。但如今監(jiān)察體制改革后，不再保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)貪污賄賂等案件的偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的威懾力降低，在行政公益訴訟中的調(diào)查取證工作難度進(jìn)一步加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)以各種借口“軟拒絕配合”。如2018 年河北省邯鄲市磁縣人民檢察院辦理的非法采砂案，磁縣人民檢察院在到該縣河務(wù)局進(jìn)行調(diào)查時(shí)，從該局局長(zhǎng)到下級(jí)部門負(fù)責(zé)人都一問(wèn)三不知。在談到該局是如何管理盜采砂的情況時(shí)，該局長(zhǎng)表示該河流域不在其管轄范圍內(nèi)[4]。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門主體力量薄弱，專業(yè)性不足

在司法實(shí)踐中，行政公益訴訟案件主要是由檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察部門負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)并未設(shè)立新的部門來(lái)管理公益訴訟案件，這使得民行檢察部門面臨著巨大的挑戰(zhàn)，特別是在調(diào)查取證方面。

首先，一直以來(lái)大多檢察機(jī)關(guān)的民行檢察部門的檢察人員配置較少，特別是基層檢察機(jī)關(guān)，如湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民檢察院民行檢察部門共有檢察官5 人，天心區(qū)檢察院民行檢察部門僅有2 名員額檢察官。民行檢察部門本身就要承擔(dān)自己原有的職責(zé)，已存在案多人少的情況了，現(xiàn)在又要承擔(dān)公益訴訟的擔(dān)子，而且在行政公益訴訟中，不是一次調(diào)查就可以解決所有的問(wèn)題，還需要后續(xù)的跟蹤調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)目前的人員配置不足以應(yīng)對(duì)如此大的工作量的需求。

其次，民行檢察部門辦案人員專業(yè)性不足。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證內(nèi)容的其中一項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)，在對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查時(shí)，要求民行檢察部門的辦案人員要具備豐富的法律知識(shí)，不僅要對(duì)基本的行政法律法規(guī)、規(guī)章等有所掌握，還要對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)依據(jù)的內(nèi)部規(guī)則、操作流程等各方面的內(nèi)容均有所了解，并且能夠準(zhǔn)確適用。但目前民行檢察部門大多未配備足夠的法律人員，使得檢察機(jī)關(guān)在該方面的調(diào)查面臨著巨大的挑戰(zhàn)。另外，行政公益訴訟案件主要涉及的是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等專業(yè)性頗高的領(lǐng)域，民行檢察部門在確定國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損情況時(shí)，調(diào)查取證工作專業(yè)性強(qiáng)且技術(shù)要求較高。例如在某些資源保護(hù)案件中，案發(fā)地點(diǎn)的地域?qū)拸V，山路難行，僅靠民行檢察部門辦案人員的力量難以完成取證工作，需要利用無(wú)人機(jī)高空拍攝收取證據(jù)，但很多基層檢察院并沒有相關(guān)人員和技術(shù)力量的支持。實(shí)踐表明，現(xiàn)有民行檢察部門辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)與公益訴訟的需求尚有一定差距。

（四）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證成本較高，鑒定制度不完善

《實(shí)施辦法》以及《適用解釋》中均規(guī)定，提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免交訴訟費(fèi)，但是卻無(wú)法避免檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中承擔(dān)的其他成本，特別是在調(diào)查取證方面，檢察機(jī)關(guān)為拿到充足的證據(jù)支持自己的訴訟請(qǐng)求，要承擔(dān)高昂的人力、物力成本。例如在湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局未履行法定職責(zé)一案中，鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院從立案到提起訴訟，不僅向林業(yè)局申請(qǐng)調(diào)閱其行政執(zhí)法的卷宗材料，還詢問(wèn)了涉事的當(dāng)事人、對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍照，走訪周邊地區(qū)，制作調(diào)查筆錄，并向華中農(nóng)業(yè)大學(xué)的教授專家咨詢意見。這也僅是提出檢察建議之前的調(diào)查，在提出檢察建議之后，為明確鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局是否履行法律職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)還需再進(jìn)行跟蹤調(diào)查。

另外，行政公益訴訟工作涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣泛，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查確定社會(huì)公共利益受損的程度及結(jié)果、證實(shí)違法行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系等方面，都需要依靠相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)支持[5]。檢察機(jī)關(guān)需要委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行鑒定或評(píng)估，但這些專業(yè)鑒定需要耗費(fèi)的成本頗高。如“在蘇州地區(qū)，一起普通的環(huán)境污染案件調(diào)查、鑒定等費(fèi)用在10 萬(wàn)元左右，大案甚至高達(dá)上百萬(wàn)元，非一般辦案資金可以保障”[6]。如此一來(lái)，便給本身辦案經(jīng)費(fèi)就不充足的檢察機(jī)關(guān)造成了巨大的壓力。

三、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)規(guī)范體系構(gòu)建

行政公益訴訟制度的確立，實(shí)質(zhì)上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的完善。但任何一項(xiàng)法律制度的設(shè)立都不可能一蹴而就，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。為實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的各個(gè)問(wèn)題逐個(gè)破解，構(gòu)建其規(guī)范體系。

（一）借鑒行政調(diào)查方式及程序，完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證

目前部分學(xué)者認(rèn)為完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)關(guān)鍵就是賦予檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)力，但是該建議有欠妥當(dāng)。基于行政訴訟的基本構(gòu)架以及訴訟雙方地位平等的原則，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)突破行政訴訟中當(dāng)事人的主體地位，不能對(duì)其他當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利做出預(yù)先的干涉，檢察機(jī)關(guān)不得直接對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制。因此，對(duì)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查方式的完善首先要明確的前提是：調(diào)查方法不應(yīng)具有人身、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性。在此基礎(chǔ)上，可以借鑒行政調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的方式及程序。

行政調(diào)查的方式包括詢問(wèn)當(dāng)事人、詢問(wèn)相關(guān)人員、現(xiàn)場(chǎng)檢查、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、鑒定以及現(xiàn)代科技手段等[7]，但也不僅限于這幾種，而且不同的法律針對(duì)不同的事項(xiàng)賦予行政機(jī)關(guān)的調(diào)查方式也不盡相同。行政公益訴訟中，在很多領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使方式的完善均可借鑒行政機(jī)關(guān)的調(diào)查方式，對(duì)不同領(lǐng)域的調(diào)查方式進(jìn)行分類，以實(shí)現(xiàn)調(diào)查的準(zhǔn)確性和完整性，提高證據(jù)的證明力。例如，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)，雖然不可以采取查封扣押等強(qiáng)制性措施，但是可以借鑒行政機(jī)關(guān)的先行登記保存制度，以應(yīng)對(duì)證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況；在食品安全的案件中，同樣可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)入相關(guān)的食品生產(chǎn)等場(chǎng)所采集樣品取證，采集樣品時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格支付費(fèi)用，在評(píng)估時(shí)可以聘請(qǐng)各方面的專家進(jìn)行綜合食品安全評(píng)估。

另外，在調(diào)查權(quán)的行使程序上，不僅要遵守檢察機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)人員不得少于兩人、調(diào)查記錄簽字、勘驗(yàn)物證或者檢查現(xiàn)場(chǎng)時(shí)全程錄音錄像等具體程序，同樣可以借鑒行政機(jī)關(guān)行政調(diào)查的程序規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》中規(guī)定的聽取當(dāng)事人陳述和申辯的程序。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，此時(shí)就應(yīng)聽取行政機(jī)關(guān)的申辯意見，并予以記錄且歸入案卷。對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，再結(jié)合證據(jù)判斷是否提起訴訟。

（二）完善配套保障機(jī)制，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性

一是構(gòu)建“檢察官+法警”調(diào)查取證機(jī)制。將司法警察引入檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證過(guò)程中，一方面是對(duì)被調(diào)查的相關(guān)人員產(chǎn)生心理上的威懾作用，另一方面也為檢察機(jī)關(guān)提供了強(qiáng)有力的“武力”保障與支持，確保調(diào)查工作的順利進(jìn)行。對(duì)于該機(jī)制的運(yùn)用要嚴(yán)格規(guī)范其程序，首先在調(diào)查取證之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，決定是否需要司法警察協(xié)助，如需要再按程序進(jìn)行用警申請(qǐng)；其次，調(diào)查過(guò)程中，司法警察參與調(diào)查也不能對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制性措施，主要是協(xié)助檢察官取證，維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)的秩序，同時(shí)保障檢察官的安全；最后，司法警察協(xié)助調(diào)查要全程使用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行記錄，調(diào)查結(jié)束后將錄像存檔。

二是明確不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的懲罰性措施。第一，對(duì)于不配合的個(gè)人或有關(guān)單位、企業(yè)，情節(jié)輕微的，可予以警告、罰款；情節(jié)較重的可考慮將其納入社會(huì)征信系統(tǒng)，將拒不配合的企業(yè)、個(gè)人列為是失信企業(yè)或失信人[8]；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。第二，對(duì)于不予配合調(diào)查的行政機(jī)關(guān)，拒絕提供證據(jù)材料不構(gòu)成犯罪的，可以對(duì)其不予配合的情況予以公告，或提出檢察建議，并抄送其上級(jí)行政機(jī)關(guān)督促其履行配合義務(wù)；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。另外，為督促行政機(jī)關(guān)履行配合義務(wù)，可以考慮將行政機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟的配合情況列入年度考核項(xiàng)目之中，從而引起行政機(jī)關(guān)的重視。

三是借鑒行政訴訟中的舉證規(guī)則，構(gòu)建行政公益訴訟的證據(jù)規(guī)則。在行政訴訟中，“原告確有證據(jù)證明被告持有的證據(jù)對(duì)原告有利的，可以在開庭審理前書面申請(qǐng)人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交。申請(qǐng)理由成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交，因提交證據(jù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，由申請(qǐng)人預(yù)付。行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不提交的，人民法院可以推定原告基于該證據(jù)主張的事實(shí)成立”[9]。在行政公益訴訟中，同樣可以適用這一規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)、有關(guān)單位或個(gè)人拒絕提供證據(jù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保留其調(diào)取該證據(jù)的文書以及調(diào)查取證時(shí)被調(diào)查機(jī)關(guān)或個(gè)人不予配合的錄音錄像等。對(duì)于該證據(jù)證明的案件事實(shí)，法院在審理的過(guò)程中應(yīng)做出有利于檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)定。

（三）設(shè)置獨(dú)立的公益訴訟部門，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)配備

隨著公益訴訟制度的不斷發(fā)展，工作難度和強(qiáng)度都較大，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的公益訴訟部門，由其來(lái)負(fù)責(zé)公益訴訟案件調(diào)查取證、提出檢察建議和提起訴訟等工作，而不再由民行檢察部門承擔(dān)這一職責(zé)，避免民事行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)發(fā)生混淆。另外，應(yīng)增加公益訴訟部門的人員配備，特別是要配備具備豐富的法律知識(shí)的人才以滿足對(duì)行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的需求。目前部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始進(jìn)行該方面的改革，如長(zhǎng)沙市人民檢察院專門設(shè)立了公益訴訟局，同時(shí)在公益訴訟局配備了4 位員額檢察官以及數(shù)位輔助人員，以更好地應(yīng)對(duì)行政以及民事公益訴訟工作的需求。

對(duì)于檢察人員專業(yè)性不足的問(wèn)題，一方面要加強(qiáng)對(duì)公益訴訟部門檢察人員的專業(yè)培訓(xùn)，可以邀請(qǐng)環(huán)境與資源保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員、專家教授舉辦講座會(huì)談，或者通過(guò)實(shí)地調(diào)研的方式了解相關(guān)知識(shí)。即便不能達(dá)到精通的程度，但至少應(yīng)當(dāng)了解在該領(lǐng)域涉及了哪些方面的內(nèi)容，其調(diào)查取證應(yīng)該調(diào)查哪些證據(jù)。另一方面，畢竟檢察人員的能力有限，為彌補(bǔ)其專業(yè)上的不足，可以探索建立由市級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一聘請(qǐng)環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的專家組成專家?guī)?，為行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證提供專業(yè)的技術(shù)支持?；鶎訖z察機(jī)關(guān)如需專家協(xié)助的，可向市級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)，市級(jí)檢察機(jī)關(guān)從其組建的專家?guī)熘羞x取專家進(jìn)行協(xié)助工作。

（四）建立“公益訴訟專項(xiàng)資金”，完善公益訴訟鑒定制度

有訴訟就會(huì)有成本，如前文所述，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證不僅要耗費(fèi)大量的人力物力，同時(shí)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、評(píng)估、審計(jì)的成本也頗高。2019 年6 月4 日司法部發(fā)布通知稱，鼓勵(lì)引導(dǎo)綜合實(shí)力強(qiáng)、高資質(zhì)高水平環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下,能夠及時(shí)受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件,依法依規(guī)開展鑒定活動(dòng)[10]。該通知的施行可以初步緩解檢察機(jī)關(guān)鑒定難、成本高的問(wèn)題，但目前全國(guó)能夠在訴前不預(yù)收鑒定費(fèi)的鑒定機(jī)關(guān)僅有58 家，而且多數(shù)省份僅有一家不預(yù)收費(fèi)用的機(jī)構(gòu)，部分省份甚至沒有，難以應(yīng)對(duì)全國(guó)的公益訴訟的鑒定工作。后期各省政府應(yīng)加大對(duì)本省優(yōu)質(zhì)鑒定機(jī)構(gòu)的政策、資金等方面的扶持，鼓勵(lì)鑒定機(jī)構(gòu)為公益訴訟提供支持。但是，該項(xiàng)制度并不能應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴，費(fèi)用仍由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，可以借鑒歐洲國(guó)家的環(huán)境公益訴訟基金制度以及美國(guó)的超級(jí)基金制度，建立“公益訴訟專項(xiàng)資金”，該專項(xiàng)資金僅用于保障公益訴訟案件的證據(jù)勘驗(yàn)調(diào)查、委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等方面。同時(shí)，對(duì)該專項(xiàng)基金須在經(jīng)費(fèi)來(lái)源、日常運(yùn)行、預(yù)算支出等方面實(shí)行嚴(yán)格管理，確保該資金專款專用。

四、結(jié)語(yǔ)

行政公益制度是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)重要制度，它的核心制度功能就是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟、實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目標(biāo)的重要保障。但行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使還存在著諸多弊端，影響檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)效果以及后續(xù)工作質(zhì)量。我國(guó)目前并未出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于行政公益訴訟的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，后期在立法的完善上，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的章節(jié)，在吸收現(xiàn)已形成的規(guī)定和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的內(nèi)容、行使方式、程序等均加以明文規(guī)定。完善行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)任重而道遠(yuǎn)，要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)完備的制度體系也絕非一朝一夕的努力就可以完成的。同時(shí)，任何一項(xiàng)制度的運(yùn)行都無(wú)法脫離其他相關(guān)制度的輔助，要充分保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使，還需要其他相關(guān)制度的輔助。