鄉(xiāng)村振興視域下地方立法存在的問(wèn)題及矯正研究

宋才發(fā)

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州·貴陽(yáng) 550025）

一、地方立法釋義及主要任務(wù)

（一） 地方立法是地方權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)制法規(guī)的活動(dòng)

地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使地方立法權(quán)的法源，源自于《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《立法法》 等法律的確切規(guī)定和明確授權(quán)。1979年7月1日五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)地方組織法》，首次明文規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，可以根據(jù)本行政區(qū)范圍內(nèi)的實(shí)際情況和實(shí)際需要制定地方法規(guī)?！鞍硕椃ā币試?guó)家根本大法的形式賦予地方立法權(quán)。2000 年3月九屆人大三次會(huì)議，賦予“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”所在地的市，以“較大的市”的名義行使地方立法權(quán)。2015年3月修改的《立法法》，則賦予所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。地方立法“是指具有立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法制定抑或變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)管轄范圍的規(guī)范性法律文件的總稱?！币簿褪钦f(shuō)，各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)，都依法有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況制定地方性法規(guī)，用以解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。地方立法權(quán)從屬于國(guó)家立法權(quán)，行使地方立法權(quán)的主體不能是中央設(shè)在地方的國(guó)家機(jī)關(guān)，必須是也只能是地方國(guó)家機(jī)關(guān)，地方立法是構(gòu)成國(guó)家立法體系不可或缺的重要組成部分。我國(guó)“地方立法體系”由一般地方立法、民族區(qū)域自治地方立法和國(guó)家設(shè)立的特區(qū)地方立法（“特區(qū)地方立法”又分為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”立法和“特別行政區(qū)”立法兩種） 三個(gè)部分組成。地方立法權(quán)的行使不像國(guó)家立法權(quán)那樣能夠開(kāi)疆辟土，可以創(chuàng)制各種各樣重要的法律規(guī)范性文件。從立法權(quán)屬上看，地方立法基本的、實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，是指地方權(quán)力機(jī)關(guān)（人大及其常委會(huì)） 進(jìn)行的立法，也包括地方行政機(jī)關(guān)（人民政府） 的立法。

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，人們對(duì)地方立法存在諸多理解偏差和誤解，如有的把地方立法直接視為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法；有的把地方立法主體隨意擴(kuò)大到過(guò)多的地方國(guó)家機(jī)關(guān)；有的把地方立法僅僅視為變動(dòng)地方性法規(guī)的活動(dòng)；有的把所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的規(guī)范性文件，均視為“地方立法文件”。這些認(rèn)識(shí)和理解都存在程度不同的偏差和誤解，因?yàn)榈胤搅⒎ɑ顒?dòng)是指在其專屬的、特定的立法范圍內(nèi)行使制定、修改和廢止相關(guān)法律規(guī)范的活動(dòng)。換句話說(shuō)，地方立法就是執(zhí)行抑或補(bǔ)充國(guó)家立法的活動(dòng)，地方立法機(jī)關(guān)制定的立法文件，只能在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施，超出本行政區(qū)域范圍無(wú)效。地方立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)主要分三種類型：一是一般地方立法。一般地方立法是指各省、直轄市、省級(jí)政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)，這些權(quán)力機(jī)構(gòu)可以依法行使國(guó)家立法機(jī)關(guān)、上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)授予的單項(xiàng)法規(guī)立法權(quán)。任何地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)，都不得與國(guó)家憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案[1]。二是民族自治地方立法?！稇椃ā?《民族區(qū)域自治法》都明確規(guī)定，自治區(qū)、自治州和自治縣的立法機(jī)關(guān)，除了依法享有一般地方的立法權(quán)限之外，還享有制定“自治條例”“單行條例”的立法權(quán)。法律明確規(guī)定，凡自治區(qū)制定的“自治條例”“單行條例”，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施；凡自治州和自治縣制定的“自治條例”“單行條例”，須經(jīng)省或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，再呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案后才能生效。三是特別行政區(qū)地方立法。原有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及港澳臺(tái)回歸后成立的特別行政區(qū)的立法，與一般地方和民族自治地方立法又有所不同，因其特殊性和適用范圍的特定性這里不展開(kāi)探討。

現(xiàn)行的《立法法》使得地方立法權(quán)擴(kuò)大到全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市，其重要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，就在于破除了長(zhǎng)期以來(lái)地方立法權(quán)配置的“特權(quán)化”，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置的源頭平等[2]。截至目前，全國(guó)擁有地方立法權(quán)限的行政區(qū)為22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、22個(gè)省會(huì)城市、5個(gè)自治區(qū)首府城市、18個(gè)較大的市和4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市[3]。依據(jù)《立法法》規(guī)定，所有設(shè)區(qū)市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)均可根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！盵4]

（二） 地方立法的基本內(nèi)涵、主要特征及運(yùn)作規(guī)程

十九大之前地方立法主要集中在以下幾個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)方面，主要制定促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新促進(jìn)、電子交易以及勞動(dòng)合同諸多方面的法規(guī)；社會(huì)方面，主要制定就業(yè)援助、工傷保險(xiǎn)、老年人權(quán)益保障、殘疾人權(quán)益保障諸多方面的法規(guī)；文化方面，主要制定歷史文化名城保護(hù)、非物質(zhì)文化保護(hù)、公共文化促進(jìn)諸多方面的法規(guī)。十九大之后地方立法主要集中在以下幾個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)方面，引領(lǐng)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)全面深化改革發(fā)展，制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀一體化等方面的法規(guī)；民生方面，制定與修改人口與計(jì)劃生育、制定修改養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救助等方面的法規(guī)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，制定保護(hù)山河湖泊生態(tài)資源、修改環(huán)境保護(hù)、水資源管理、飲用水保護(hù)、大氣污染防止等方面的法規(guī)；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，制定社會(huì)文明促進(jìn)、社會(huì)信用、食品安全、軌道安全運(yùn)營(yíng)、提升城鄉(xiāng)建設(shè)與管理精細(xì)化水平等方面的法規(guī)[5]。

地方立法的特征及運(yùn)作規(guī)程集中體現(xiàn)在4個(gè)方面：第一，從立法特征方面看，地方立法主要是解決中央立法不能解決抑或不便于解決的特殊的、具體的問(wèn)題，始終堅(jiān)持從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)、保持地方特色。從某種程度和意義上說(shuō)，地方立法比中央立法更具艱巨性和復(fù)雜性，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系事項(xiàng)更多、更具體，多數(shù)是屬于不宜由中央立法解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)然這并不是說(shuō)任何一種地方立法，都會(huì)比中央立法更復(fù)雜。第二，從立法權(quán)限方面看，在2015年之前只有省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)地級(jí)市（即22個(gè)省會(huì)市、5個(gè)自治區(qū)首府市、4 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地級(jí)市） 具有地方立法權(quán)，修改后的《立法法》則賦予所有設(shè)區(qū)的市和自治州的地方立法權(quán)。截止2015 年4月初，全國(guó)共有設(shè)區(qū)市286個(gè)[3]。4個(gè)暫未設(shè)區(qū)的廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，依據(jù)《立法法》規(guī)定，比照設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)。這里需要特別提到一件大事，就是2020年4月18日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)三沙市設(shè)立享有地方立法權(quán)的“西沙區(qū)”和“南沙區(qū)”?！读⒎ǚā芬?guī)定地方立法機(jī)關(guān)可以就以下事項(xiàng)制定法律規(guī)范：凡本行政區(qū)域范圍內(nèi)為執(zhí)行國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)需要的，可以依據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，有的放矢地做出具體的規(guī)定事項(xiàng)；屬于處置地方性事務(wù)需要的，可以制定地方性法規(guī)的具體事項(xiàng)。第三，從立法事項(xiàng)方面看，除了現(xiàn)行《立法法》第八條規(guī)定的立法事項(xiàng)外，其他屬于國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市立法機(jī)關(guān)，可根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體情況，先行制定地方性法規(guī)予以規(guī)定。國(guó)家新制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方法規(guī)規(guī)定的具體條款一旦與其發(fā)生抵觸情況的，地方立法機(jī)關(guān)必須及時(shí)予以修改抑或廢止，否則該地方立法事項(xiàng)無(wú)效。地方性法規(guī)案、“自治條例”案和“單行條例”案，向本級(jí)人民代表大會(huì)提出、審議和表決通過(guò)的程序，由本級(jí)人民代表大會(huì)予以規(guī)定。第四，從立法審批權(quán)方面看，凡省級(jí)政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定的地方性法規(guī)，必須報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，依據(jù)《憲法》 《立法法》 的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行“合法性審查”。凡報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，只要不與憲法、法律、行政法規(guī)和現(xiàn)行地方性法規(guī)相抵觸的，人大常委會(huì)就應(yīng)在收到材料的4個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。如果在進(jìn)行“合法性審查”的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)有與上述規(guī)定相抵觸情形的，也必須在4個(gè)月內(nèi)做出處理決定。屬于本行政區(qū)范圍內(nèi)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，必須由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。其他設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的制度安排，由所在省、自治區(qū)的人大常委會(huì)綜合考量當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、立法需求和立法能力諸因素予以確定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

少數(shù)民族自治區(qū)制定的“自治條例”“單行條例”，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效；自治州、自治縣制定的“自治條例”“單行條例”，報(bào)所在的省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況制定的法規(guī)，依法在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)貫徹實(shí)施。從法規(guī)發(fā)布規(guī)定方面看，《立法法》規(guī)定，凡屬省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)，由其大會(huì)主席團(tuán)發(fā)布公告予以公布；凡屬省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由人大常委會(huì)發(fā)布公告予以公布；較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由較大的市的人大常委會(huì)發(fā)布公告予以公布；少數(shù)民族自治地方制定的“自治條例”“單行條例”報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人大常委會(huì)發(fā)布公告予以公布。所有地方性法規(guī)、自治區(qū)的自治條例和單行條例公布后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在同級(jí)人大常委會(huì)公報(bào)、本行政區(qū)范圍內(nèi)發(fā)行的官方報(bào)紙上予以刊登。

（三） 鄉(xiāng)村振興視域下地方立法及法治建設(shè)的主要任務(wù)

在中共中央、國(guó)務(wù)院“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”“關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局”“關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”三個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布實(shí)施后，無(wú)論從解決鄉(xiāng)村民事糾紛、化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的視角看，還是從促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的視角看，都離不開(kāi)鄉(xiāng)村治理法治化的促進(jìn)作用，需要運(yùn)用法治思維、法治方式和法治手段保障鄉(xiāng)村全面改革順利推進(jìn)。當(dāng)下必須盡快改變過(guò)去某些錯(cuò)誤的立法思維定式，促使地方立法更加有利于“接地氣”“便民化”。在鄉(xiāng)村振興視域下保護(hù)公民的基本權(quán)利，而非限制和制約普通民眾的合法權(quán)利，尤其要避免損害公民基本權(quán)利的“奇葩立法”。地方立法也不能搞“為立法而立法”那一套，必須充分考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人文背景、歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗民情，盡最大努力回應(yīng)當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝婧偷胤皆V求。

2020 年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》指出：“2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。黨中央認(rèn)為，完成上述兩大目標(biāo)任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)最后堡壘必須攻克，全面小康‘三農(nóng)’領(lǐng)域突出短板必須補(bǔ)上?！盵6]地方立法必須以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)，以利于執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)發(fā)揮法治保障作用，確保脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)圓滿收官并與鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)圓滿對(duì)接。概括地說(shuō)，鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村法治建設(shè)的主要任務(wù)有以下8點(diǎn)：一是完善地方立法、執(zhí)法和司法的法治體系，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向農(nóng)村基層下移，把更多、更好的優(yōu)質(zhì)法治資源，下沉到廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村寨，扎實(shí)提高鄉(xiāng)村治理效能；二是健全鄉(xiāng)村治理工作體系，強(qiáng)化村民自治組織的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”功能，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化，建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門(mén)主要負(fù)責(zé)人包村制度，健全統(tǒng)一管理服務(wù)平臺(tái)，對(duì)關(guān)涉老百姓現(xiàn)實(shí)利益的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)一站式辦理；三是組織開(kāi)展“一村一法律顧問(wèn)”的法律服務(wù)，暢通農(nóng)民群眾訴求表達(dá)渠道，妥善處置農(nóng)民群眾的合理訴求，化解土地承包、征地拆遷、農(nóng)民工工資、環(huán)境污染等方面矛盾，推行領(lǐng)導(dǎo)干部特別是市縣領(lǐng)導(dǎo)干部定期下基層接訪制度；四是堅(jiān)持、發(fā)展和推行新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”，調(diào)處化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛；五是推動(dòng)“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”向縱深推進(jìn)，建立防范和整治“村霸”的長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、扶貧惠農(nóng)資金、侵犯農(nóng)村婦女兒童人身權(quán)利等違法犯罪行為，打擊制售假劣農(nóng)資違法違規(guī)行為，開(kāi)展農(nóng)村假冒偽劣食品治理行動(dòng)，制止非法宗教活動(dòng)，防范邪教組織和人員向農(nóng)村滲透，防止封建迷信在鄉(xiāng)村復(fù)活蔓延，推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)；六是動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定，教育引導(dǎo)群眾革除陳規(guī)陋習(xí)，弘揚(yáng)公序良俗，培育健康文明鄉(xiāng)風(fēng)；七是加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，健全農(nóng)村交易風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)制，完善失信行為認(rèn)定、失信聯(lián)合懲處、信用修復(fù)等機(jī)制[7]；八是全面落實(shí)村黨組織書(shū)記縣級(jí)黨委備案管理制度，建立健全由黨委組織部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)共同參與、加強(qiáng)指導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮黨組織在農(nóng)村各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接，加大農(nóng)村基層巡察工作力度。

（四） 發(fā)揮地方立法在鄉(xiāng)村振興中的法治保障作用

為順應(yīng)社會(huì)主要矛盾歷史性發(fā)展變化的需要，2020 年4月中共中央成立“平安中國(guó)建設(shè)協(xié)調(diào)小組”，從更寬領(lǐng)域、更高層次謀劃推進(jìn)“平安中國(guó)”建設(shè)。平安鄉(xiāng)村治理和平安鄉(xiāng)村建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興和平安中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。必須以法治助力鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。在即將開(kāi)始的“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間，必須貫徹落實(shí)中共中央和國(guó)務(wù)院“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”“關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局”“關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”3個(gè)重要“指導(dǎo)意見(jiàn)”，保障民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)要素市場(chǎng)優(yōu)化；繼續(xù)推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、形成大發(fā)展的新格局；進(jìn)一步健全和完善民族地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促使民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同頻共振。

地方立法在平安鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的保障作用，集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是立法需要把立、改、廢和釋法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，及時(shí)修訂和廢止已經(jīng)不適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)，把農(nóng)民群眾從繁重的土地上解放出來(lái)，推動(dòng)鄉(xiāng)村要素自由流動(dòng)；二是立法要強(qiáng)化前瞻性和預(yù)警功能，為鄉(xiāng)村振興和全面深化改革排除障礙、掃清攔路虎，防止農(nóng)村土地制度改革有人趁機(jī)改變土地原有用途，防止有人借機(jī)炒作買(mǎi)賣(mài)土地牟取私利等情況的發(fā)生，“完善要素市場(chǎng)化配置是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容?！盵7]為此，地方立法機(jī)構(gòu)需要為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建能夠滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的法律法規(guī)體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村要素市場(chǎng)合理優(yōu)化配置，推動(dòng)人才、土地、資本等市場(chǎng)要素在城鄉(xiāng)之間雙向合理流動(dòng)。尤其要通過(guò)立法完善農(nóng)村宅基地“所有權(quán)”“資格權(quán)”和“使用權(quán)”分置制度，培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。

地方執(zhí)法機(jī)關(guān)需要完善鄉(xiāng)村基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，從執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)上進(jìn)行必要的崗前培訓(xùn)，規(guī)范公正文明執(zhí)法行為、加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。執(zhí)法人員尤其要善于運(yùn)用法治思維和法治方式處置一般社會(huì)問(wèn)題，構(gòu)建和實(shí)施多元法律糾紛解決途徑，以法治方式和法治手段保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)必賠償”。司法機(jī)關(guān)要提高辦案效率、實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)，依法規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等司法途徑預(yù)防和解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)“一村一法律顧問(wèn)”全面覆蓋，保障農(nóng)民群眾合法權(quán)利落實(shí)到位。

二、地方立法存在的主要問(wèn)題

（一） 立法內(nèi)容上“地方性事務(wù)”規(guī)定模糊

中央立法權(quán)限同地方立法權(quán)限的劃分，實(shí)質(zhì)上是中央權(quán)力同地方權(quán)力、中央事務(wù)和地方事務(wù)劃分的重要體現(xiàn)?！读⒎ǚā吩诜缮厦鞔_中央立法權(quán)限的同時(shí)，也規(guī)定了地方立法機(jī)關(guān)和地方政府的立法權(quán)限。從中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的區(qū)別性上看，兩者之間具有4個(gè)鮮明的區(qū)別點(diǎn)：一是在法律效力上，不僅中央立法效力顯著高于地方立法效力，而且對(duì)地方立法具有重要的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用。地方立法最根本的職能是細(xì)化法律原則規(guī)定和補(bǔ)充中央立法不足，不得與中央立法規(guī)定相抵觸。二是在立法內(nèi)容上，中央立法的內(nèi)容具有全局性和一般性的特征，它涵蓋的主要內(nèi)容屬于全國(guó)性事務(wù)，調(diào)控最一般的法律關(guān)系。地方立法的內(nèi)容屬于局部的和特殊性的問(wèn)題，涵蓋和調(diào)控的是本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方性事務(wù)，立法的內(nèi)容具有明顯的地方特色和特殊性。三是在立法事項(xiàng)上，中央立法涉及國(guó)家基本制度、國(guó)計(jì)民生和公民基本權(quán)利等重大問(wèn)題。地方立法一般只涉及本行政區(qū)域范圍內(nèi)的“地方性事務(wù)”，基本上不涉及抑或極少涉及屬于中央立法事項(xiàng)的問(wèn)題[8]。四是從立法體系上看，地方立法體系是國(guó)家完整立法體系的重要組成部分，地方立法需要處理好與上位法以及國(guó)家立法同地方立法的關(guān)系，無(wú)論在什么時(shí)候、在什么情況下，都必須遵循上位法、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

然而，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，由于在立法內(nèi)容上對(duì)地方性事務(wù)的規(guī)定比較模糊，地方立法確實(shí)存在缺乏必要性、可行性和具體性的弊端，與上位法發(fā)生沖突、越權(quán)立法、可操作性差的問(wèn)題也比較突出。其實(shí)，并不是所有的地方性事務(wù)都需要立法。真正能夠立法和值得立法的，只能是那些主要的和重要的地方性事務(wù)。這也就是說(shuō)，地方立法的一個(gè)前置條件，就是要先審查清楚立法的“必要性”問(wèn)題。這里所論及的“必要性”，既包括“地方個(gè)性”，同時(shí)也包括“具體性”兩個(gè)主要方面的內(nèi)容。其中“地方個(gè)性”是地方立法的靈魂和獨(dú)特性，也是地方立法的前提條件，沒(méi)有地方個(gè)性特征也就無(wú)需進(jìn)行地方立法。立法的“具體性”表現(xiàn)在立法內(nèi)容的具體化上，與普遍性相比較具有明顯的地域和事務(wù)的差異性，并且在具體實(shí)施上具有可操作性。令人遺憾的是過(guò)去有不少地方立法，既缺乏“地方個(gè)性”又缺乏“具體性”，一些并不具備地方特殊性、事務(wù)重要性和具體性的事項(xiàng)，也紛紛進(jìn)行立法，“為立法而立法”的情況比較嚴(yán)重。地方立法之所以存在過(guò)多“重復(fù)上位法”的問(wèn)題，其中有一個(gè)繞不開(kāi)的“心結(jié)”，那就是地方立法機(jī)構(gòu)擔(dān)心“立法放水”抑或與上位法不一致[9]。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，“地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法總數(shù)的70%～90%”[10]“這些問(wèn)題導(dǎo)致大量立法資源被浪費(fèi)，不利于法的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、法律作用的實(shí)現(xiàn)，法律適用無(wú)所適從、地方保護(hù)主義合法化?！盵11]通過(guò)對(duì)中央與地方立法關(guān)系的客觀分析，事實(shí)上存在著“法制統(tǒng)一”與“因地制宜”的矛盾，“看齊”與“特殊”的對(duì)立張力。其要害問(wèn)題就是在《憲法》規(guī)定中，沒(méi)有設(shè)定“中央事務(wù)”與“地方事務(wù)”的各自邊界，“中央事權(quán)”與“地方事權(quán)”實(shí)質(zhì)上存在著彼此嚴(yán)重的交叉與重疊問(wèn)題。

《立法法》 開(kāi)啟了地方立法的大門(mén)， 《立法法》 第七十二條和第七十三條對(duì)“地方性事權(quán)”進(jìn)行了列舉。然而，地方政府到底有多大的事權(quán)？有哪些具體事權(quán)？事實(shí)上既不明確又不清晰。在地方立法權(quán)限上，一句“與上位法不抵觸”的原則性規(guī)定，既難于解決地方立法中的實(shí)際問(wèn)題，在某種程度上還限制了地方立法創(chuàng)新發(fā)展的空間。在設(shè)區(qū)市的立法規(guī)定上，其立法范圍只能涵蓋“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的內(nèi)容。這種“管理性”的地方立法，源于“減縮”和“收控”的考量，是在立法范圍上對(duì)“地方性事務(wù)”的“有限開(kāi)放”，使得地方立法看起來(lái)很熱鬧，實(shí)質(zhì)上發(fā)展空間受到嚴(yán)格限制。

（二） 中央立法在技術(shù)上缺乏有利于實(shí)際操作的抓手

《憲法》第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！盵12]第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”[12]由此， 《憲法》從根本大法上明確了“國(guó)家立法權(quán)”和“國(guó)家行政權(quán)”的各自歸屬，并且確認(rèn)國(guó)務(wù)院是“行政機(jī)關(guān)”而非“立法機(jī)關(guān)”。在“法律”與“行政立法”之間劃分“專管事項(xiàng)”，由此明晰“哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律制定，行政立法必須有法律的授權(quán)”（即限制“下位法”）；抑或“哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由行政立法制定，法律不得制定”（即限制“上位法”）。與此同時(shí)，在“立法”與“行政行為”之間劃分“專管事項(xiàng)”，由此明晰“哪些事項(xiàng)需要立法的依據(jù)，行政行為不得做出” （即限制“下位法”）；抑或“哪些事項(xiàng)是行政行為的權(quán)限，立法不得制定”（即限制“上位法”）[13]。但是從立法歸類上看，無(wú)論是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，還是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，原則上都隸屬于“中央立法”。筆者在廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村治理“三治結(jié)合”的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中央立法與地方立法分權(quán)的背后，實(shí)質(zhì)上隱藏著抑或糾結(jié)一個(gè)“事權(quán)與財(cái)權(quán)”如何配置的問(wèn)題。僅從立法的視角看，如果通過(guò)立法體制機(jī)制改革和立法技術(shù)指導(dǎo)，把那些原本屬于中央立法范圍內(nèi)的具體立法事項(xiàng)，但由中央實(shí)施立法又“弄不好、管不了”的活兒，交由地方立法也許更有利于節(jié)約成本，更為便捷利民，立法效果也會(huì)更好。

同時(shí)有些原本屬于地方立法范疇的事項(xiàng)，譬如，中央為了做到每一項(xiàng)重大改革于法有據(jù)，中央政府往往把有些重大改革的舉措交由地方“先行先試”、先行立法。如果把那些屬于未來(lái)制度構(gòu)建的立法事項(xiàng)，在當(dāng)下統(tǒng)一收歸到中央立法層面上來(lái)，可能既有利于解決法律執(zhí)行缺乏操作抓手的問(wèn)題，有利于減輕地方立法機(jī)關(guān)技術(shù)缺乏、立法風(fēng)險(xiǎn)大的壓力，也有利于國(guó)家因勢(shì)利導(dǎo)順利推進(jìn)全面深化改革。建議在調(diào)處中央立法與地方立法事權(quán)問(wèn)題上，依據(jù)立法事項(xiàng)重要程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，凡屬全國(guó)性的、重大的和重要的立法事項(xiàng)，宜統(tǒng)一歸屬中央立法；其他屬于特殊性的、地方性的立法事項(xiàng)，則統(tǒng)一交由地方立法。當(dāng)然，這個(gè)改革的構(gòu)想實(shí)施起來(lái)也有難處，由于立法的“重要性標(biāo)準(zhǔn)”很難把握和判定，難免出現(xiàn)“重復(fù)立法”和“立法漏洞”的問(wèn)題，必須防患于未然。當(dāng)下在地方立法各個(gè)層面實(shí)踐中，一些上位法規(guī)定的許可、強(qiáng)制和處罰措施有限，地方政府和職能部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常面臨上位法不能滿足實(shí)際需要的困惑。加之有些上位法的規(guī)定比較籠統(tǒng)和原則，地方政府執(zhí)行起來(lái)常常遇到立法空白、規(guī)定抽象和不可操作的尷尬。

由于地方立法不得與上位法相抵觸、不能重復(fù)立法，因而事實(shí)上存在著地方立法空間有限、缺乏有效操作上的立法技術(shù)問(wèn)題。歸納起來(lái)存在如下一些嚴(yán)重的立法后果問(wèn)題：第一，地方立法在行政處罰上有越權(quán)行為。由于《行政處罰法》滿足不了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要，一些地方立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，創(chuàng)設(shè)了新的處罰種類、新增了行政罰則、擴(kuò)大了行政處罰幅度等。如創(chuàng)設(shè)“信用處罰”，藉以剝奪違法者獲得各種權(quán)益的資格，隨意提高“罰款幅度”，對(duì)少數(shù)違法行為實(shí)施超過(guò)法定的處罰力度；在上位法沒(méi)有規(guī)定處罰措施的空白點(diǎn)上，一些地方政府為了追究違法者的法律責(zé)任而隨意“增設(shè)罰則”。第二，地方立法在行政許可上有違規(guī)表現(xiàn)。有些地方立法設(shè)定與上位法相矛盾的“許可條件”，自行增加抑或減少行政許可條件，擴(kuò)大抑或縮小行政許可范圍，甚至隨意改變法律“禁止性規(guī)定”。第三，地方立法容留不合法的行政強(qiáng)制措施。 《行政強(qiáng)制法》 規(guī)定了“五種行政強(qiáng)制措施”和“六種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式”，由于這些規(guī)定不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需求，致使一些地方立法超越法律規(guī)定的“查封”“扣押”兩種強(qiáng)制措施，在一些地方出現(xiàn)了諸如“銷毀”“扣留”和“封堵排污口”等強(qiáng)硬處置措施，有些規(guī)定辦法和處置措施存在著嚴(yán)重的合法性問(wèn)題。這些明顯超越上位法規(guī)定的立法情況，已經(jīng)不再只是個(gè)別現(xiàn)象問(wèn)題。再譬如，全國(guó)人大在對(duì)《云南省環(huán)境保護(hù)條例》專項(xiàng)清理中發(fā)現(xiàn)，“在現(xiàn)行有效的175件單行條例中，有120 件涉及生態(tài)文明建設(shè)，其中有56件就與上位法的規(guī)定不相符合，85%的處罰幅度與國(guó)家不一致?！盵14]造成這種立法和執(zhí)法嚴(yán)重后果的原因，已經(jīng)不再是地方立法人員“不懂法”抑或“素質(zhì)不高”的緣故，而是在立法技術(shù)上缺乏有利于實(shí)際操作的根本之策。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方立法機(jī)關(guān)從社情民意出發(fā)進(jìn)行立法，往往“更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，更能滿足現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理，更能解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”[14]。

（三） 立法實(shí)施上地方法與“三法”存在沖突

依據(jù)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，既是實(shí)質(zhì)性的也是形式意義上的國(guó)家立法，這一點(diǎn)對(duì)于“下位法”的地方立法來(lái)說(shuō)是不存異議的。由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院所屬部委制定的部門(mén)規(guī)章，歸屬于“上位法”并具有全國(guó)普遍的約束力，在實(shí)際執(zhí)行中實(shí)質(zhì)上具有“國(guó)家立法”的意義[13]。然而，隨著鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的快速推進(jìn)，地方立法卻與上位法行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制之間的差異和矛盾越來(lái)越凸顯，越來(lái)越影響到“三法”在廣大鄉(xiāng)村的適用和效力發(fā)揮。地方立法與上位法“三法”存在沖突的根本原因，是由于地方政府面臨鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的巨大壓力，感到法律賦予的地方行政處罰權(quán)不夠用、行政許可權(quán)不夠大、行政強(qiáng)制手段不夠使，致使地方立法機(jī)構(gòu)在行使地方立法權(quán)、地方政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施執(zhí)法措施的時(shí)候，無(wú)法準(zhǔn)確地把握合理的法律適用尺度，容易造成法律適用不公、減損法律權(quán)威性和司法公信力的問(wèn)題，阻礙法治政府、法治社會(huì)建設(shè)在鄉(xiāng)村的順利推進(jìn)。

筆者在廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村治理“三治結(jié)合”的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：第一，出現(xiàn)“行政處罰權(quán)不夠用”，是由于《行政處罰法》對(duì)行政處罰采用列舉的方式予以規(guī)定，鄉(xiāng)村的實(shí)際情形遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于抑或超越法律的預(yù)先設(shè)定，致使地方立法越權(quán)創(chuàng)設(shè)新的處罰種類、擴(kuò)大處罰幅度、增設(shè)新的處罰法則。第二，發(fā)生“行政許可空間不夠大”，是由于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興任務(wù)之重超乎尋常，加之有些地方立法機(jī)關(guān)在立法中，對(duì)《行政許可法》規(guī)定的概念有認(rèn)知的差異，地方法規(guī)不適當(dāng)?shù)卦O(shè)置了與上位法不一致的許可條件，擴(kuò)大抑或縮小了行政許可范圍、增加抑或減少了行政許可條件乃至改變了“禁止性規(guī)定”等。第三，造成“行政強(qiáng)制手段不夠使”，是因?yàn)樾姓?zhí)法面臨著不同的專業(yè)領(lǐng)域、不同的具體違法事項(xiàng)，千變?nèi)f化的復(fù)雜程度和現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律的預(yù)先設(shè)定。盡管《行政強(qiáng)制法》賦予了地方立法機(jī)構(gòu)設(shè)置一定強(qiáng)制措施的權(quán)限，但是法律預(yù)設(shè)的“行政強(qiáng)制措施”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行方式”，無(wú)論如何適應(yīng)不了、也滿足不了實(shí)踐發(fā)展的需求和沖動(dòng)，致使部分地方法規(guī)事實(shí)上超出了“查封”和“扣押”兩種強(qiáng)制措施，出現(xiàn)了諸如在治理污染時(shí)強(qiáng)行“封堵排污口”，在進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢查時(shí)采取“沒(méi)收”和“銷毀”手段，在公路檢查車(chē)輛時(shí)采取“強(qiáng)行拖移”等不應(yīng)有的舉措[15]。盡管這些舉措有違《行政強(qiáng)制法》之嫌，其實(shí)不是地方立法機(jī)關(guān)和立法人員不懂法和不守法，而實(shí)在是當(dāng)下存在的一些客觀因素使然。

三、地方立法的矯正與規(guī)制

（一） 國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給地方立法預(yù)留發(fā)展的空間

在即將開(kāi)始的“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間，國(guó)家立法仍可能出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。建議在總結(jié)設(shè)區(qū)市和自治州立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把地方立法權(quán)拓展和延伸到縣一級(jí)。立法特權(quán)是一切權(quán)利特權(quán)的源頭，改革和完善地方立法權(quán)體制機(jī)制的過(guò)程，本質(zhì)上就是徹底打破特權(quán)和權(quán)力壟斷的過(guò)程，也是從特權(quán)立法逐漸走向憲法平等的過(guò)程，因?yàn)椤傲⒎ú黄降取笔侵萍s地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本性不平等。地方立法權(quán)限的進(jìn)一步擴(kuò)充和完善，是從根本上解決地方立法資源不足的重大舉措，有利于整合和優(yōu)化多元社會(huì)立法資源，促使地方立法弊端以合乎法治的途徑予以暴露和矯正?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著地方立法面的進(jìn)一步擴(kuò)大、延伸和完善，不僅“使得立法過(guò)程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更加直接地了解和影響與其切身利益相關(guān)的立法，從而大大增強(qiáng)立法的社會(huì)回應(yīng)性和民眾親和力”[2]。而且必將因之而倒逼人大代表選任、人大議事規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化，將更加有利于地方立法權(quán)的行使和自主性、積極性的發(fā)揮。

為了使法律法規(guī)滿足和適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需求，一方面國(guó)家立法機(jī)關(guān)要把地方立法納入法治化的制度框架，限縮、改變地方?jīng)Q策的任意性和隨意性，保障地方政府從“威權(quán)政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ握?。尤其要按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則，加強(qiáng)對(duì)地方立法的審查力度。另一方面，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為地方立法預(yù)留必要的發(fā)展空間，積極主動(dòng)地引導(dǎo)和支持地方立法機(jī)關(guān)大膽立法，鼓勵(lì)和幫助地方立法進(jìn)行探索和創(chuàng)新。盡量把鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾化解在基層，上位法有必要考慮到這種法治化發(fā)展的進(jìn)程，加大鄉(xiāng)村振興視域下“回應(yīng)型法”的構(gòu)建力度，為下位法處置各種復(fù)雜的地方性事務(wù)提供足夠的、合適的空間。對(duì)于設(shè)區(qū)的市一級(jí)的地方治理而言，完全“依據(jù)”“依靠”上位法是不太現(xiàn)實(shí)的，必須始終堅(jiān)持“從實(shí)際出發(fā)”和“以問(wèn)題為導(dǎo)向”，遵循中央提出的“大膽地試、大膽地闖”的實(shí)踐精神，在“不與上位法相抵觸”的前提下，進(jìn)行“大膽立法”“合理立法”和“科學(xué)立法”。地方立法的特色和特點(diǎn)在于把握其“特殊性”，國(guó)家立法留下的“空隙”“空白”之處，恰好就是地方立法新的發(fā)展空間。

地方立法不能始終充當(dāng)“中轉(zhuǎn)站”和“二傳手”的角色，要善于對(duì)上位法中那些“籠統(tǒng)”“抽象”的法律規(guī)定，進(jìn)行具體的細(xì)化、深化、補(bǔ)充和延伸，確保上位法在本行政區(qū)域范圍內(nèi)穩(wěn)妥著陸和有效實(shí)施，不至于因太過(guò)原則而懸吊在半空。因此，從一定意義上講，地方立法在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的真正價(jià)值和重大意義，就在于解決好上位法“看得見(jiàn)但管不著”的問(wèn)題，對(duì)上位法的“預(yù)留空間”進(jìn)行“拾遺補(bǔ)漏”工作。

（二） 地方立法機(jī)關(guān)要以工匠精神打造法規(guī)質(zhì)量

地方立法不同于國(guó)家立法的根本之點(diǎn)，就在于地方立法無(wú)需考慮乃至追求法規(guī)體系的完整性。譬如，國(guó)家立法已經(jīng)涵蓋了的內(nèi)容和事項(xiàng)，地方立法就不必照抄照搬相關(guān)法條，重在追求立法內(nèi)容的具體、精細(xì)和精準(zhǔn)，在框架結(jié)構(gòu)上追求精悍簡(jiǎn)約。地方立法機(jī)關(guān)必須高度重視立法技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，立法技術(shù)技巧既是地方立法必須遵循的基本方法，也是地方科學(xué)立法、民主立法的重要內(nèi)容和主要表現(xiàn)形式。立法技術(shù)技巧制約并影響到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要以“工匠精神”來(lái)提升地方立法的精細(xì)化程度和水平，可以說(shuō)“精細(xì)化”是提升地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。

地方立法機(jī)關(guān)需要從以下6個(gè)方面下功夫：第一，在地方立法整體構(gòu)思方面，重在解決三個(gè)精準(zhǔn)問(wèn)題。一是精準(zhǔn)選擇所要解決的主要問(wèn)題；二是精準(zhǔn)設(shè)計(jì)行之有效的解決方案；三是精準(zhǔn)使用合適的表達(dá)方式。即是說(shuō)地方立法要努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)選題、精良設(shè)計(jì)和精煉表達(dá)。第二，在地方立法文本設(shè)計(jì)方面，重在做到內(nèi)容與形式的“精而靈”，提倡“小切口”和“少而精”，突出立法的針對(duì)性、實(shí)用性和實(shí)效性，力戒空洞無(wú)物的“大而全”“小而全”。第三，在地方立法技術(shù)操作方面，要對(duì)上位法做好細(xì)化、補(bǔ)充和有效銜接工作，尤其要找準(zhǔn)問(wèn)題、切中要害、突出重點(diǎn)，避免中看不中用的“擺設(shè)性”“花瓶形”立法。地方立法有沒(méi)有顯著的地方特色，既是地方立法必須破解的和面對(duì)的重大命題，也是衡量地方立法質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，更是檢驗(yàn)地方立法機(jī)關(guān)立法能力水平的一塊試金石。第四，在地方立法目標(biāo)追求方面，不只是國(guó)家立法要實(shí)現(xiàn)“良法善治”，地方立法同樣必須實(shí)現(xiàn)“良法善治”，要通過(guò)倒逼機(jī)制促使地方立法提升精細(xì)化水平，把基本目標(biāo)由過(guò)去“有沒(méi)有”跨越到“好不好”上面來(lái)。只有不斷創(chuàng)新地方立法技術(shù)，才能有效提升地方立法質(zhì)量。第五，在地方立法特點(diǎn)特色方面，必須突出體現(xiàn)鮮活的地方特色，立法條款應(yīng)當(dāng)服務(wù)于“地方性事項(xiàng)”抑或“地方性事務(wù)”。這里的“特色”是指地方立法精準(zhǔn)地體現(xiàn)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗和民情的實(shí)際情況，越是切合地方實(shí)際、解決民生實(shí)際問(wèn)題的立法，就越是具有鮮明特色和深受老百姓歡迎的好立法。第六，在地方立法經(jīng)驗(yàn)方面，需要緊緊圍繞地方立法“立什么”“怎么立”去展開(kāi)。最根本的一條經(jīng)驗(yàn)，就是盡量少一些原則性的抽象規(guī)定，多一些切合實(shí)際的細(xì)化、量化的具體規(guī)定，把立足點(diǎn)放在“群眾滿意”和“解決具體問(wèn)題”上面。

（三） 地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)矯正與上位法的沖突關(guān)系

《立法法》 第七十三條所規(guī)定的“地方立法權(quán)”有兩個(gè)：一個(gè)是為落實(shí)上位法在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的有效實(shí)施，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要做出具體規(guī)定；另一個(gè)是依法對(duì)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)定。相對(duì)于中央立法機(jī)關(guān)而言，地方立法機(jī)關(guān)多方面的立法資源和立法技術(shù)嚴(yán)重不足，加之各個(gè)層面較為僵化地適用“法制統(tǒng)一”原則，這是導(dǎo)致地方立法機(jī)關(guān)和地方政府被迫“違法立法”的總根源。然而，從地方立法的實(shí)際情況看，地方政府的行政立法多傾向于不斷擴(kuò)大自身的立法權(quán)限，盡量避免或減少自身的立法義務(wù)。這種立法本能上的“趨利避害”行為，則是加劇地方立法與上位法關(guān)系緊張的根本原因。

全國(guó)人大常委會(huì)之所以集中力量修改《立法法》，一方面是因?yàn)樵诹⒎ㄒ?guī)范方面出現(xiàn)了大量的抵觸和沖突問(wèn)題，已經(jīng)影響到上位法與下位法之間的銜接，有損于國(guó)家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。另一方面，地方立法機(jī)關(guān)未來(lái)也需要主動(dòng)矯正下位法與上位法之間的沖突關(guān)系，自覺(jué)堅(jiān)持和堅(jiān)守國(guó)家法制統(tǒng)一原則，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家立法的權(quán)威與尊嚴(yán)。地方立法機(jī)關(guān)必須依據(jù)《立法法》的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，放手大膽地制定有利于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的地方法規(guī)。如果地方性法規(guī)與現(xiàn)行的或以后出臺(tái)的國(guó)家法律法規(guī)相抵觸，那么地方立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改乃至廢止這些地方性法規(guī)。從《立法法》規(guī)定“抵觸無(wú)效”的法律規(guī)定看，表明中央立法權(quán)威不容挑釁，地方立法機(jī)關(guān)毋庸試探乃至超越國(guó)家立法的底線。“未來(lái)協(xié)調(diào)地方立法需求與上位法之間統(tǒng)一性的緊張關(guān)系，一方面需要下位法保持一種謙抑性態(tài)度，尊重并依據(jù)上位法制定地方性法規(guī)和規(guī)章；另一方面，上位法也必須充分考慮到現(xiàn)實(shí)的客觀情況，及時(shí)修訂和完善相關(guān)立法規(guī)定，為下位法處理應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)提供立法空間和法律依據(jù)，兩者應(yīng)當(dāng)形成一種良性互動(dòng)的關(guān)系?！盵15]筆者在廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村“三治結(jié)合”治理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上地方立法大多遵循了“不抵觸原則”，因?yàn)椤安坏钟|原則”相對(duì)于“依據(jù)原則”立法而言，具有更大的靈活性和自由發(fā)展空間。

筆者認(rèn)為，除了某些屬于增設(shè)行政強(qiáng)制措施種類、增設(shè)行政處罰種類、降低正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)的地方法規(guī)，由于它嚴(yán)重地背離和違反了上位法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以廢止或做出重大修改外，其他屬于細(xì)化上位法的行政許可條件、超出行政處罰幅度的地方法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況做的具體行政規(guī)范。針對(duì)這些情況，上位法要持寬容態(tài)度，寬容下位法的某些不規(guī)范的過(guò)失行為，妥善解決好地方立法的現(xiàn)實(shí)需求和面臨的困境，引導(dǎo)下位法在進(jìn)行立法創(chuàng)新時(shí)多遵循上位法的相關(guān)規(guī)定，確保地方立法機(jī)關(guān)立法創(chuàng)新的合法性，共同維護(hù)法律權(quán)威、守住現(xiàn)行法律底線，鼓勵(lì)地方更好地因地制宜、發(fā)揮地方立法特色。