多邊貿易體制下中國發(fā)展中國家地位問題研究
——基于歷史、現(xiàn)實與規(guī)范的多維考察

彭德雷 周圍歡 屠新泉

(1.華東理工大學，上海 200237；2.新南威爾士大學，澳大利亞 悉尼 2052；3.對外經(jīng)貿大學，北京 100029)

一、問題的提出：認真對待中國發(fā)展中國家地位

新中國成立70年來，經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了從“站起來”到“富起來”，目前正處于“強起來”的第三階段?！皬娖饋怼钡闹袊谌虻慕巧兊酶右岁P注，一些國家對此從心理和現(xiàn)實上都難以接受和適應。2019年7月，美國發(fā)布《改革世界貿易組織發(fā)展中國家地位備忘錄》，認為“世界貿易組織仍停留在過時的發(fā)達與發(fā)展中國家的二分法，使一些成員在國際貿易中獲得不公平的競爭優(yōu)勢”。(1)The White House, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”, July 26, 2019,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reform-ng-developing-country-status-world-trade-organization/.盡管其中也提及韓國、墨西哥、新加坡和巴西等國家，但很顯然主要是指向中國。有關發(fā)展中國家成員地位的討論，已成為當前世界貿易組織(以下簡稱WTO)改革爭論中最為激烈的議題之一。事實上，在WTO框架下如何處理或調整好發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的矛盾對立、合作共處的關系，一直以來都是一個復雜微妙的問題。(2)趙維田：“協(xié)調共同與特殊利益：WTO對發(fā)展中國家的差別與優(yōu)惠待遇”，《國際貿易》，2002年第11期，第8-11頁。

世界正面臨百年未有之大變局。當前，中國的經(jīng)濟發(fā)展轉型正遇上全球經(jīng)貿規(guī)則的大變革、大調整期。與此前中美、中歐之間圍繞中國的“市場經(jīng)濟地位”之爭類似，(3)Weihuan Zhou, Delei Peng, “EU-Price Comparison Methodologies (DS516): Challenging the Non-Market Economy Methodology in Light of the Negotiating History of Article 15 of China’s WTO Accession Protocol”, Journal of World Trade, Vol.52, Issue 3, 2018, pp. 505-533；彭德雷：“2016年后的‘非市場經(jīng)濟地位’”，《國際貿易問題》，2015年第6期，第166-176頁。WTO規(guī)則中對何為“市場經(jīng)濟國家”、何為“發(fā)展中國家”都沒有明確的定義。隨著中國發(fā)展水平的提高，可以預見，有關中國的發(fā)展中國家地位問題的爭論將會持續(xù)，甚至可能日趨激烈。為此，必須認真對待這一問題，警惕在新一輪多邊貿易體制改革中，可能對中國以及廣大發(fā)展中國家成員形成不利的解釋。盡管現(xiàn)有的文獻在經(jīng)濟、政治上進行了一些分析，但仍然有待全面深入，本文將從歷史、現(xiàn)實及規(guī)范的視角對中國發(fā)展中國家地位進行多維分析。

二、從不同到發(fā)展：發(fā)展中國家的認定與特殊與差別待遇條款

2.1 發(fā)展中國家及其富有爭議的“自我認定”方式

在1964年第一屆聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議上，“七十七國集團”正式提出“發(fā)展中國家”這一概念。(4)姚為群：“中國還是發(fā)展中國家嗎？”《中國報道》，2018年第8期,第50頁。然而，問題在于國際上尚未形成普遍認同的發(fā)展中國家定義。聯(lián)合國也只是對最不發(fā)達國家進行了界定，即人均年國民總收入不高于1 025美元。(5)UN, “The Least Developed Country Category:2018 Country Snapshots”，https://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/Snapshots2018.pdf, 訪問時間: 2019年9月2日。世界銀行只是發(fā)布了關于低(即人均年國民收入總值低于1 025美元)、偏低(即人均年國民收入總值介于1 026～3 995美元之間)、偏高(即人均年國民收入總值介于3 996～12 375美元之間)及高收入(即人均年國民收入總值高于12 375美元)國家的劃分。(6)World Bank, “New Country Classifications by Income Level: 2019-2020”, July 1, 2019, https://blogs.worldbank.org/opendata/new-country-classifications-income-level-2019-2020.

同樣，WTO規(guī)則中亦沒有對發(fā)展中國家進行清晰界定，而只是在某些具體規(guī)則下有模糊的表述。例如，關貿總協(xié)定(以下簡稱GATT)第18條在談及發(fā)展中國家特殊待遇時，在第1款下將這些國家籠統(tǒng)表述為“低生活標準及早期發(fā)展階段”。當前，美國等發(fā)達成員對發(fā)展中國家自我認定的方式提出質疑，認為自我認定的方式對部分發(fā)達國家不利，導致WTO談判功能喪失和體制邊緣化。2019年1月15日，美國政府向WTO提交了《無差別化的WTO：自我認定式的發(fā)展地位威脅體制相關性》的報告，要求取消一大批發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權利。該報告認為WTO協(xié)定在認定發(fā)展中國家地位時，沒有確立具體的標準和程序，也沒有“畢業(yè)”制度(除了最不發(fā)達國家之外)。這種現(xiàn)狀導致每一個WTO談判都是為少數(shù)成員制定更高的標準，而大多數(shù)成員都允許享受靈活性和例外。例如，在非農市場準入談判方面，先進的發(fā)展中國家經(jīng)濟體缺乏與其全球貿易總量相匹配的雄心，并且使用其發(fā)展中國家身份來化解要求其做出有意義承諾的壓力。(7)WTO, “An Undifferentiated WTO: Self-Declared Development Status Risks Institutional Irrelevance”, Communication from the United States, WT/GC/W/757/Rev.1, February14, 2019, pp.10-13.之后，美國還提交了《總理事會決定草案：加強WTO協(xié)商功能的程序》，要求取消部分發(fā)展中國家的特殊與差別待遇。(8)WTO, “Draft General Council Decision: Procedures to Strengthen the Negotiating Function of the WTO”,WT/GC/W/764, February 28 and March 1, 2019.

然而，在發(fā)展中國家看來，采取自我認定的方式，以保證發(fā)展中國家發(fā)展的靈活性，正是WTO談判繼續(xù)推進的關鍵因素。特殊與差別待遇以及自我認定的方式是鼓勵發(fā)展中國家加入WTO、融入全球經(jīng)濟體制的動力。(9)UNCTAD, Research Paper No.33, UNCTAD/SER.RP/2019/5, June, 2019, p.31.正如GATT第18.1條規(guī)定：“各締約方認識到，它們各自經(jīng)濟的逐步發(fā)展將便利本協(xié)定目標的實現(xiàn)，特別是那些經(jīng)濟只能維持低生活水平并處于發(fā)展初期階段的締約方”。(10)參見GATT協(xié)定對第18條的解釋，“在考慮一締約方的經(jīng)濟是否‘只能維持低生活水平’時，締約方全體應考慮其經(jīng)濟的正常狀況，而不得根據(jù)對該締約方一種或幾種主要出口產(chǎn)品暫時存在特別有利條件的特殊情況做出判斷”。首先，自我認定的方式有助于發(fā)展中國家融入全球體制，這也符合發(fā)達國家的利益。如果不是采取自我認定的方式，以保證發(fā)展中國家發(fā)展的靈活性，當時發(fā)展中國家對于入世的條件甚至是否加入這一組織，都存在顧慮。正如近期一些發(fā)展中成員共同提交給WTO總理事會的文件中所言：“自我認定發(fā)展中成員地位的做法，有助于發(fā)展中成員遵守世貿組織規(guī)則，它已成為WTO所遵循的慣例的一部分”。(11)WTO, “The Continued Relevance of Special and Differential Treatment in Favour of Developing Members to Promote Development and Ensure Inclusiveness”，WT/GC/W/765/Rev.1, February 26 ,2019.使發(fā)展中國家成員在談判時獲得一定的靈活性，有助于更好地推動協(xié)議的達成，將發(fā)展中國家成員納入不斷發(fā)展的多邊貿易體制中。其次，沒有證據(jù)表明，自我認定的方式阻礙了WTO新議題的談判，相反正是由于當前一些發(fā)展鴻溝沒能解決，給談判造成障礙。(12)同③。必須看到，國際規(guī)則的制定過程反映了各方討價還價的能力，發(fā)達國家的討價還價、談判參與能力比發(fā)展中國家更具優(yōu)勢。(13)張向晨著：《發(fā)展中國家與WTO的政治經(jīng)濟關系》，法律出版社，2000年版，第48-49頁。再次，自我認定的方式也是對成員主權的尊重。發(fā)展中成員在向國際市場開放的過程中，確實更需要更大的政策空間來推進國內改革和國內轉型議程。發(fā)展是WTO主要目標之一，自我認定的方式有助于發(fā)展中成員在談判具體承諾時，考慮是否需要過渡期以及特別保護。

與此同時，應將自我認定的方式置于整個WTO多邊協(xié)定中來看待。WTO協(xié)定是一攬子協(xié)定，體系龐大、涉及面廣，由于經(jīng)濟實力和談判能力所限，要看到發(fā)展中國家在《服務貿易總協(xié)定》和《與貿易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》中所作的讓步和妥協(xié)。而對于中國而言，還應考慮到中國入世所做出的大量超出其范圍的義務承諾。對WTO的真正威脅是貿易保護主義和單邊主義、上訴機構成員遴選過程的受阻以及多哈回合談判的僵局，而不是發(fā)展中成員的自我認定方式。到目前為止，發(fā)展中成員的發(fā)展任務仍未實現(xiàn)，能力受限仍然是發(fā)展中成員的顯著特征。正如一位聯(lián)合國官員所言，以自我認定的方式來確定成員自身的發(fā)展地位，是所有世貿組織成員協(xié)商一致后做出的決定，任何單個成員無權隨意對其他成員重新分類。(14)“貿易大國一定是發(fā)達國家？聯(lián)合國官員：中國仍是發(fā)展中國家”,中國日報網(wǎng)，2019年8月3日， http://world.chinadaily.com.cn/a/201908/03/WS5d454bf1a31099ab995d70bd.html。

2.2 特殊與差別待遇條款的歷史演變與現(xiàn)實實施

(1)特殊與差別待遇條款的歷史演變

一些國家為何如此關注中國在WTO中的發(fā)展中國家地位問題，這與發(fā)展中國家在WTO特殊與差別待遇條款密不可分。從歷史的角度看，特殊與差別待遇條款經(jīng)歷了從無到有，從少到多的逐步演進過程，反映出發(fā)展中國家對發(fā)展權利的積極爭取。

首先，關于GATT第18條(政府對經(jīng)濟發(fā)展的援助)的特殊規(guī)定。關于特殊與差別待遇的討論早在1947—1948年國際貿易組織(ITO)談判中就已經(jīng)開始。由于國際貿易組織憲章無法在美國國會通過，談判結果被納入GATT第18條中。(15)WTO, Development Division, “High Level Symposium on Trade and Development: Background Document”, 17-18 March 1999, p.11.最早在1946年倫敦會議上，美國起草的GATT草案中沒有涉及發(fā)展中國家的條款，致使發(fā)展中國家極為不滿。1947年紐約起草會議上決定，GATT條款中應當允許發(fā)展中國家在一定條件下為保護工業(yè)發(fā)展的目標而背離關貿總協(xié)定的義務。之后，1947年日內瓦會議決定，發(fā)展中國家在進口激增有損于發(fā)展計劃時，可以臨時采用數(shù)量限制的辦法，這就是后來GATT第18條形成的背景。(16)張向晨著：《發(fā)展中國家與WTO的政治經(jīng)濟關系》，法律出版社，2000年版，第33-34頁。GATT第18.4 (a)規(guī)定:“經(jīng)濟只能維持低生活水平且經(jīng)濟處在發(fā)展初期階段的締約方，有權按本條A節(jié)、B節(jié)和C節(jié)暫時偏離本協(xié)定其他條款的規(guī)定”。其中，對于“處于發(fā)展初期階段”的解釋不僅適用于剛開始經(jīng)濟發(fā)展的締約方，也適用于經(jīng)濟正處在工業(yè)化過程中的締約方。(17)參見GATT 1994附件《注釋和補充規(guī)定》關于第18條第1款和第4款的注釋。但GATT上述第18條并未明確回答哪些國家符合發(fā)展中國家的標準，也正是如此，對發(fā)達國家而言，談判時自然會將發(fā)展中國家可以享受的特殊與差別待遇限制在最小范圍內，或者在實際中并無實質性的讓步。

其次，GATT“貿易與發(fā)展”章節(jié)的演進與普惠制(Generalized System of Preference)的實施。二戰(zhàn)后，非工業(yè)國家的經(jīng)濟一直發(fā)展緩慢。發(fā)展中國家繼續(xù)通過聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議及GATT談判機制，將更廣泛詳細的特殊與差別待遇條款納入GATT規(guī)則中。(18)Kevin Kennedy, “Special and Differential Treatment of Developing Countries”, in Macrory et al., eds., The World Trade Organization: Legal, Economic and Political Analysis, Vol. 1, Springer, 2005, pp.1523-1548.1963年GATT部長級會議決定，為促進發(fā)展中國家的貿易水平，成立一個專門委員會，負責起草GATT“貿易與發(fā)展”一章，作為其組成部分。1964年11月，GATT締約方召開了一次特別會議，以完成“貿易與發(fā)展”章節(jié)的起草，最終在1966年7月將“貿易與發(fā)展”作為GATT的第四章開始生效。該章第36條(原則和目標)第8款規(guī)定“在削減或取消針對欠發(fā)達締約方貿易的關稅和其他壁壘的談判中，發(fā)達締約方不期望因其做出的承諾而獲得互惠”。同時，針對該條款“不期望獲得互惠”的解釋是“依照本條所列目標，不應期望欠發(fā)達締約方在貿易談判過程中，做出不符合它們各自發(fā)展、財政和貿易需要的貢獻，同時考慮以往貿易發(fā)展的情況”?！百Q易與發(fā)展”章節(jié)被納入GATT協(xié)定中，是發(fā)展中國家積極爭取自身權利的體現(xiàn)，但是由于該部分沒有對優(yōu)惠待遇做出制度性的原則或承諾，發(fā)展中國家并沒有從中獲益多少。(19)同②，第40-41頁。

普惠制是特殊與差別待遇的一個典型案例，GATT第四章“貿易與發(fā)展”也為普惠制的最終確立做了鋪墊。這一概念最早是1964年聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議第一次會議中提出的，是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家的一種優(yōu)惠待遇，可以說是最惠國待遇的例外。(20)UN, “Proceedings of the United Nations Conference on Trade and Development”, Vol. 1, Geneva, March 23 -June 16, 1964, pp.10-11.1971年，歐共體最初的六個成員是作為第一批實施普惠制項目的國家，主要受惠國是“七十七國集團”，有效期為10年。但是普惠制也存在問題，一是不具有法律上的約束力，給惠國沒有一定要承擔給予發(fā)展中國家普遍優(yōu)惠待遇的法律義務。二是在后期的具體實踐中，一些發(fā)達國家將普惠制與“勞工標準”等捆綁。三是一些發(fā)達國家采取排他性的方式實施普惠制，例如歐盟對非洲、加勒比和太平洋地區(qū)國家實施普惠制時，很多都是其前殖民地國家，而排除了其他發(fā)展中成員，為此美國還曾對其提出起訴。

最后，東京回合“授權條款”的通過。在東京回合中，發(fā)展中國家積極爭取自身權利。在1971年臨時普惠制即將過期之時，GATT締約方全體于1979年11月28日通過《關于發(fā)展中國家差別和更優(yōu)惠待遇、互惠和更充分參與的決定》(Enabling Clause,以下簡稱授權條款)。授權條款實際上將臨時普惠制永久化。其中規(guī)定，“締約方可對發(fā)展中國家給予差別和更優(yōu)惠待遇，而不將此種待遇給予其他締約方”，這包括發(fā)達締約方依照普遍優(yōu)惠制給予源自發(fā)展中國家產(chǎn)品的優(yōu)惠關稅待遇等。(21)GATT Contracting Parties, “Decision on Differential and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries (Enabling Clause)”, 28 November 1979, L/4903, BISD 26S/203.授權條款只規(guī)定了發(fā)展中國家可以享受特殊與差別待遇的權利，但是沒有規(guī)定發(fā)達國家給予發(fā)展中國家這些待遇的義務，這些條款的具體落實缺乏監(jiān)督。

(2)特殊與差別待遇條款的類型與實施

烏拉圭回合是發(fā)展中國家第一次全面參與多邊貿易談判的歷史實踐。廣大發(fā)展中國家寄希望通過談判，加強國際貿易體制的規(guī)則和紀律，促進其國內經(jīng)濟發(fā)展，在特殊與差別待遇條款上也取得一些收獲。在達成的《馬拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》中規(guī)定，“進一步認識到需要作出積極努力，以保證發(fā)展中國家、特別是其中的最不發(fā)達國家，在國際貿易增長中獲得與其經(jīng)濟發(fā)展需要相當?shù)姆蓊~”。根據(jù)WTO秘書處的統(tǒng)計，WTO體系中的特殊與差別待遇條款可主要概括為六種類型(見表1)。(22)WTO, Committee on Trade and Development, “Special and Differential Treatment Provisions in WTO Agreements and Decisions”, WT/COMTD/W/239, 12 October 2018.

表1 特殊與差別待遇條款的類型化分析

資料來源：作者自制。

當前，在WTO規(guī)則框架下，特別是在2017年《貿易便利化措施》生效后,涉及發(fā)展中國家的特殊與差別待遇條款已達到155條。(23)相關內容可參見張向晨、徐清軍、王金永：“WTO改革應關注發(fā)展中成員的能力缺失問題”，《國際經(jīng)濟評論》，2019年第1期，第14頁。應該注意到，盡管有如此眾多的特殊與差別待遇條款，但其用詞的語氣都顯溫和，多用“可以、應當”(may，would，should)等表述，因此很多條款被認為是“最佳努力條款”。正如哥斯達黎加前貿易部長所言：“看到特朗普的言辭，你或許會認為在WTO成為發(fā)展中國家意味著一種特權，實際上并不是。關于特殊與差別待遇的定義并不明確。特朗普政府試圖將一些發(fā)展中大國進一步納入到全球貿易體系，但同時又在破壞這一體系”。(24)Anabel González, “Should Developing Countries Get Preferential Treatment on Trade?” August 27, 2019, PIIE Trade and Investment Policy Watch, https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/should-developing-countries-get-preferential-treatment-trade.表2進一步梳理出的典型發(fā)展中國家目前享受的特殊與差別待遇概況。

表2 特殊與差別待遇條款的適用現(xiàn)狀

資料來源：作者自制。

正如有學者所言，實踐中，特殊與差別待遇條款的執(zhí)行并不如預期。(25)張生：“世界貿易組織改革背景下發(fā)展中成員的特殊與差別待遇問題”，《太平洋學報》，2019年第11期，第65-67頁。首先，眾多特殊與差別待遇條款并沒有規(guī)定義務或給予發(fā)達國家成員實施的靈活度。因此，發(fā)達國家有權決定是否給予自我認定國家相關待遇及給予程度。其次，有些特殊與差別待遇條款(如眾多的過渡期條款)已經(jīng)不再適用，這意味著發(fā)展中國家成員在很多規(guī)則下已全面履行義務，同時享受的優(yōu)惠待遇及靈活度也越來越少。最后，特殊與差別待遇給發(fā)展中國家?guī)淼睦嫱⒉幻黠@。例如，美國近期取消給予印度發(fā)展中國家關稅待遇的行為并未給印度出口貿易收入造成嚴重影響。(26)Priyanka Pandit, “India’s Loss of GSP Status is a Diplomatic, Not an Economic, Setback”, June15, 2019, The Diplomat Policy Brief, https://thediplomat.com/2019/06/indias-loss-of-gsp-status-is-a-diplomatic-not-an-economic-setback/.大量研究表明，特殊與差別待遇并沒有為發(fā)展中國家成員的經(jīng)濟發(fā)展帶來重大利益。(27)Paola Conconi and Carlo Perroni, “Special and Differential Treatment of Developing Countries in the WTO”, World Trade Review, Vol.14,No.1,2015, p.67.此外，特殊與差別待遇條款的實施缺乏監(jiān)督機制，WTO爭端解決中也沒有出現(xiàn)單純的圍繞這些特殊與差別待遇條款的爭議。發(fā)達國家也并沒有打算以整體的方式給予發(fā)展中國家實質性的差別待遇，除了當時一些過渡期條款外，不過目前這些條款的過渡期基本結束。(28)Charlotte Sieber-Gasser, Developing Countries and Preferential Services Trade, Cambridge University Press, 2016, pp.12-13.總之，現(xiàn)行的特殊與差別待遇條款大多是“最佳努力條款”，缺乏精確性、有效性、可操作性和可執(zhí)行性。它們對發(fā)展中成員國的實際利益遠遠低于預期。(29)WTO, “The Continued Relevance of Special and Differential Treatment in Favour of Developing Members to Promote Development and Ensure Inclusiveness”, WT/GC/W/765/Rev.1, February26,2019.

三、中國作為發(fā)展中國家的地位：身份與契約的雙重屬性

3.1 中國作為事實基礎上的發(fā)展中國家地位

盡管WTO未對發(fā)展中國家進行定義，但從其他國際組織對發(fā)展中國家的評估指標看，中國仍然符合國際上通用的判斷發(fā)展中國家的標準，這些國際組織包括世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國統(tǒng)計局、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等。根據(jù)世界銀行的分類和統(tǒng)計，中國人均國民總收入仍然屬于上中等收入國家，和高收入的發(fā)達地區(qū)存在著一定的差距，要經(jīng)過長期的發(fā)展，才能實現(xiàn)趕超目標。在國際貨幣基金組織出版的《世界經(jīng)濟展望》年度報告中，將國家分為兩個組別：先進經(jīng)濟體及新興和發(fā)展中經(jīng)濟體，中國、俄羅斯、印度等國家都被包含在新興和發(fā)展中國家。聯(lián)合國開發(fā)計劃署歷年發(fā)布的《人類發(fā)展報告》中將人類發(fā)展指數(shù)(human development index，HDI)在0.8 以下的國家視為發(fā)展中國家，中國的HDI為0.738，仍然屬于發(fā)展中國家。此外，聯(lián)合國統(tǒng)計局把世界各個國家分為發(fā)達地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)，中國被歸為發(fā)展中地區(qū)。(30)劉偉、蔡志洲：“如何看待中國仍然是一個發(fā)展中國家？”《管理世界》，2018年第9期，第2-3頁。

需要強調的是，相關國際組織在進行國家發(fā)展階段的分類時，給予了很大的靈活性。例如，聯(lián)合國統(tǒng)計局強調指出，這一分類的制訂是為了統(tǒng)計工作的方便而不是對一個特定國家或地區(qū)發(fā)展階段的判斷；國際貨幣基金組織指出，這一分組并不是按照經(jīng)濟或其他方面嚴格的數(shù)據(jù)標準得出的，而是服務于合理而有意義的分析目標。(31)同①。事實上，發(fā)展是一個綜合的維度而非僅看單一的經(jīng)濟總量。按照聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標議程，其中涉及17個大目標169個小目標，因此發(fā)展的定義和內容不僅僅指貿易，還包括社會、經(jīng)濟、環(huán)境等。例如，當前中國在信息和通訊技術方面與發(fā)達國家還存在差距，2017年信息與通訊技術發(fā)展指數(shù)排名，中國排在第80位，互聯(lián)網(wǎng)使用比例為54%，低于二十國集團(G20)中發(fā)展中國家的全球平均排名(第76位)和互聯(lián)網(wǎng)使用比例(61%)；而二十國集團中發(fā)達國家的互聯(lián)網(wǎng)使用比例為89%。(32)UNCTAD, Research Paper No.33, UNCTAD/SER.RP/2019/5, June,2019, pp.1, 20.中國在十九大報告中提出“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”?？梢?，中國在人均收入、產(chǎn)業(yè)結構和人類發(fā)展指數(shù)方面都呈現(xiàn)的是發(fā)展中國家的特征，區(qū)域和城鄉(xiāng)差別大，很多地方還處于脫貧攻堅階段，不少地區(qū)還在為實現(xiàn)“兩不愁(不愁吃、不愁穿)、三保障(義務教育、基本醫(yī)療、住房安全)”而積極努力。(33)習近平：“在解決‘兩不愁三保障’突出問題座談會上的講話”，《求是》，2019年第16期。即使2020年中國全面建成小康社會，與高收入為特征的發(fā)達國家相比，仍然存在很大差距。當前，中國仍然屬于發(fā)展中國家是一個不爭的客觀事實。

3.2 中國作為契約基礎上的發(fā)展中國家地位

(1)中國入世過程中的發(fā)展中國家地位立場

首先，發(fā)展中國家地位是“中國入世三原則”之一。有關中國在WTO發(fā)展中國家的身份，事實上，早在復關談判的籌備期就做過闡述。1981年，中國申請加入GATT所管轄的第三個《多種纖維協(xié)定》時，中國代表就聲明，作為一個發(fā)展中國家，中國應享受與其經(jīng)濟發(fā)展水平相仿的發(fā)展中國家同等待遇。(34)張向晨著：《發(fā)展中國家與WTO的政治經(jīng)濟關系》，法律出版社，2000年版，第174頁。而有關中國發(fā)展中國家地位的系統(tǒng)論述，是入世談判中中國提出的“入世三原則”。1993年時任國家主席江澤民在出席亞太經(jīng)合組織(APEC)會議期間，與克林頓總統(tǒng)會晤時，提出“中國入世三原則”：其一，WTO是一個國際性的組織，如果沒有中國參加，WTO就是不完整的；其二，中國必須以發(fā)展中國家的身份加入WTO；其三，中國加入WTO愿意承擔義務，但是權利和義務必須平衡。堅持以發(fā)展中國家身份復關和加入WTO，是中國在談判中始終堅持的一項基本原則。事實上，當時在談判中，就有一些發(fā)達國家認為中國經(jīng)濟實力不斷增強，要求中方放棄發(fā)展中國家地位，中國當即就予以反駁。

其次，中國在入世文件中圍繞發(fā)展中國家地位再次進行重申。在最終的入世文件《中國加入工作組報告書》中，對此問題進行了再次重申，即“中國代表表示，雖然經(jīng)濟發(fā)展取得了重要成就，但是中國仍然是一個發(fā)展中國家，因此應有權根據(jù)《世界貿易組織協(xié)定》享受給予發(fā)展中國家的所有差別和更優(yōu)惠待遇?！逼渌恍┕ぷ鹘M成員認為，對于為國際收支目的而采取的措施，中國應享受GATT第18條B節(jié)和《關于1994年關稅與貿易總協(xié)定國際收支條款的諒解》所規(guī)定的給予其他WTO發(fā)展中國家成員的相同權利。(35)《中國加入工作組報告書》，第8段、第39段。從法律效力方而言，盡管《中國加入工作組報告書》中有些條款不如《加入議定書》直接，但至少可以反映出當時中國的談判立場，并為當前的爭議提供解釋性說明。

(2)中國對堅持發(fā)展中國家地位的一貫立場和實踐

不僅僅是在WTO框架下，堅持發(fā)展中國家地位也是中國的一貫立場和態(tài)度。1984年，鄧小平會見巴西總統(tǒng)菲格雷多時，談到維護世界和平、搞好國內建設時指出，“中國的對外政策，主要是兩句話，一句話是反對霸權主義，維護世界和平，另一句話是中國永遠屬于第三世界，中國永遠不稱霸，中國和第三世界國家的命運是共同的”。(36)《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社，1994年版，第56頁。1999年，中國將發(fā)展中國家地位作為“入世三原則”之一。2011年，在中國入世十年高層論壇中，時任國家主席胡錦濤強調，“中國仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出?！?37)胡錦濤：《在中國加入世界貿易組織10周年高層論壇上的講話(2011年12月11日)》，人民出版社，2011年。2017年，黨的十九大報告再次指出，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”。(38)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，人民出版社，2017年。

2018年11月，中國政府提出WTO改革的“三項原則、五項主張”，指出“改革應保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益，遵循協(xié)商一致的決策機制”；改革“應該優(yōu)先處理危及世貿組織生存的關鍵問題，保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇，尊重成員各自的發(fā)展模式”。“三項原則”與“五點主張”一脈相承，都特別強調維護多邊貿易體制和保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇。(39)有關WTO改革的討論，可參見劉敬東：“WTO 改革應關注發(fā)展中成員的能力缺失問題”，《國際經(jīng)濟評論》，2019 年第1期，第34-57頁。

四、定位與思考：中國發(fā)展中國家地位的后續(xù)關注

4.1 認清一些發(fā)達成員關于發(fā)展中國家地位改革的本質，堅持中國發(fā)展中國家地位

2019年3月，美國貿易代表辦公室發(fā)布的《2019貿易政策議程及2018年度報告》中提到，必須改革WTO中的發(fā)展中國家地位問題，以反映當前的全球貿易現(xiàn)狀。美國認為，各國自我認定為發(fā)展中國家，以利用WTO協(xié)定賦予的特殊與差別待遇，享受可獲得的靈活性，這意味著更先進的發(fā)展中國家，如巴西、印度和中國，與一些最不發(fā)達國家享受相同的靈活性，由此導致在現(xiàn)有義務的適用和達成新承諾中找到平衡將難上加難。(40)Office of the United States Trade Representative, “2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report”, USTR, March 2019, https://ustr.gov/sites/default/files/2019_Trade_Policy_Agenda_and_2018_Annual_Report.pdf.美國的上述觀點顯然是以偏概全，事實上，在WTO一些具體的協(xié)定中，針對不同發(fā)展水平的發(fā)展中國家給予的靈活性并不相同，如前面所討論的《補貼和反補貼協(xié)定》第27條就對發(fā)展中國家進行了內部區(qū)分。WTO《貿易政策審議》的審議頻率也是按照經(jīng)濟總量來劃分的，例如中國每3年審議一次，其他發(fā)展中國家5年或8年審議一次，對于最不發(fā)達國家成員方的審議周期可以定得更長一些。(41)參見《貿易政策審議機制》第C節(jié)(審議程序)。自2019年1月起前四個貿易實體(其中歐洲共同體作為一實體)要每3年接受一次審議，接下去的16個成員方將每5年接受一次審議。其他成員方每7年審議一次，對于最不發(fā)達國家成員方的審議周期可以定得更長一些。一些發(fā)達國家忽視一個事實，即實踐中發(fā)展中國家成員內部的差別待遇并非完全一致。

和美國相比，歐盟的態(tài)度相對緩和，承認發(fā)展中成員實現(xiàn)其發(fā)展目標所需要的援助和靈活性，主張在維持現(xiàn)有特殊與差別待遇條款基礎上，實施相應的改革。但應做出相應改變，以保證那些真正需要的成員能夠獲得這些靈活性。具體而言，歐盟提出下列改革建議：①關于“畢業(yè)”問題。應積極鼓勵成員“畢業(yè)”并選擇不享受特殊與差別待遇，無論是以水平方式還是逐協(xié)定確定。②關于未來協(xié)定中的特殊與差別待遇。承認給予最不發(fā)達國家特別靈活的待遇，但是其他成員可獲得的靈活性應從開放式的整體豁免轉向一種需求驅動和基于證據(jù)的方式，以保證特殊與差別待遇盡可能具有針對性。③現(xiàn)有協(xié)定中的額外靈活性。即成員請求獲得額外的特殊與差別待遇，應通過個案分析給予。(42)具體內容可參見《歐盟關于WTO現(xiàn)代化的提案》，European Commission,“Concept Paper”, September, 2018, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf。

加拿大的觀點和歐盟比較一致，認為特殊與差別待遇的給予應該基于一定的證據(jù)事實，對于一些執(zhí)行義務有困難的成員，其他成員可以給予一定的援助，并不是所有的國家都應該從同一水平的靈活性中獲利，長期目標是所有成員遵守共同的義務；同時提出，《貿易便利化協(xié)定》中的特殊與差別待遇條款為未來的改革提供了先例和未來可能的藍圖。(43)WTO General Council, “Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper - Communication from Canada”, September 24, 2018, JOB/GC/201.

從本質上看，一些發(fā)達國家的部分主張旨在確保其在經(jīng)濟、貿易、科技、金融等領域居于優(yōu)勢地位，主導國際經(jīng)濟新秩序。當前，美國政府提出所謂的“公平貿易”也并不奇怪。實際上，19世紀末，當英國的經(jīng)濟霸權地位受到影響，美國和德國開始登上世界舞臺時，“公平貿易”和“互惠”成為當時英國到處宣傳的口頭禪。(44)Jagdish N. Bhagwati, The World Trading System at Risk, Princeton University Press, 1991, p.11.在全球化過程中，發(fā)達國家的目標是鞏固和擴大其比較優(yōu)勢，一些國家判斷國際貿易是否公平的標準是看自身的競爭優(yōu)勢能否充分體現(xiàn)，對于他們“公平貿易”就是“自由貿易”，不然就將“公平貿易”作為貿易保護主義的借口。(45)張向晨著：《發(fā)展中國家與WTO的政治經(jīng)濟關系》，法律出版社，2000年版，第58頁。當前美國質疑中國發(fā)展中國家地位的原因，短期看，一是在中美貿易談判期間，作為獲取談判的一張籌碼；長期看，隨著中國經(jīng)濟體量的發(fā)展，美國不希望中國搭發(fā)展中國家地位的便車，以繼續(xù)獲得發(fā)展中國家的談判地位和國內措施的靈活性，進而維護其自身的發(fā)展優(yōu)勢。對中國而言，我們必須考慮好自身的發(fā)展定位問題，堅持穩(wěn)中有進的國家發(fā)展屬性。(46)楊潔勉：“當前國際形勢的特點和展望——著眼于中國定位與應對的討論”，《國際展望》，2019年第1期，第10頁。

與此同時，要看到盡管發(fā)展中國家地位與特殊與差別待遇存在緊密聯(lián)系，但兩者并不完全重合。中國應具體分析特殊與差別待遇條款所帶來的實際利益及靈活性。對于實際意義不大的特殊與差別待遇，可與其他發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家保持合理的差異，并不謀求完全一致，增加談判籌碼以保證其他實際意義較大的特殊與差別待遇。例如，對于發(fā)達國家成員給予發(fā)展中國家的一些貨物進口關稅的優(yōu)惠待遇，中國可選擇不享受。其一，作為出口大國，中國一些貨物出口整體優(yōu)勢明顯，不需要關稅優(yōu)惠待遇來提高競爭力。其二，中國貨物出口長期受制于大量高額的反傾銷和反補貼稅，一些關稅優(yōu)惠待遇并無實際意義。舍棄一些特殊與差別待遇，并不意味著中國放棄自身經(jīng)濟發(fā)展所需的政策空間，也不等于放棄發(fā)展中國家地位。例如，近期中國主動放棄《貿易便利化協(xié)定》中的C類措施(技術援助)，并且向最不發(fā)達國家提供力所能及的財政和技術援助，這體現(xiàn)出中國在全球貿易中負責任的大國風范。

4.2 深化與廣大發(fā)展中國家的互利合作，維護廣大發(fā)展中國家成員的地位和利益

中國與發(fā)展中國家成員存在共同的合作基礎，中國的發(fā)展需要廣大發(fā)展中國家的支持，廣大發(fā)展中國家在國際事務中某種程度上也需要中國扮演“代言人”。2019年2月15日，中國、印度、南非、委內瑞拉和巴基斯坦等聯(lián)合向世貿組織提交了《惠及發(fā)展中成員的特殊與差別待遇對于促進發(fā)展和確保包容的持續(xù)相關性》的文件，圍繞發(fā)展鴻溝、能力缺失、新成員貢獻以及特殊與差別待遇等對一些發(fā)達成員的主張進行反駁。(47)WTO, “The Continued Relevance of Special and Differential Treatment in Favour of Developing Members to Promote Development and Ensure Inclusiveness”，WT/GC/W/765/Rev.1, February 26, 2019.事實上，盡管一些發(fā)展中國家的經(jīng)濟總量不斷擴大，但發(fā)展水平并不高。例如，2017年，美國人均國內生產(chǎn)總值是59531美元，而中國、印度、巴西和其他許多發(fā)展中成員均不足1萬美元。(48)張向晨：“發(fā)展中成員特殊與差別待遇原則不容否定”，中國駐WTO代表團官網(wǎng)，2019年3月1日，http://wto.mofcom.gov.cn/article/todayheader/201903/20190302839143.shtml。

在GATT最初的23個締約方中只有8個發(fā)展中國家，而目前發(fā)展中國家成員的數(shù)量占據(jù)所有成員的約五分之四。當前中國應團結廣大發(fā)展中國家，積極參與WTO改革議題的討論和未來規(guī)則的制定。從國際關系的角度而言，強化對發(fā)展中國家外交的戰(zhàn)略自覺，中國是從發(fā)展中國家陣營中崛起的，即使“強起來”一時也難以加入發(fā)達國家陣營。從前面的分析中可以看到，目前包括拉美國家在內的世界上很多國家與中國處于相近發(fā)展水平。因此，中國應繼續(xù)加強與上述發(fā)展中國家的合作。中國提出到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國，勢必在經(jīng)濟社會發(fā)展中進入中等發(fā)達國家的行列，即便如此，就與廣大發(fā)展中國家相似的歷史使命而言，中國在政治上將永遠與它們同呼吸共命運。同時，應該注意到一些新興國家立場的變化，如巴西希望加入經(jīng)合組織(OECD)國家行列，近期領導人甚至宣布放棄發(fā)展中國家待遇。

4.3 積極參與全球治理，樹立負責任的大國形象

首先，不斷提升中國作為負責大國的形象。黨的十九大報告提出，支持擴大發(fā)展中國家在國際事務中的代表性和發(fā)言權。中國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。(49)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，人民出版社，2017年。近年來，中國以更加積極姿態(tài)主動解決國際難題，提出國際方案。例如，中國倡導建立絲路基金、金磚國家銀行和亞洲基礎設施投資銀行，為發(fā)展中國家的國內基礎設施改善提供幫助。作為發(fā)展中國家之一，中國秉持共商共建共享的全球治理觀，加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家援助力度，促進縮小南北發(fā)展差距。一直以來，中國堅持為其他發(fā)展中國家提供無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款等，并且不附帶任何政治條件。例如，早在2010年聯(lián)合國千年發(fā)展目標高級別會議上，中國政府承諾為發(fā)展中國家建立農業(yè)技術示范中心，以及為發(fā)展中國家提供各類培訓等。(50)參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的對外援助(2011年4月)》白皮書(中文)，國家國際發(fā)展合作署官網(wǎng)，2018年8月6日，http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925064_7.htm。同時，中國在權責相適應的原則基礎上，強調發(fā)達和發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責任，按照統(tǒng)籌內外，量力而行，“不爭霸、不透支”，倡導構建人類命運共同體，在全球樹立負責任大國的形象。正如有學者所言，我們應該從“意識論、責任論和命運論”角度理解中國為何堅持發(fā)展中國家定位，堅持中國作為發(fā)展中國家定位，也是構建人類命運共同體的內在要求。(51)王義桅：“中國為何堅持發(fā)展中國家定位”，《環(huán)球時報》，2019年8月15日。

其次，積極履行入世承諾。對中國而言，一些西方發(fā)達國家擔心中國成為規(guī)則的“擾亂者”，事實正好相反，從《中國加入議定書》及《中國加入工作組報告書》看，中國在WTO中承諾了更多的義務，甚至超過部分發(fā)達國家。(52)Julia Ya Qin, “‘WTO-Plus’ Obligations and Their Implications for the World Trade Organization Legal System”, Journal of World Trade, Vol.37, No.3, 2003, pp. 483-522.根據(jù)2018年7月中國商務部發(fā)布的《中國與世界貿易組織》白皮書，在貨物貿易領域，早在2010年，中國降稅承諾就已全部履行完畢，關稅總水平由2001年的15.3%降至9.8%；在服務貿易領域，截至2007年，中國開放承諾就已全部履行完畢，100個服務業(yè)分部門已按承諾開放。總之，入世以來，作為負責任的發(fā)展中大國，中國不僅沒有濫用享受跟一般發(fā)展中成員相同的待遇，還承擔了更多的責任。

4.4 通過進一步對外開放，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展

事實上，中國能夠享有的部分特殊與差別待遇條款的過渡期已經(jīng)結束。特殊與差別待遇不是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家的恩賜，而是發(fā)展中國家付出巨大代價換來的談判結果，是多邊貿易規(guī)則不可分割的一部分。一些發(fā)達國家成員不希望中國繼續(xù)享有發(fā)展中國家成員地位，旨在希望中國在未來的談判中做出更廣泛、深入的承諾，以進入中方市場。事實上，中國在許多領域的開放高于一般發(fā)展中國家，并且近年來加大了自我開放的步伐。

例如，WTO《與貿易有關的投資措施協(xié)定》僅適用于與貨物貿易相關的投資措施，因此，一直以來，發(fā)達國家成員希望將其具有優(yōu)勢的投資議題納入談判，確保發(fā)達國家的投資者在發(fā)展中國家得到更好的保護。然而，中國在投資領域實施主動開放，制定《外國投資法》，實施“準入前國民待遇”和“負面清單”的管理模式，積極主動改善投資環(huán)境，打造法治化、便利化和國際化的國際營商環(huán)境。中國主動加快開放步伐，在上海、天津、海南等地設立自由貿易區(qū)(港)。2019年8月，《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》發(fā)布，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，加大開放型經(jīng)濟的風險壓力測試，實現(xiàn)新片區(qū)與境外投資經(jīng)營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通，推進投資貿易自由化便利化。(53)《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，國務院新聞辦公室網(wǎng)站，2019年8月6日，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41262/xgzc41268/Document/1661364/1661364.htm。此外，北京、上海等地陸續(xù)實施新一輪服務業(yè)擴大開放措施。例如《上海市新一輪服務業(yè)擴大開放若干措施》，進一步放寬服務業(yè)外資市場準入限制，打造國際一流營商環(huán)境，取消對外國投資者在中國境內已設立外商投資企業(yè)的數(shù)量要求；推進更高水平的金融服務業(yè)對外開放，加快國際金融中心建設速度?？傊斀裰袊?，不可能寄希望于通過一種特殊的身份來謀求自身的發(fā)展，中國也早已經(jīng)意識到這一點。

五、結 論

協(xié)調好WTO體制中發(fā)達國家與發(fā)展中國家的共同利益和特殊利益，是一項復雜的系統(tǒng)工程。一些發(fā)達國家否認中國發(fā)展中國家地位，試圖剝奪中國享有的特殊與差別待遇，本質上是想確保其發(fā)展的優(yōu)勢地位不被超越。事實上，特殊與差別待遇條款是發(fā)展中國家在長期談判中爭取的結果，這些基本權利是發(fā)展中國家以相關的承諾為“對價”，但實際上這些“最佳努力條款”在實踐中并沒有得到很好的執(zhí)行。特殊與差別待遇條款盡管是WTO一般貿易規(guī)則的例外，但卻是維護一種實質上的公平。對中國而言，發(fā)展中國家地位既體現(xiàn)為一種身份也是一種契約。中國堅持以發(fā)展中國家的身份參與復關和入世談判，這是中國在談判中始終堅持的一項基本原則。協(xié)商一致是WTO決策機制的一項最基本原則，因此，WTO規(guī)則在對發(fā)展中國家地位問題進行改革之前，某些國家的指責是沒有依據(jù)的。(54)參見《馬拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》第9條(決策)。任何新的規(guī)則制定和修改，必須有發(fā)展中國家成員的充分參與。應認清當前一些發(fā)達國家成員要求改變中國發(fā)展中國家地位的本質，重視并處理好自我定位問題，失去發(fā)展中國家地位，并不等于自動加入發(fā)達國家陣營?；仡欀袊鴧⑴c全球經(jīng)濟治理的70年，離不開廣大發(fā)展中國家的支持。(55)趙龍躍：“統(tǒng)籌國際國內規(guī)則：中國參與全球經(jīng)濟治理70年”，《太平洋學報》，2019年第10期，第51-52頁。當前，中國作為最大的發(fā)展中國家，與其他廣大發(fā)展中國家存在互利共贏的合作基礎和空間。例如，當前中國倡議的“一帶一路”建設離不開廣大發(fā)展中國家的支持，廣大發(fā)展中國家也需要中國在一定程度上扮演“代言人”角色，維護全球公平正義。

WTO應該尊重發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展目標以及漸進的發(fā)展模式，當前一些發(fā)達成員質疑中國發(fā)展中國家地位，并不利于多邊貿易體制的鞏固和發(fā)展。當然，中國堅持發(fā)展中國家地位并不意味著一定要和其他發(fā)展中國家享受完全一致的待遇，其意義更在于中國在全球治理中各種場合的角色扮演和自我定位。事實上，中國堅持但并未利用發(fā)展中國家這一地位獲取優(yōu)勢。相反，近年來，中國積極應對全球治理問題，樹立負責大國的形象，以加快開放步伐應對貿易保護主義和封閉。與此同時，還應看到未來中國在經(jīng)濟上將步入中等發(fā)達國家的行列，屆時中國如何在經(jīng)濟、政治、法律等不同層面平衡和界定好自身的身份地位，對此要提前認識和早作準備，既需要考慮在經(jīng)濟上追趕發(fā)達國家水平，又要考慮在政治上不脫離廣大發(fā)展中國家，這是今后值得繼續(xù)思考的問題。