防止國企混改中國有資產(chǎn)流失問題研究

任國森 趙葆青

黨的十八屆三中全會提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，將國有企業(yè)混合所有制改革提到了一個新的高度。至2019年5月份，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第二次會議，審議通過了國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱：國企混改）第四批試點(diǎn)名單。加上前三批混改試點(diǎn)企業(yè)，共計(jì)210家，其中涉及央企系統(tǒng)136家，地方國有企業(yè)74家；涉及領(lǐng)域也由鐵路、民航、電力、電信、石油、天然氣、軍工等7個重要領(lǐng)域擴(kuò)大至軟件、互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)服務(wù)、新材料、新能源和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但國有企業(yè)改革過程中，國有資產(chǎn)流失問題始終沒有徹底解決，流失形式也在不斷變化，如何發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失漏洞，及時制定整改措施，有效防止國有資產(chǎn)流失，是關(guān)系國企改革順利進(jìn)行的前提。

一、國企混改的歷史演進(jìn)與國有資產(chǎn)流失表現(xiàn)形式

由于社會主義制度的特殊性，我國國有企業(yè)的改革發(fā)展沒有太多可借鑒的國內(nèi)外改革歷史經(jīng)驗(yàn)。為了促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，20世紀(jì)90年代首次提出引入民間資本等非國有資產(chǎn)的混合所有制改革方案，并于1992年正式允許國內(nèi)民間資本和外資參與國有企業(yè)改革改組。前兩次國企混改制定了相關(guān)法律規(guī)定和制度政策，對國有資產(chǎn)目錄和資產(chǎn)變動情形已經(jīng)做了較為詳細(xì)的規(guī)定，激勵企業(yè)的方式也進(jìn)一步改善，但仍然有大量問題有待解決。目前第三次“國企混改”又一次作為國有企業(yè)改革的突破口，開啟新一輪改革創(chuàng)新進(jìn)程。

1.現(xiàn)代企業(yè)制度建立時期（1993年—2002年）。1993年黨的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出國企改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明確了此階段國企改革核心是“產(chǎn)權(quán)改革”，目標(biāo)是建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”。此次改革過程中，堅(jiān)持“抓大放小”，對不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理制度的企業(yè)，采用適者生存形式，通過債轉(zhuǎn)股、政策性關(guān)閉破產(chǎn)、技改貼息、兼并、改組、出售、租賃等形式進(jìn)行改革。2000年底，絕大部分國有企業(yè)基本步入正軌，企業(yè)經(jīng)營機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，基本形成了“國資主導(dǎo)其他資本積極參與并在制造業(yè)占主要地位”的多元格局，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)架基本形成。這個時期，國有資產(chǎn)流失主要原因在于企業(yè)改組、兼并過程中，存在產(chǎn)權(quán)交易程序不透明、清產(chǎn)核資不規(guī)范、資產(chǎn)評估機(jī)制不完善等諸多問題。尤其是企業(yè)的MBO過程，管理層往往利用對企業(yè)熟悉的先天條件對資產(chǎn)進(jìn)行壓縮低估，有意使經(jīng)營狀況變差，如：賬款應(yīng)收不收、延緩新產(chǎn)品研發(fā)、投資劣質(zhì)項(xiàng)目等，從而以低于市場價值的價格收購，造成國有資產(chǎn)大量流失。同時諸如商譽(yù)權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)未引起國家的重視，未被列入企業(yè)資產(chǎn)目錄，土地未被列入固定資產(chǎn)，自然資源未納入國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，在國企混改過程中不對無形資產(chǎn)進(jìn)行評估入賬，土地房產(chǎn)等固定資產(chǎn)不計(jì)市場升值部分按原購買價進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這些有意無意的忽略國有資產(chǎn)潛在價值的行為造成國有資產(chǎn)變相流失。直到2002年實(shí)施“金融企業(yè)會計(jì)改革”后，無形資產(chǎn)列入企業(yè)資產(chǎn)名錄及土地列入固定資產(chǎn)等問題才逐漸得到解決，但產(chǎn)權(quán)交易和資產(chǎn)評估等制度依舊不夠完善。

2.國有資產(chǎn)管理體制建立時期（2003年—2012年）。2003年，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》經(jīng)第十屆全國人民代表大會審議通過，國務(wù)院國資委正式成立，明確了國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任主體，基本實(shí)現(xiàn)了管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的國資管理體制，自此基本結(jié)束了國有資產(chǎn)“九龍治水”的多頭管理局面。同時國家配套建設(shè)了“金融保險”和“證券期貨”等資本市場，進(jìn)一步完善《公司法》《物權(quán)法》《破產(chǎn)法》及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，以調(diào)動、規(guī)范、監(jiān)督市場主體的經(jīng)濟(jì)行為。截至2011年，除極少數(shù)國有獨(dú)資企業(yè)外，全國90%的國有企業(yè)完成“公司制股份制改革”，多數(shù)企業(yè)根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的要求，建立了股東會、董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，企業(yè)職工普遍實(shí)行全員勞動合同制等制度，公司治理逐步規(guī)范，企業(yè)科學(xué)決策水平和風(fēng)險防范能力得到相應(yīng)的提升。這個階段國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為企業(yè)破產(chǎn)重組、“公司制改制”及“股份制改制”過程中的利益輸送。自2007年6月《破產(chǎn)法》頒布以后，多數(shù)企業(yè)利用破產(chǎn)改制形式，轉(zhuǎn)移優(yōu)良資產(chǎn)，核銷銀行貸款，逃避債務(wù)，私吞占用國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)金蟬脫殼。一些企業(yè)本著“先分后破”“破產(chǎn)有利”的理念，企業(yè)破產(chǎn)之前將國有資產(chǎn)按內(nèi)部比例分給企業(yè)職工，改制企業(yè)的虧損由改制前承擔(dān)，企業(yè)破產(chǎn)成了變相滿足少部分人侵吞國有資產(chǎn)的手段。

3.合理配置國有資本結(jié)構(gòu)階段（2013年至今）。黨的十八屆三中全會指出，國企改革要以管資本為主。2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，標(biāo)志著“國企混改”頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成。2017年全國國有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了公司制改制。截至2018年底，中央及地方國資委制定責(zé)任與權(quán)力清單，累計(jì)取消監(jiān)管事項(xiàng)335項(xiàng)，下放318項(xiàng)，企業(yè)自主經(jīng)營決策權(quán)得到極大解放，國資委監(jiān)管職責(zé)實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。預(yù)計(jì)2020年實(shí)現(xiàn)全部國有企業(yè)公司制改制，這將成為國有企業(yè)改革史上一次重要的里程碑。自2016年8月至2019年6月，國務(wù)院國資委發(fā)布了四批混改企業(yè)名單，共計(jì)210家中央及地方企業(yè)。新一輪國企混改已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)，為保證國有資產(chǎn)保值增值，合理配置國有資本，國務(wù)院國資委提出：國有企業(yè)混合所有制改革按照‘宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜混則混’的穩(wěn)健改革原則，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一家推進(jìn)一家。但產(chǎn)權(quán)交易制度、資產(chǎn)評估機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)跟進(jìn)等問題依然存在。因此，這次混改的重要問題就是要堅(jiān)決防止老問題變相出現(xiàn)。

二、國企混改過程中國有資產(chǎn)流失的成因分析

根據(jù)以往改革經(jīng)驗(yàn)，造成國有資產(chǎn)流失薄弱環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在資產(chǎn)評估、股份制改造、企業(yè)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、出倉或出租、合作合資、行使經(jīng)營權(quán)和出資權(quán)及監(jiān)管等過程中。我們通過典型案例對涉及到國有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)進(jìn)行簡要分析。

南方某國有企業(yè)A，由于市場環(huán)境變化，經(jīng)營模式不能適應(yīng)新形勢，加之管理不善，到2014年企業(yè)資產(chǎn)不足5000萬，負(fù)債高達(dá)上億元，企業(yè)只能進(jìn)行改制，在該區(qū)原發(fā)改委主任李某、原國資委主任王某和副主任趙某及該企業(yè)原廠長韓某等人的操作下，發(fā)布改制信息，促成該A企業(yè)與B集團(tuán)達(dá)成改制協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，B集團(tuán)計(jì)劃購置該企業(yè)所屬的地皮和廠房，所得資金用于該企業(yè)安置職工。在韓某的默許下B集團(tuán)與資產(chǎn)評估公司勾結(jié)，將在該市國資委登記備案價值約3000萬元的土地及附著物，以1560萬元的評估價格轉(zhuǎn)讓給B集團(tuán)，且A企業(yè)原廠長韓某未經(jīng)股東會同意以公司名義與某超市簽訂20年租期的土地租賃合同，由于合同未到期，該超市要求違約賠償，最終三方協(xié)商賠償無果后，B集團(tuán)因無法進(jìn)行土地開發(fā)，在支付了購買土地的1020萬元后，不再支付剩余款項(xiàng)，職工得不到妥善安置，集體進(jìn)行上訪，造成惡劣社會影響。

通過案例，我們可以了解到，該企業(yè)在原廠長韓某管理下，公司管理混亂，制度虛設(shè)，監(jiān)管不力，因此給韓某帶來了低價變賣國有資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、變公為私、套取國家政策優(yōu)惠等違法違規(guī)行為的可乘之機(jī)。該企業(yè)在改制過程中違反多項(xiàng)法律法規(guī)，最終造成國有資產(chǎn)大量流失。

1.企業(yè)職工法律意識淡薄。我國《公司法》第148條對公司董事、高級管理人明確規(guī)定，凡是違反公司章程規(guī)定或未經(jīng)股東會、股東大會許可，通過職務(wù)便利為自己或者他人牟取屬于公司的商業(yè)利益以及自主經(jīng)營或者為他人經(jīng)營與所供職公司同類業(yè)務(wù)的行為，其所得收入歸公司所有。因此，應(yīng)當(dāng)將韓某的非法收入全部沒收，其他違法行為依法處理。企業(yè)職工則法律意識淡薄，“一把手”的命令甚至大過國家法律法規(guī)在他們內(nèi)心的分量，明知違規(guī)犯法也心存僥幸或被威逼利誘而順從，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育。

2.惡意低估國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)低價賤賣是企業(yè)改制過程中國有資產(chǎn)流失最普遍、最致命的一種形式。我國《公司法》第207條對資產(chǎn)評估、驗(yàn)證或驗(yàn)資機(jī)構(gòu)涉及違法的情形進(jìn)行了法律責(zé)任規(guī)定。韓某將本應(yīng)該合理估算的企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行低價轉(zhuǎn)讓，肥人損己，而相關(guān)評驗(yàn)資機(jī)構(gòu)也要為此次國有資產(chǎn)流失承擔(dān)責(zé)任。

3.缺乏有效監(jiān)督管理。我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第54條明確規(guī)定了國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。A企業(yè)繞過法律法規(guī)，進(jìn)行有條件限制的招標(biāo)轉(zhuǎn)讓，且企業(yè)資產(chǎn)低估后轉(zhuǎn)讓，監(jiān)管部門未提出質(zhì)疑，任由發(fā)展，造成監(jiān)管職責(zé)的嚴(yán)重缺失，也足以證明，監(jiān)管層的監(jiān)督不力。

4.利用職權(quán)侵占國有利潤。我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第43條對企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員及其近親屬規(guī)定，不得利用與國家出資企業(yè)之間的交易，謀取不當(dāng)利益，損害國家出資企業(yè)利益。韓某利用A企業(yè)廠長職務(wù)便利將A企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其控股的股份公司，無償使用A企業(yè)機(jī)器設(shè)備，將本應(yīng)該是A企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)變成自己的收益，致使國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)及企業(yè)監(jiān)事會等監(jiān)督部門對企業(yè)固定資產(chǎn)監(jiān)管存在漏洞，作為履行出資人職責(zé)的國資委，應(yīng)該派駐專案人員進(jìn)行調(diào)查，詳細(xì)了解具體原因，及時制止存在的違法違規(guī)行為，問責(zé)相關(guān)涉案人員，挽回國有資產(chǎn)流失的局面。

三、混改過程中防止國有資產(chǎn)流失的建議

國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。國有企業(yè)發(fā)展壯大是我國“集中力量辦大事”的前提，對實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福起著至關(guān)重要的作用。為了有效防止國有資產(chǎn)流失，提升企業(yè)核心競爭力，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力，應(yīng)加大監(jiān)督管理、法律法規(guī)、產(chǎn)權(quán)交易資產(chǎn)評估，健全法人體系。

1.完善法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督流程。國有企業(yè)通過不斷的改革以適應(yīng)新形勢下社會發(fā)展需求，但由于法律法規(guī)等配套制度建設(shè)仍然相對滯后，容易形成階段性的法律空窗期，使一些不法行為有了可乘之機(jī)，隨著混改試點(diǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大，更多的問題也會逐步顯現(xiàn)，人大、政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時進(jìn)行相關(guān)法律、政策的調(diào)整，完善國企混改的法律基礎(chǔ)和政策支持，強(qiáng)化國企混改的公開透明度，為國企混改提供堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化事前監(jiān)管，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要對企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行清產(chǎn)核資、摸清家底，確立企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與企業(yè)主要負(fù)責(zé)人簽訂經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任狀，制定規(guī)章制度，明確企業(yè)重大事項(xiàng)一事一報，落實(shí)合規(guī)性審查，做好合理性預(yù)案，嚴(yán)把事項(xiàng)審核關(guān)，執(zhí)行責(zé)任終身制。其次，規(guī)范事中監(jiān)督，加強(qiáng)對國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)章、財務(wù)制度，對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和交易全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)混改過程中違反規(guī)定的操作行為，防止資產(chǎn)流失漏洞產(chǎn)生，保證混改有條不紊的進(jìn)行。再次，嚴(yán)格事后審查，完善相關(guān)審計(jì)制度、法律條款，加大審計(jì)力度，重特大事項(xiàng)要進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對發(fā)現(xiàn)的問題及時作出補(bǔ)救措施，要嚴(yán)肅問責(zé)相關(guān)涉案人員，觸犯刑法的依法追究其刑事責(zé)任。

2.提升產(chǎn)權(quán)交易市場功能，完善資產(chǎn)評估機(jī)制。產(chǎn)權(quán)交易市場是混改過程中國有資產(chǎn)流失的主戰(zhàn)場。提升產(chǎn)權(quán)交易市場的功能，利用完備的資產(chǎn)評估機(jī)制，充分發(fā)揮市場配置資產(chǎn)作用，是混改過程中防止國有資產(chǎn)流失的重點(diǎn)。首先，針對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股等行為，進(jìn)行資產(chǎn)評估，建立完備的資產(chǎn)評估體系，同時要提高對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，制訂資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)違法違規(guī)細(xì)則，提高違法成本，加強(qiáng)對資產(chǎn)評估公司人員的道德法律素質(zhì)培養(yǎng)。其次，擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易市場功能，利用信息化手段建設(shè)第三方交易平臺，交易留痕可溯源，逐步培育成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場。嚴(yán)格落實(shí)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為要在規(guī)范設(shè)立的公開場所進(jìn)行。最后，完善國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度，規(guī)范公示的標(biāo)準(zhǔn)與程序，轉(zhuǎn)讓前在多層次主流媒介進(jìn)行交易標(biāo)的的信息公開，轉(zhuǎn)讓成功后延長相應(yīng)的信息公示期限，接受各方監(jiān)督，增強(qiáng)對證券市場、各級政府部門設(shè)立的生產(chǎn)要素交易市場和產(chǎn)權(quán)市場的監(jiān)管力度，防止交易過程中的違規(guī)操作和相互勾結(jié)。

3.加強(qiáng)董監(jiān)高監(jiān)督力度，健全現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系。國有資產(chǎn)流失很大一部分原因是由企業(yè)高層的決策失誤、操作失誤、貪污腐敗或失職瀆職等造成的，因此加強(qiáng)對公司領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)督、培訓(xùn)、約束激勵，加大對企業(yè)職工法律法規(guī)的宣傳教育顯得尤為重要。一是優(yōu)化企業(yè)董事會結(jié)構(gòu)，增大外部董事占比，嚴(yán)格按照公司法的規(guī)定規(guī)范董事會的行為。二是進(jìn)行混改的企業(yè)，要有效解決“一股獨(dú)大”造成的一把手缺乏監(jiān)督、管理等問題，要謹(jǐn)慎選擇外部投資者，真正做到優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享，不能為了“混”而“混”，同時要保證外部企業(yè)股東按照《公司法》在股東會和董事會中所享有的權(quán)利，建立共同的企業(yè)理念、價值觀，充分尊重外部資本逐利的原則，保障國有資本和民營資本都不受損失。三是在合適的國企當(dāng)中，適時引入職業(yè)經(jīng)理人制度，最大限度防止董事長與總經(jīng)理為同一個人的現(xiàn)象，建立經(jīng)理人的選聘和退出機(jī)制，解決企業(yè)干部職工“能上能下、能進(jìn)能出”的市場化問題。四是充分發(fā)揮監(jiān)事會作用，聘請會計(jì)師、審計(jì)人員、律師等專業(yè)技術(shù)人員，強(qiáng)化其監(jiān)督的職能。五是加強(qiáng)職工代表大會的建設(shè)，加大工會主席的發(fā)言權(quán)，發(fā)揮其監(jiān)督職能。六是加強(qiáng)企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門職能，加強(qiáng)與政府紀(jì)檢監(jiān)察部門溝通協(xié)調(diào)，企業(yè)紀(jì)委巡視工作常態(tài)化，設(shè)立預(yù)防企業(yè)腐敗專案部門，投訴建議渠道要多元化，24小時接受監(jiān)督舉報并制定保障舉報人人身財產(chǎn)安全的相關(guān)規(guī)章制度。七是利用信息化手段，建設(shè)信息化監(jiān)管系統(tǒng)，對企業(yè)資金流向、重大事項(xiàng)進(jìn)展、收益回報等信息進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。