關(guān)于我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r評價方式的探討
——兼論我國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展趨勢

吳志遠(yuǎn)

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開金融尤其是普惠金融的支持，“普惠金融發(fā)展存在著顯著的減貧效應(yīng)”[1]P33-43、“農(nóng)村合作性金融有利于提高農(nóng)業(yè)資本配置效率”[2]P73-79。習(xí)近平總書記對發(fā)展我國農(nóng)村普惠金融高度重視，他在中央深改組第十八次會議上曾強(qiáng)調(diào)指出：發(fā)展普惠金融，目的就是要提升金融服務(wù)的覆蓋率、可得性、滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融需求，特別是要讓農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務(wù)。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》以及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》均明確提出要大力培育并發(fā)揮金融的扶貧功能。

那么，我國普惠金融尤其是農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r如何？如何評價？顯然，這些都是需要回答的問題。近年來，各國學(xué)界都開展了有關(guān)普惠金融發(fā)展水平評價衡量方法的研究工作，其中，Mandira Sarma（2008）提出的三大維度衡量指標(biāo)即：地理滲透性、產(chǎn)品接觸性及使用效率[3]P31-37，具有代表性，也已被國內(nèi)外學(xué)者廣泛借鑒使用。筆者對這一衡量方法存有質(zhì)疑，原因有二：其一，這三個維度的衡量指標(biāo)之間具有較強(qiáng)的內(nèi)部相關(guān)性，具有因自我強(qiáng)化而可能導(dǎo)致的評價失真。其二，該方法僅關(guān)注普惠金融運(yùn)行的結(jié)果，缺乏對普惠金融運(yùn)行的整體系統(tǒng)及其演化過程的充分描述與揭示，明顯存在著“就金融論金融、就當(dāng)前論當(dāng)前”的局限性。與此同時，國內(nèi)外有關(guān)普惠金融的“質(zhì)”的界定也并不盡人意，正如白欽先，張坤（2017）提供的見解，“普惠金融是一種新思維、新視角，國內(nèi)外對其研究還處在較淺的、表面的和某些對策的、實踐性的階段”[4]P39-44。一言以蔽之，如何全面清晰地界定普惠金融并由此評價其運(yùn)行現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢等問題并未得到根本解決，而這又恰恰是基礎(chǔ)性工作。

評價須建立在科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)之上，觀察事物的方法與角度必然影響評價結(jié)果。本文將聚焦我國農(nóng)村普惠金融，從以下多個角度闡明我們關(guān)于農(nóng)村普惠金融的理解認(rèn)知，以期有助于學(xué)界更準(zhǔn)確地分析與評價我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展進(jìn)程、特征及其規(guī)律性，本文還試圖基于此對我國農(nóng)村普惠金融未來發(fā)展趨勢進(jìn)行初步判斷。

二、我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r評價方式的優(yōu)化

（一）要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中密切觀察并動態(tài)評價我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r

從某種意義上說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展演化預(yù)示并塑造著農(nóng)村普惠金融未來發(fā)展前景和路徑。以往長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局在創(chuàng)造了大量非有效的農(nóng)村普惠金融需求的同時也沒有創(chuàng)造出有效的農(nóng)村普惠金融供給，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是打破這一僵局的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本標(biāo)志或根本目標(biāo)無疑是城鄉(xiāng)間要素流動與配置的優(yōu)化與均衡。更完整地說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)村普惠金融發(fā)展兩者之間相輔相成，一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于金融資源向鄉(xiāng)村的配置；另一方面，農(nóng)村普惠金融發(fā)展又有利于通過縮小城鄉(xiāng)差別而促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素更加合理地流動與配置，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

值得強(qiáng)調(diào)的是，在經(jīng)歷了較充分的城鄉(xiāng)間要素流動與配置之后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)已經(jīng)并還將繼續(xù)發(fā)生重大變化，農(nóng)村普惠金融供給體系以及農(nóng)村普惠金融需求的主體結(jié)構(gòu)、需求特征也都隨之發(fā)生了相應(yīng)變化。這是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展與政策設(shè)計中須關(guān)注的重要方面。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略其實就是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中逐步實現(xiàn)的，在我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施過程中，我們要密切關(guān)注城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢，并基于此來動態(tài)地優(yōu)化我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展路徑，把握其重點(diǎn)。

（二）要在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大格局中準(zhǔn)確把握我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的線索

要擺脫對農(nóng)村普惠金融的狹隘解讀，尤其不能局限于金融來理解農(nóng)村普惠金融，正如“中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的很多矛盾，根源不在于金融自身，而是財稅體制、收入分配、政府與市場關(guān)系等老生常談的制度問題，缺少了這些制度性的‘水利設(shè)施’，‘金融之水’的灌溉也無法真正順暢”[5]P16-24?；诖?，有如下幾點(diǎn)須引起重視。其一，農(nóng)村普惠金融的有效需求是基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行這個大系統(tǒng)狀況而定的，同時，這個大系統(tǒng)也決定并塑造著農(nóng)村普惠金融的有效供給。也就是說，農(nóng)村普惠金融市場的有效實現(xiàn)必定是基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會實踐的。這便決定了農(nóng)村普惠金融的研究與實踐需要突破“就金融論金融”的局限。其二，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會也即“三農(nóng)”這個大系統(tǒng)較長時期以來獲得的外部約束似乎一直大于外部激勵，這種狀況主要聚焦在要素資源在城鄉(xiāng)間的配置結(jié)果及其配置機(jī)制上，人力資源、技術(shù)資源及其背后的財政資源的相對短缺與土地資源的相對富裕之間的“扭曲性”結(jié)合，加上市場風(fēng)險、自然風(fēng)險的“交叉”挑戰(zhàn)，給我國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展與穩(wěn)定帶來的極大挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融資源的培育與配置，導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融有效供給嚴(yán)重不足。其三，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。經(jīng)驗證明，財政的再分配功能使其成為市場經(jīng)濟(jì)體系中各類利益相關(guān)者行為的共同影響因素，正所謂“牽一發(fā)而動全身”。財政的一大功能就是協(xié)調(diào)分配格局，具有較為直接的公平效能，在扶貧事業(yè)中具有舉足輕重的地位，財政與農(nóng)村普惠金融兩者間有著廣闊的發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的空間。由此，本文特別強(qiáng)調(diào)認(rèn)為，長期以來的財政資源配置方式已成為制約農(nóng)村金融資源聚集的重要因素，而農(nóng)村整體性的金融資源短缺又是農(nóng)村普惠金融短缺的前提。

基于上述分析，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與農(nóng)村普惠金融發(fā)展之間應(yīng)是第一性與第二性的關(guān)系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)成了農(nóng)村普惠金融發(fā)展的總原因、總根據(jù)，而立足并囿于農(nóng)村普惠金融自身內(nèi)部要素對其進(jìn)行評價和優(yōu)化的做法并不可取。

（三）要在扶貧事業(yè)整體框架中理解和評價我國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展?fàn)顩r

顯而易見，普惠金融僅是扶貧事業(yè)體系的一個部分、一種工具和機(jī)制，只有各種機(jī)制與工具協(xié)同配合才能有效地推動我國扶貧事業(yè)發(fā)展。也由此，必須在包括普惠金融在內(nèi)的各種農(nóng)村扶貧機(jī)制體系中觀察普惠金融的運(yùn)行及其與其他扶貧機(jī)制的匹配、協(xié)同狀況及最終效果，并據(jù)此來描述農(nóng)村普惠金融的特征，評價其功效，而將普惠金融從扶貧政策與工具體系中“單列”出來并對其進(jìn)行功能評估則是欠缺科學(xué)性的。應(yīng)該建立一種新的評估方法，也就是將各項政策與工具間的“協(xié)同度”作為評價我國農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展水平根本標(biāo)志，因為各項政策與工具有著各自的特點(diǎn)與運(yùn)行機(jī)理，“協(xié)同度”則是衡量該政策體系功能的唯一手段和指標(biāo)。

（四）要在農(nóng)村金融系統(tǒng)整體發(fā)展格局中觀察和評價我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多對農(nóng)村商業(yè)金融與農(nóng)村普惠金融兩者采取“二分法”的態(tài)度，兩者被割裂開來。這種做法必然不利于準(zhǔn)確評價我國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展水平。事實上，長期以來，在緩解我國城鄉(xiāng)差別這個最大差別的歷史進(jìn)程中，我國農(nóng)村金融就具有整體意義上的普惠金融特征。與此同時，農(nóng)村普惠金融是從我國農(nóng)村商業(yè)金融發(fā)展進(jìn)程中派生出來的，而非“自立門戶”式的發(fā)展，普惠金融須在一定的商業(yè)原則上培育并保持可持續(xù)發(fā)展能力。進(jìn)而言之，長期以來的農(nóng)村商業(yè)金融發(fā)展既為農(nóng)村普惠金融發(fā)展提供了豐富的人力資源和技術(shù)資源，還因為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化而客觀上帶動了原本意義上的普惠金融服務(wù)對象的發(fā)展。由上分析可知，準(zhǔn)確評價和認(rèn)知我國農(nóng)村普惠金融還須著眼于農(nóng)村金融這個大系統(tǒng)，而不能機(jī)械地將農(nóng)村普惠金融“割裂”開來單獨(dú)予以考察。進(jìn)而，應(yīng)將我國農(nóng)村金融依據(jù)普惠程度進(jìn)行多層次劃分，然后，采取分層次評估與多層次綜合評估兩者并行的方式對我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行詳盡細(xì)致的描述和評價。

（五）要基于金融運(yùn)行與調(diào)節(jié)的整體框架來準(zhǔn)確評價我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r

觀察、評價農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平不應(yīng)僅僅關(guān)注位于其“末梢”的結(jié)果性指標(biāo)，而應(yīng)在普惠金融運(yùn)行與調(diào)節(jié)的全過程中來分析把握，要將涉及農(nóng)村普惠金融的金融監(jiān)管、貨幣政策及金融同業(yè)交易等因素納入分析框架，這樣就有利于找準(zhǔn)產(chǎn)生問題的具體環(huán)節(jié)與重點(diǎn)部分。總的看，反映決策層意圖的金融監(jiān)管、貨幣政策均朝著有利于農(nóng)村普惠金融的方向發(fā)展，當(dāng)前和今后的主要問題似乎集中在處于“末梢”的包括農(nóng)村商業(yè)金融、政策性金融、合作金融等在內(nèi)的金融運(yùn)營層面。長期以來形成的“金融鎖定”嚴(yán)重地束縛了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普惠行動能力與意愿的提升。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)與“三農(nóng)”的融合度明顯不足，兩者間“兩張皮”狀況長期存在。從這個角度看，長期以來的我國農(nóng)村金融體系改革就是力求促成其與“三農(nóng)”的高度融合，但囿于“機(jī)構(gòu)觀”的改革模式并未從深層次破除障礙，以實現(xiàn)上述融合。然而，解決問題需要運(yùn)用系統(tǒng)思維。在涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)行為模式短期內(nèi)難以根本改善的情況下，金融管理與調(diào)節(jié)及其傳導(dǎo)等環(huán)節(jié)也應(yīng)相應(yīng)作出調(diào)整?；谶@個判斷，我國農(nóng)村普惠金融未來發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)一步優(yōu)化金融監(jiān)管政策與貨幣政策工具及其傳導(dǎo)機(jī)制，并使之與處于“末梢”的各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的行為動機(jī)相匹配，從而優(yōu)化我國農(nóng)村普惠金融系統(tǒng)的整體運(yùn)行效能。

（六）要基于空間維度科學(xué)考量我國農(nóng)村普惠金融的空間異質(zhì)性及其發(fā)展水平

基于文獻(xiàn)梳理，農(nóng)村普惠金融發(fā)展的區(qū)域異質(zhì)性得到越來越廣泛的關(guān)注。各類貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)均存在普惠金融需求，也都有相應(yīng)的普惠金融供給體系，但其運(yùn)行特征卻表現(xiàn)不一。我國農(nóng)村普惠金融運(yùn)行的多樣性較為顯著，這種情形是好理解的，因為各區(qū)域存在大量差異性的空間條件，包括自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會條件以及制度條件。顯然，將空間這個維度引入農(nóng)村普惠金融的觀察和研究不僅十分必要，而且十分迫切。這不僅具有重要的方法論意義，而且具有重要的政策實踐價值，即通過對各區(qū)域空間維度的詳細(xì)考察，我們才能夠更加科學(xué)地把握和認(rèn)識農(nóng)村普惠金融演化規(guī)律、歷史階段與發(fā)展條件及其空間多樣性。以此為基礎(chǔ)，針對性施策，才能既有效縮小各區(qū)域農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平的差距，又確保尊重各區(qū)域農(nóng)村普惠金融發(fā)展的特殊性。也就是說，盡管各區(qū)域農(nóng)村普惠金融運(yùn)行的結(jié)果具有可衡量性乃至可比性，但其成長演化過程、運(yùn)行過程卻不具備完全的可比性。我們須在尊重各區(qū)域農(nóng)村普惠金融發(fā)展自身規(guī)律與路徑的基礎(chǔ)上不斷提高其發(fā)展水平，以避免簡單粗糙的直接比較，進(jìn)而要避免用簡單的行政手段推動我國各區(qū)域農(nóng)村普惠金融“趕超式”發(fā)展。

三、對我國農(nóng)村普惠金融未來發(fā)展趨勢的基本判斷

以上從六個方面探討了如何更加科學(xué)準(zhǔn)確地觀察、評價我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r，下面就以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步分析、判斷我國農(nóng)村普惠金融的未來發(fā)展趨勢。

（一）將更加充分地體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等新發(fā)展理念

一般認(rèn)為，農(nóng)村普惠金融主要應(yīng)貫徹體現(xiàn)“共享”這個發(fā)展理念。根據(jù)上文分析，我們認(rèn)為，農(nóng)村普惠金融發(fā)展還應(yīng)全面體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等新發(fā)展理念。

第一，我國農(nóng)村普惠金融必須堅持創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九大《報告》明確提出了建設(shè)“現(xiàn)代金融”的目標(biāo)，其核心指向就是致力于促使金融聚焦服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代社會的本質(zhì)應(yīng)是人的全面自由發(fā)展，普惠金融恰好順應(yīng)并適應(yīng)這個歷史需要，從這個意義上講，普惠金融當(dāng)然地具有濃厚的現(xiàn)代特征，而這個現(xiàn)代性特征又是建立在創(chuàng)新基礎(chǔ)之上的。顯然，為更好地均衡配置金融資源，普惠金融須是建立在全新的創(chuàng)新型金融運(yùn)營體系之上，包括組織體系、金融文化、產(chǎn)品與服務(wù)結(jié)構(gòu)等。從歷史的負(fù)面教訓(xùn)中可以看到，金融運(yùn)行背后的驅(qū)動力量常?；讷@取短期利益的沖動，金融“異化”的局面并不鮮見。由此，普惠金融作為解決貧困這個人類歷史的遺留問題的“新鮮”事物在近年來被漸漸重視。我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展亟待創(chuàng)新，一方面源自我國農(nóng)村金融長期以來功能缺位，另一方面又基于其與我國城市普惠金融運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件如土地產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異、城鄉(xiāng)居民認(rèn)知差異等而表現(xiàn)出的特殊性。

第二，我國農(nóng)村普惠金融必須堅持協(xié)調(diào)發(fā)展?；谇拔乃?，“協(xié)調(diào)發(fā)展”有多重含義：一是堅持城鄉(xiāng)普惠金融協(xié)調(diào)發(fā)展，不能在普惠金融發(fā)展上出現(xiàn)新一輪城鄉(xiāng)差別；二是實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融與其他貧困治理工具的協(xié)調(diào)；三是實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融內(nèi)部各要素間的協(xié)調(diào)，包括貨幣政策、金融監(jiān)管、金融運(yùn)營等方面的協(xié)調(diào)；四是實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融同業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以此提升農(nóng)村貧困問題的金融綜合治理能力；五是實現(xiàn)針對各類別貧困的多層次農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)間的協(xié)調(diào)；六是實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)；七是實現(xiàn)我國各地農(nóng)村普惠金融之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，我國農(nóng)村普惠金融必須堅持綠色發(fā)展。農(nóng)村普惠金融所堅持的“綠色發(fā)展”主要包含兩方面要求，一是農(nóng)村普惠金融運(yùn)營過程必須綠色化、低碳化、便利化；二是農(nóng)村普惠金融必須致力于服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)項目和綠色消費(fèi)。從這個意義上講，我國農(nóng)村普惠金融與綠色金融兩者間有著緊密的關(guān)聯(lián)，前者反映了我國農(nóng)村金融的社會屬性，后者則反映了我國農(nóng)村金融的自然屬性，兩者統(tǒng)一于我國農(nóng)村金融。在我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展中必須堅持綠色發(fā)展方向。同時，在我國農(nóng)村綠色金融發(fā)展過程中，又必須遵循普惠包容的根本原則。

第四，我國農(nóng)村普惠金融必須堅持開放發(fā)展。我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展不能固步自封，須從多個方面體現(xiàn)并提升開放水平：一是堅持多維開放來拓展我國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展思路、模式與方向；二是注重汲取國內(nèi)外城鄉(xiāng)普惠金融發(fā)展經(jīng)驗與教訓(xùn)，深入探索農(nóng)村普惠金融發(fā)展演化規(guī)律；三是引入更多國內(nèi)外金融資源參與我國農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)。

（二）將更加充分地體現(xiàn)“更好發(fā)揮政府作用”這個改革主旋律

學(xué)界其實對此已有一定的認(rèn)識，“農(nóng)村普惠金融是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府的積極投入非常必要”[6]P72-83。新時代中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，而其重點(diǎn)則是“完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置”。由此，在金融包括農(nóng)村普惠金融的運(yùn)行過程中也須著力處理好政府與市場的關(guān)系。金融包括政策性金融、合作金融等都無疑要體現(xiàn)商業(yè)原則，還本付息是金融運(yùn)行中基本責(zé)權(quán)的體現(xiàn)。市場原則一方面可有效避免金融資源的枯竭，另一方面又有利于約束金融需求方，避免道德風(fēng)險并促成投資項目的高效率運(yùn)營。然而，從我國實踐看，農(nóng)村普惠金融市場的交易在缺少“第三方”（提供增信、擔(dān)保等服務(wù)）介入的情況往往難以實現(xiàn)。由此，引入“第三方”尤其是如何“更好發(fā)揮政府作用”在我國農(nóng)村普惠金融事業(yè)發(fā)展中就顯得十分關(guān)鍵。

首先，需要明確的是，“更好發(fā)揮政府作用”并非約束市場機(jī)制功能，其目的恰恰是為了促成或維護(hù)市場機(jī)制的有效運(yùn)行，因為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)在于“使市場在資源配置中起決定性作用”，農(nóng)村普惠金融運(yùn)行機(jī)制必須適應(yīng)這一要求。

其次，需要明確的是，“更好發(fā)揮政府作用”在我國農(nóng)村普惠金融事業(yè)發(fā)展中具有十分廣闊的外延，是“一篇大文章”，非常值得探索，它必將成為我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要表現(xiàn)和主要內(nèi)容?？偟目矗槿朕r(nóng)村普惠金融的根本目的在于為該過程的交易提供信用支持，以達(dá)到增信的效果。具體而言，它主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是各級政府間須更加協(xié)調(diào)配合。農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)具有較強(qiáng)的公共品屬性，政府責(zé)任重大，但基層政府無論在財力還是認(rèn)知與行為能力上均難以適應(yīng)其發(fā)展運(yùn)營需要，于是需要各級政府合理分工、共同參與，各級政府間的協(xié)同配合至關(guān)重要。二是各類宏觀政策與微觀監(jiān)管之間須進(jìn)一步協(xié)調(diào)優(yōu)化。在農(nóng)村普惠金融發(fā)展中，政府職能主要體現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀金融監(jiān)管與調(diào)節(jié)等工具的運(yùn)用上，這些政策工具之間的協(xié)調(diào)顯然十分重要。三是政府決策程序須進(jìn)一步優(yōu)化。公共政策程序是政府職能有效發(fā)揮的重要基礎(chǔ)和保障，關(guān)于政策變量對我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的影響評估事關(guān)重大，政策制定程序的科學(xué)化水平如何同樣也事關(guān)重大。

最后，需要明確的是，“更好發(fā)揮政府作用”須守好“底線”，即不能因政府“介入”而扭曲農(nóng)村普惠金融市場運(yùn)行秩序與機(jī)制。從這個意義上講，市場與政府在該領(lǐng)域資源配置中分別居于第一性和第二性的位置，但并非孰強(qiáng)孰弱或孰優(yōu)孰劣。這就要求各級政府應(yīng)將農(nóng)村普惠金融事業(yè)列入重要工作議題加以研究落實。

（三）將更加充分地體現(xiàn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的趨勢與要求

黨的十九大提出了“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的要求，該要求的核心取向是必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實體經(jīng)濟(jì)上，這就為我國農(nóng)村普惠金融的發(fā)展明確了基本方向。

第一，我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的根本標(biāo)志或終極意義在于促成“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展。就農(nóng)村普惠金融與“三農(nóng)”事業(yè)兩者間關(guān)系看，后者顯然是第一性的，后者規(guī)定并約束著前者的特征、方向與運(yùn)行模式，回歸“三農(nóng)”這個“本源”是農(nóng)村普惠金融事業(yè)發(fā)展的根本原則。農(nóng)村普惠金融的作用具體通過兩個方面體現(xiàn)出來，一方面體現(xiàn)為對農(nóng)村有效投資需求的支持，另一方面則體現(xiàn)為對農(nóng)民有效消費(fèi)需求的支持，兩者均不可偏廢，都蘊(yùn)含著改善優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)要素供給的作用，在短期和中長期兩種維度上支撐著我國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展。

第二，我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的顯性特征在于其運(yùn)行過程與結(jié)果的精準(zhǔn)化。須準(zhǔn)確判斷和把握各類別普惠金融需求的特點(diǎn)、動機(jī)與演化規(guī)律，據(jù)此優(yōu)化普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)及其供給過程；須準(zhǔn)確評估各類別普惠金融需求的風(fēng)險，并運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險分析模型與方法對該風(fēng)險進(jìn)行計量確認(rèn)，由此不斷提升金融定價能力。

第三，我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的根本保障在于建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞慕鹑谌瞬抨犖?。解除農(nóng)村貧困是我國的一項基本國策，也是黨的十九大確定的三大攻堅戰(zhàn)之一。顯然，農(nóng)村普惠金融在其中必將發(fā)揮重要的作用。然而，從我國涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)尤其是近年來出現(xiàn)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實際情況看，人力資源短缺是一個亟待解決的根本性問題，我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展亟需一支心中有國策的專業(yè)金融人才隊伍。