市場經(jīng)濟地位與替代國價格問題研究

成祖松，李 郁

（安徽工業(yè)大學 商學院，安徽 馬鞍山243032）

2020年6月15日，中國訴歐盟反傾銷“替代國”做法世貿爭端訴訟程序終止。隨后，一些別有用心的國外媒體大肆宣揚“中國輸給歐盟”“WTO不承認中國市場經(jīng)濟地位（Market Economy Status，MES）”等言論。2020年7月11日，商務部條約法律司負責人的談話指出，此案訴訟程序終止后，WTO并不存在任何生效裁決，沒有輸贏之說；此案訴訟程序終止，既不影響中方在爭議問題上的立場，也不會損害中方在世貿規(guī)則項下的各項權利；WTO成員應當履行國際義務，停止在對華反傾銷調查中使用“替代國”做法。

目前，全球已有包括俄羅斯、巴西、瑞士、新西蘭等81個經(jīng)濟體承認中國市場經(jīng)濟地位，但美國、歐盟、日本等經(jīng)濟體卻拒絕承認我國在入世15周年之后的市場經(jīng)濟地位。為什么全球三大主要的發(fā)達經(jīng)濟體均在這一問題上向我國發(fā)難？為什么我們要尋求其他國家承認我國的市場經(jīng)濟地位？市場經(jīng)濟地位與替代國價格之間究竟存在著怎樣的關聯(lián)？面對替代國價格，我們又該如何應對？本文試圖從《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》第15條（以下簡稱“第15條”）的解析入手，就上述問題進行梳理。

一、“第15條”的有關爭論

眾所周知，從“復關”到“入世”，我國經(jīng)歷了艱難坎坷、一波三折的談判過程。中美雙邊談判更是難上加難，其中，中美雙方在1999 年開展了多輪雙邊磋商，并重點針對“傾銷和補貼中的價格比較問題”進行了談判。最終我國簽署的《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》第15條——“確定補貼和傾銷時的價格可比性”，就是中美雙邊談判的結果。由于我國在2001年12月11日正式加入WTO帶來的雙邊義務的多邊化，導致該條款被納入到WTO的法律體系中而得以國際化。

簡而言之，該條款允許WTO成員在針對我國出口產品的反傾銷調查中使用非市場經(jīng)濟方法，即采用替代國價格來計算我國出口產品的“正常價值”，進而確定傾銷幅度。而根據(jù)WTO《反傾銷協(xié)定》第2.4.2條的規(guī)定，只有三種出口價格與正常價值的比較方法，即加權平均對加權平均、單筆交易對單筆交易以及加權平均對單比交易。由此可見，替代國價格這種計算方法并不包含在WTO《反傾銷協(xié)定》規(guī)定的三種計算傾銷幅度的方法之內，這是專門針對我國的特殊條款。而“第15條”（d）項第二句則規(guī)定，替代國價格應在15年后，即2016年12月11日之后終止。中國入世談判負責人、原外經(jīng)貿部部長石廣生清楚地記得，這是美方在與我方談判過渡期時，專門提出的一個談判術語——“日落條款”（Sunset Clause），即在我國入世15 年后，任何WTO 成員，無論如何都要終止替代國價格的做法，實現(xiàn)“日落”。

入世以后國內關于“日落條款”的觀點普遍認為，“第15條”到期后WTO成員會自動承認我國市場經(jīng)濟地位。與該觀點相呼應的是，入世后我國經(jīng)濟外交政策的重心之一就是積極爭取WTO成員盡快承認我國的市場經(jīng)濟地位。我國領導人、相關部門以及主流媒體均公開表達了“加入WTO15年后，即2016年將自動獲得完全市場經(jīng)濟地位”的觀點，并不斷敦促歐盟、美國等盡早承認我國市場經(jīng)濟地位。我國官方闡述的上述觀點在國外引發(fā)了較多關注并引起了相關學者的討論[1]。

特別是2009年至2011年，恰逢歐債危機蔓延，歐洲內部的部分學者也贊同這種“自動承認說”，并建議歐盟提前主動承認中國的市場經(jīng)濟地位，以便中歐合作應對歐債危機。然而，2011年11月27日，歐洲一位原本名不見經(jīng)傳的法學界人士伯納德·奧科納（Bernard O’Connor）卻不合時宜地發(fā)表了一篇名為“中國不會自動獲得市場經(jīng)濟地位”（Market-economy status for China is not automatic）的博客短文，隨后被“國際經(jīng)濟法和政策博客”（International Economic Law and Policy Blog）轉載并引發(fā)了國外學者的大量討論。WTO 的官方雜志《全球貿易與海關期刊》（Global Trade and Customs Journal）則在2014 年第3 期、第4 期以及2016 第5期、第7期和第8期連續(xù)發(fā)表了相關學者的文章，將“日落條款”的爭論推至高潮。與此同時，我國學者的討論和分析也逐漸增多，大多專業(yè)人士都不再堅持“自動獲得市場經(jīng)濟地位”的觀點。

二、市場經(jīng)濟地位與替代國價格的內在關系

有國外學者提出，“第15條”已經(jīng)假設中國是一個非市場經(jīng)濟國家，2016年底以后中國的企業(yè)仍舊在非市場經(jīng)濟條件下運營，因此需要采用替代國價格來計算來自中國產品的傾銷幅度。而實際上，市場經(jīng)濟地位與替代國價格根本就是兩個層面的法律問題[2]。

通讀《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》以及《中國加入WTO工作組報告書》的英文文本，我們沒有在任何地方找到認定我國是“非市場經(jīng)濟國家”的條款。實際上，翻閱GATT（關稅和貿易總協(xié)定）和WTO的全部法律文件，從來就沒有過所謂的“非市場經(jīng)濟國家”這樣的概念。“第15條”的標題為“確定補貼和傾銷時的價格可比性”（Price Comparability in Determining Subsidies and Dumping），只是表述反補貼調查和反傾銷調查的價格技術操作方法，不涉及其他任何問題。也就是說，該條款解決的是價格的可比性問題，而不是為了解決市場經(jīng)濟地位問題。而美國至今也從未對外宣稱，依據(jù)“第15條”認定我國為“非市場經(jīng)濟國家”，只是強調按照其國內的《對外貿易法》規(guī)定，不給予中國“市場經(jīng)濟地位”。

那么，市場經(jīng)濟地位與替代國價格之間又存在什么樣的關系呢？實際上，證明市場經(jīng)濟地位是獲得使用市場經(jīng)濟方法（不使用“替代國價格”）的充分條件，不是必要條件。這從“第15條”（a）項（i）段的相關文本中可以看出。該段規(guī)定，如果我國的出口商或生產者能夠證明它的“市場經(jīng)濟地位”（條件），那么確定價格可比性就必須使用中國的價格或成本（結論）。這是典型的充分條件的表達方式，與必要條件的表達是完全不同的。也就是說，只要條件成立，結論就必然成立。反過來，認為我國必須證明自己具有市場經(jīng)濟地位，才能讓相關企業(yè)在調查中獲得使用市場經(jīng)濟方法（不使用“替代國價格”）的觀點是一種必要條件的表述方式，這與“第15條”的原文初衷是相違背的。否則，“第15條”（a）項（i）段的表述應該改成：只有中國的出口商或生產商證明了它的市場經(jīng)濟地位（條件），才能使用受調查產業(yè)的中國價格或成本（結論）。而“第15條”（a）項（ii）段、（d）項第一句和第三句采用的均是充分條件的表達方式。因此，“第15條”的邏輯結構表明，終止“替代國價格”的計算方法并不是以具備市場經(jīng)濟地位為必要條件的，更不是以其他WTO成員承認我國的市場經(jīng)濟地位為前提的。

中國入世首席談判代表、原外經(jīng)貿部副部長龍永圖直截了當?shù)刂赋觯屍渌麌页姓J我們的市場經(jīng)濟地位，是一個偽命題。這一點，我們可以從歐盟以及美國對待俄羅斯的市場經(jīng)濟地位問題中看出。2002年，歐盟和美國均承認了俄羅斯的完全市場經(jīng)濟地位，但在反傾銷個案中仍然采用替代國價格的計算方法[3]。從這個意義上觀察，謀求其他WTO成員承認我國市場經(jīng)濟地位的做法，幾乎是毫無意義的。

因此，關注“第15條”，不是要去關注我國是不是已經(jīng)成為了西方某些國家心目中的“市場經(jīng)濟國家”以及能否獲得其他WTO成員承認我國的市場經(jīng)濟地位，而是要去關注15年到期后，其他WTO 成員能否終止在涉及我國反補貼和反傾銷調查時的替代國價格的做法。

目前的事實表明，美國、歐盟、日本等主要發(fā)達經(jīng)濟體沒有放棄對我國企業(yè)采用替代國價格的做法[4]，而他們的說辭一直聚焦在“是否給予我國市場經(jīng)濟地位”這個層面[5]。顯而易見，這是在故意混淆是非，擾亂視聽，為自己不遵守“日落條款”尋找借口。而且，所謂的不承認我國的市場經(jīng)濟地位的說法只是一種表象，其真實的意圖在于，希望借助于“非市場經(jīng)濟地位”或者“特殊市場情況”的幌子，繼續(xù)采用替代國價格方法，對我國掄起貿易保護主義的大棒。這才是我們最應該警惕的，也是未來全球貿易治理中最艱難的部分。

為了證明“日落條款”關于終止“替代國價格”是不容置疑的，我們來仔細閱讀“第15 條”的英文文本。因為WTO的官方語言只有英文、法文和西班牙文三種，以英文為準。而《中國入世議定書》的中文譯本雖然是商務部翻譯的，非常權威，但是沒有法律效力，只能供不習慣閱讀外文的讀者學習使用。因此，仔細研究英文文本是非常必要的。必須注意的是，“第15條”（d）項第二句開頭所使用的“In any event”這個詞語，在牛津英語詞典中等同于“for anything that might happen”，是指明特定行為的最強烈的用語之一，并且沒有例外。

在此基礎之上，我們認為，任何WTO成員都應該遵守“第15條”之規(guī)定，在2016年12月11日之后，在涉及中國企業(yè)的反補貼調查和反傾銷調查中，終止替代國價格的計算方法，采用我國的國內價格。因為“第15條”規(guī)定的替代國價格期滿并不等于中國獲得市場經(jīng)濟地位。實際上，此前提及的伯納德·奧科納的博客文章也指出，“第15條”到期后要終止針對中國反傾銷的特殊方法（終止替代國價格方法），并不意味著中國必然自動獲得WTO成員國國內法意義上的市場經(jīng)濟地位。所以，我們根本沒有必要去刻意爭取某些國家承認我們的市場經(jīng)濟地位。特別是過度迷戀于“市場經(jīng)濟地位”這件華麗外衣，極有可能會讓我們落入某些國家貿易保護主義的“圈套”和“陷阱”。

三、我國應對替代國價格的建議

入世以來，“第15條”中缺乏可預測性、缺乏科學性、缺乏公平性、缺乏可行性以及具有極大隨意性的替代國價格制度，極大地抹殺了我國出口產品的勞動力等要素成本優(yōu)勢，使我國產品不斷成為美國、歐盟、日本等發(fā)達經(jīng)濟體反傾銷調查的犧牲品，讓我國企業(yè)飽受折磨。商務部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國是全球遭遇反傾銷調查和反補貼調查最多的國家。僅2010年至2020年間，中國被發(fā)起的反傾銷、反補貼以及保障措施就高達1 007起。其中，美國和歐盟是自2011年以來對華發(fā)起反傾銷調查最多的WTO成員，并且使用替代國做法。加入WTO 19年以后的今天，我們卻依然難以得到公正的待遇[6]。然而，時過境遷，今日中國已經(jīng)在經(jīng)濟社會等各個方面取得了舉世矚目的成就，我們應該要在國際事務中扮演一個負責任的大國角色。面對美國、歐盟、日本等主要發(fā)達經(jīng)濟體的發(fā)難，我們必須要采取相應的措施，讓相關國家和地區(qū)清楚，只有遵守國際規(guī)則、承擔國際義務，才有可能實現(xiàn)“雙贏”。

一是研究修訂我國的反傾銷和反補貼法。當前，全球貿易保護主義的逆流涌動，針對我國的反傾銷、反補貼和一些非關稅壁壘的貿易性保護措施更是甚囂塵上。我們不能也不必“奢望”美歐日等國家在磋商中的“仁慈”。因此，如果某些WTO成員繼續(xù)使用替代國價格的計算方法，那我們就要依據(jù)WTO規(guī)則，積極研究修改我國的反傾銷和反補貼法，對這些WTO成員做出反制，使其推行替代國價格的做法面臨高昂的機會成本。這種做法當然會引起貿易摩擦，但其他國家的發(fā)難在先，我國采取類似的報復措施不但具有法律依據(jù)，而且是“不想為而又不得不為”的無奈之舉。當然，本著不將經(jīng)濟貿易問題政治化的原則，我們在研究實施反制措施的時候，一定要多從技術的角度出發(fā)，學會充分利用WTO規(guī)則保護自己。

二是提前防范關于“特殊市場情況”的相關提法。WTO《反傾銷協(xié)定》第2.2條規(guī)定，出口國國內市場的“特殊市場情況”（the particular market situation）不允許對此類銷售進行適當比較，那么傾銷幅度應通過“替代國價格”確定[7]?！暗?5條”中的“替代國價格”就是該條款的“變形”。而該規(guī)定一定還會被美歐日等國家經(jīng)“異化”后再次利用[8]。比如，2016年12月13日，歐盟28個成員國以“多數(shù)贊同”的形式通過一項新政，該新政指出，一旦出口商被歐盟認定人為壓低原材料價格，歐盟就有權向其產品征收更高的懲罰性關稅。同時，歐盟還可更早地征收臨時關稅保護歐盟廠商，并可以在沒有企業(yè)申訴的情況下主動展開反傾銷調查。那么問題來了，如何認定“人為壓低原材料價格”？歐盟眼中那些“特殊市場情況”的國家會不會成為目標？正如阿根廷訴歐盟對阿根廷生物柴油的反傾銷措施案（DS473）中表現(xiàn)的那樣，歐盟認為，阿根廷國內生產生物柴油的主要原材料——大豆的價格存在人為扭曲，因而拒絕使用阿根廷本國大豆價格作為計算阿根廷生物柴油生產成本的依據(jù)。該案爭端的核心是成本調整（即在特殊市場情況下，不使用生產商的主要原材料采購成本，而使用替代國價格來替代）。然而，值得慶幸的是，WTO專家組的報告卻指出，歐盟采用“國際價格”來計算阿根廷生物柴油生產成本的做法，不符合WTO《反傾銷協(xié)定》中的有關規(guī)定，否定了歐盟對特殊市場情形適用的成本調整方法。歐盟初審法院2016年9月15日裁定，歐盟對阿根廷生物柴油生產商征收的反傾銷稅無效。2016 年10 月26 日，WTO 爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）采納了專家組的報告。2016年11月23日，在DSB會議上，歐盟通知DSB，根據(jù)DSU第21.3條的規(guī)定，歐盟打算執(zhí)行DSB的建議和裁決。該案作為一個重要判例，值得我們仔細研究。

三是積極創(chuàng)新WTO規(guī)則。任何一個法律文本都無法窮盡所有的情況，何況WTO的相關文本本身就存在著一些模糊空間。WTO成員均可以在WTO現(xiàn)有規(guī)則的平臺內，積極創(chuàng)新貿易規(guī)則。入世以來，我國對外貿易飛速發(fā)展，綜合國力顯著提升。當今時代，我國不僅要成為了經(jīng)濟全球化和WTO 規(guī)則的執(zhí)行者和維護者，更要成為WTO 規(guī)則創(chuàng)新的主要貢獻者[9]。特別面對國際市場需求低迷，貿易保護主義、逆全球化思潮蔓延，全球貿易增速將連續(xù)五年低于全球經(jīng)濟增速的復雜國際經(jīng)濟貿易形勢，組織有關智庫加強對WTO規(guī)則的深入研究，積極創(chuàng)新WTO規(guī)則，才能更好地應對貿易保護主義的挑釁。