我國(guó)城市住房租賃中的押金管制研究

■ 陶鵬飛 歐陽(yáng)穎珊

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

1 問(wèn)題的提出

在我國(guó)的住房租賃市場(chǎng)中，普遍存在著出租人向承租人收取押金作為租賃合同履行擔(dān)保的現(xiàn)象，收取合理的押金有利于保護(hù)出租人的利益；在城市住房租賃市場(chǎng)中，相較于大多數(shù)承租人，出租人往往擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和談判能力，在締結(jié)住房租賃合同時(shí)就押金收取事宜更具有話(huà)語(yǔ)權(quán)，倘若出租人濫用其優(yōu)勢(shì)地位，則很容易侵犯處于弱勢(shì)地位的承租人的合法權(quán)益，因此需要從法律上對(duì)出租人收取押金的權(quán)利進(jìn)行規(guī)制。然而在我國(guó)的住房租賃管理法律制度中，鮮有關(guān)于押金管制的制度，運(yùn)用公權(quán)力干預(yù)押金的規(guī)定則更少，在押金收取方面基本上貫徹絕對(duì)的“意思自治”原則，這只能保證租賃雙方形式上的平等，而對(duì)于由雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力引發(fā)的實(shí)質(zhì)不平等則無(wú)法消除。我國(guó)的住房租賃管理法律制度需要對(duì)弱勢(shì)承租人進(jìn)行傾向性保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，為此需要一套有效的押金管制制度，對(duì)出租人收取押金的權(quán)利進(jìn)行規(guī)制。本文對(duì)國(guó)外的押金管制制度進(jìn)行研究，為我國(guó)的押金管制立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)完善我國(guó)的押金管制制度有所裨益。本文所稱(chēng)住房租賃僅指城市私有住房租賃。

2 住房租賃押金的概念及演變史

住房租賃押金又稱(chēng)押租或租賃保證金，是住房租賃中出租人向承租人收取的履約保證金。在住房租賃合同中，雙方約定由出租人向承租人收取除租金外一定數(shù)額的金錢(qián)作為承租人履行合同義務(wù)的擔(dān)保，租賃合同期間屆滿(mǎn)之后，如果承租人履行了合同義務(wù)，則出租人將押金返還給承租人，如果承租人有合同義務(wù)沒(méi)有履行（主要是欠繳租金），則由出租人酌情扣除押金，扣除后若有剩余再返還承租人。

收取住房租賃押金早在民國(guó)時(shí)期就已經(jīng)成為住房租賃中的一項(xiàng)習(xí)慣并被廣泛采用，南京國(guó)民政府司法行政部發(fā)布的《民事習(xí)慣調(diào)查報(bào)告錄》記載：“江蘇省江北各縣有如下租賃房屋之習(xí)慣，承租者每月應(yīng)納行租（租金）外一定數(shù)額之押租”[1]；當(dāng)時(shí)的立法對(duì)押租雖無(wú)規(guī)定，但司法實(shí)踐認(rèn)可押租的效力。新中國(guó)成立后，政府認(rèn)為出租人收取押租具有剝削性質(zhì)而加以禁止[2]。雖然政府禁止押租，但其在實(shí)踐中仍屢禁不止，更有地方網(wǎng)開(kāi)一面[3]。至 2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布第516 號(hào)國(guó)務(wù)院令《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止部分行政法規(guī)的決定》，明確規(guī)定廢止《城市私有房屋管理?xiàng)l例》，理由是《城市私有房屋管理?xiàng)l例》已被2007年公布的《物權(quán)法》、2007 年修訂后的《城市房地產(chǎn)管理法》、2001 年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所代替?！段餀?quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》以及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并無(wú)押租的規(guī)定，因此，押租作為一種非典型擔(dān)保，在法律、行政法規(guī)上沒(méi)有強(qiáng)制性禁止規(guī)定，所以實(shí)踐中押租約定應(yīng)在許可之列。至此，押租方脫去其“非法”的外衣，名正言順地登上法律舞臺(tái)[4]。

3 我國(guó)押金管制制度現(xiàn)狀

在我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中，對(duì)于押金如此常見(jiàn)的現(xiàn)象，除了上海和深圳對(duì)押金有規(guī)定之外，無(wú)論是《合同法》分則中的租賃合同，或是2011年 《商品住房租賃管理辦法》及其它城市的住房租賃管理規(guī)定都沒(méi)有任何具體規(guī)定。2000年的《上海市住房租賃條例》第19條規(guī)定：“出租人可以根據(jù)租賃期限、租金支付期限、房屋用途、維修責(zé)任等因素，與承租人約定收取住房租賃保證金，但公有住房出租人不得收取住房租賃保證金。租賃關(guān)系終止時(shí)，住房租賃保證金除用以抵充合同約定由承租人承擔(dān)的費(fèi)用外，應(yīng)當(dāng)歸還承租人。” 2011年7月7日發(fā)布的《上海市居住住房租賃管理辦法》第16條規(guī)定：“出租人可以按照租賃合同約定的數(shù)額，向承租人收取租賃保證金；未約定數(shù)額的，租賃保證金不得超過(guò)2個(gè)月的租金?！鄙虾Ｊ械囊?guī)定還不屬于公法范疇的租金管制制度，屬于地方對(duì)出租人和承租人之間民事關(guān)系的間接性管理。因?yàn)樯虾Ｊ械囊?guī)定采取的是私法自治，約定的數(shù)額優(yōu)先，只有在沒(méi)有約定的情況下，才不得超過(guò)2個(gè)月的租金。雖然如此，本文認(rèn)為這個(gè)規(guī)定具有進(jìn)步性和示范意義，比對(duì)租賃保證金不做任何規(guī)定及限制更有利于保護(hù)承租人的利益。2013年2月25日修正的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住房租賃條例》第24條規(guī)定：“出租人可按照租賃合同約定向承租人收取不超過(guò)三個(gè)月租金數(shù)額的租賃保證金。”深圳的規(guī)定比上海的規(guī)定有進(jìn)步，采取了強(qiáng)制性的規(guī)定，但是還是屬于私法范疇的強(qiáng)制性規(guī)定，還不是公權(quán)力機(jī)關(guān)直接參與管理押金的公法制度。遺憾的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住房租賃條例》已經(jīng)在2015年被廢止了。深圳市人口和房屋綜合管理辦公室2017年起草的《深圳市租賃房屋綜合管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）則取消了押金的規(guī)定。

3 國(guó)外押金管制制度對(duì)我國(guó)押金管制立法的啟示

國(guó)外的押金管制制度主要有三種模式：私法模式（美國(guó)許多州采用）、押金補(bǔ)償基金擔(dān)保的公法模式（見(jiàn)《加拿大曼尼托巴省住房租賃法》的押金管制規(guī)定）和押金系統(tǒng)托管的公法模式，由于文章篇幅限制，本文著重研究對(duì)我國(guó)押金管制立法有重要借鑒意義的澳大利亞南威爾士州押金系統(tǒng)托管模式。

《澳大利亞南威爾士州住房租賃法》規(guī)定，主管部長(zhǎng)需要提供押金（rental bond）保管在線(xiàn)服務(wù)[5]。主管部長(zhǎng)提供的在線(xiàn)設(shè)施或者系統(tǒng)應(yīng)該具有以下功能：（a）向主管部長(zhǎng)提存押金；（b）要求支付押金；（c）支付一定數(shù)額的押金；（d）發(fā)出押金管理規(guī)定授權(quán)或要求的任何通知；（e）執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行押金管理規(guī)定授權(quán)或要求的事務(wù)[6]。出租人及其代理人不能強(qiáng)制承租人及其代理人使用押金保管在線(xiàn)服務(wù)。否則，出租人將承擔(dān)20個(gè)單位以下的罰款[7]。出租人或其授權(quán)的代理人向承租人或者其授權(quán)的代理人收取的押金總額不能超過(guò)租賃協(xié)議約定的4個(gè)星期的租金。出租人或者其授權(quán)的代理人不能向承租人或其其授權(quán)的代理人收取押金，除非（1）出租人或者其授權(quán)的代理人已經(jīng)在根據(jù)本法第157A條建立的押金保管在線(xiàn)系統(tǒng)上注冊(cè)成為用戶(hù)，而且（2）邀請(qǐng)已經(jīng)是押金保管在線(xiàn)系統(tǒng)用戶(hù)的承租人提供一個(gè)賬戶(hù)，承租人可以通過(guò)該賬戶(hù)向主管部長(zhǎng)提存押金，而且（3）如果承租人提供了這樣的賬戶(hù)，出租人或者其授權(quán)的代理人已經(jīng)邀請(qǐng)承租人使用在線(xiàn)系統(tǒng)向主管部長(zhǎng)提存押金，同時(shí)承租人已經(jīng)獲得了通過(guò)該系統(tǒng)向主管部長(zhǎng)提存押金的合理機(jī)會(huì)，或者承租人明確拒絕了出租人或者其授權(quán)的的代理人的邀請(qǐng)。在雙方當(dāng)事人簽訂租賃協(xié)議之前，出租人或者其授權(quán)的代理人不能向承租人或者其授權(quán)的人收取押金，承租人或者其授權(quán)的人同意在協(xié)議簽訂之前通過(guò)在線(xiàn)系統(tǒng)向主管部長(zhǎng)提存押金的除外。收到押金的人應(yīng)當(dāng)向承租人或者其授權(quán)的人開(kāi)具收據(jù)，雙方當(dāng)事人簽訂的租賃協(xié)議已經(jīng)詳細(xì)地載明了押金支付方式的除外。違反以上規(guī)定的行為是犯罪行為，將被追究刑事責(zé)任，可以處以20個(gè)單位以下的罰金[8]。除了依法收取的押金之外，出租人或者其授權(quán)的代理人不得向承租人另外收取任何費(fèi)用作為雙方簽訂的租賃協(xié)議履行的擔(dān)保，法律另有規(guī)定的除外。違反者將被處以20個(gè)單位以下的罰款[9]。如果收取押金的當(dāng)事人是出租人或者出租人授權(quán)的代理人以外的主體的，應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)將押金提存該主管部長(zhǎng)，并按照規(guī)定的方式通知主管部長(zhǎng)；如果收取押金的當(dāng)事人是出租人授權(quán)的代理人的，應(yīng)當(dāng)在收到押金的當(dāng)月結(jié)束后的10個(gè)工作日內(nèi)將押金提存該主管部長(zhǎng)，并按照規(guī)定的方式通知主管部長(zhǎng)[10]。出租人或者承租人必須按照規(guī)定的方式向主管部長(zhǎng)提出押金支付請(qǐng)求。除非出租人和承租人共同提出，或者出租人提出將押金支付給承租人，或者承租人提出將押金支付給出租人，否則，在租賃協(xié)議到期之前，任何人不能向主管部長(zhǎng)提出押金支付請(qǐng)求[11]。當(dāng)雙方當(dāng)事人或者第三人對(duì)押金的支付發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，有權(quán)在規(guī)定的期限內(nèi)向有管轄權(quán)的行政法庭提出請(qǐng)求，由行政法庭就押金的支付作出決定[12]。

通過(guò)分析澳大利亞南威爾士州住房租賃法規(guī)定的押金管制制度，本文認(rèn)為押金系統(tǒng)托管的公法模式符合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)的押金管制立法具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情是：①人們的法治意識(shí)尚待加強(qiáng)，陌生人之間的相互信任度較低，而對(duì)政府的信任度較高，將押金托管給政府建立的信息平臺(tái)，出租人和承租人都能夠接受；②由于司法訴訟過(guò)程較為冗長(zhǎng)，需要耗費(fèi)的人力和物力成本較高，且人們習(xí)慣于“私了”，因而糾紛發(fā)生后，通過(guò)訴訟途徑解決問(wèn)題的意愿不強(qiáng)烈，因此在我國(guó)采用與訴訟關(guān)系較遠(yuǎn)的押金系統(tǒng)托管公法模式具有較強(qiáng)的可行性；③我國(guó)當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通信技術(shù)已經(jīng)較為發(fā)達(dá)，手機(jī)和電子支付技術(shù)已經(jīng)非常普及，絕大多數(shù)人都能夠借助手機(jī)進(jìn)行電子支付，具備了通過(guò)政府建立的信息平臺(tái)提存和接受押金的物質(zhì)條件。綜上所述，本文認(rèn)為我國(guó)的押金管制立法可以考慮在限制押金數(shù)額的基礎(chǔ)上建立押金系統(tǒng)托管制度。

結(jié) 語(yǔ)

出租人收取住房租賃押金是我國(guó)住房租賃市場(chǎng)中普遍存在的一種現(xiàn)象，出租人和承租人市場(chǎng)地位的不對(duì)等使得出租人在收取押金方面更具決定權(quán)，這種決定權(quán)在“意思自治”的條件下不利于實(shí)現(xiàn)租賃雙方實(shí)質(zhì)上的平等，即出租人可能濫用收取押金的權(quán)利侵犯承租人的合法權(quán)益，因此需要通過(guò)國(guó)家公法規(guī)定的介入對(duì)出租人收取押金的權(quán)利進(jìn)行規(guī)制，對(duì)弱勢(shì)承租人實(shí)行傾向性保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)租賃雙方實(shí)質(zhì)上的平等。我國(guó)現(xiàn)行的住房租賃管理法律制度中鮮有關(guān)于押金管制的規(guī)定，這不利于規(guī)制出租人收取押金的權(quán)利；國(guó)外一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的住房租賃管理法律制度中已經(jīng)有較為成熟的押金管制制度，本文著重分析了澳大利亞南威爾士州的押金管制制度，認(rèn)為南威爾士州押金系統(tǒng)托管的公法模式符合我國(guó)的國(guó)情，我國(guó)的押金管制立法可以借鑒押金系統(tǒng)托管公法模式的有益經(jīng)驗(yàn)。