四川省農(nóng)村宅基地和閑置住宅盤活利用對策建議

◆龍 禹

盤活利用農(nóng)村宅基地和閑置住宅對激活農(nóng)村土地要素、盤活“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求具有重要意義。黨的十八大以來中央出臺了一系列的宅基地改革政策，包括推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，完善農(nóng)民的住房保障機制，盤活農(nóng)村閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓，探索宅基地“三權(quán)分置”改革等。特別是2019 年修正的《土地管理法》進一步完善農(nóng)村宅基地制度，增加了“戶有所居”的規(guī)定，明確村民建房要符合村莊規(guī)劃，允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。這一系列頂層設(shè)計，充分體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院對盤活農(nóng)村宅基地和閑置住宅的高度重視。

一、近年來四川省宅基地管理工作成效

（一）圓滿完成宅基地制度改革試點

2015 年2 月，中央部署農(nóng)村土地制度改革三項試點（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）工作，成都市郫都區(qū)、瀘州市瀘縣被列入試點，到2019 年底，改革試點圓滿完成，取得了一系列實踐成果，為促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)揮了積極作用，試點經(jīng)驗被吸收進新《土地管理法》。截至2019 年，試點區(qū)域建成幸福美麗新村聚居點97 個，5.09 萬戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地3.06 萬畝，實現(xiàn)指標價款20 多億元，176 個行政村收取有償使用費340 萬元。其中，郫都區(qū)通過“小規(guī)模、組團式、微田園、生態(tài)化”的農(nóng)村村民集中建房，節(jié)余出1460 畝建設(shè)用地，發(fā)展了一批示范項目，帶動培育企業(yè)40 余家，打造了一批鄉(xiāng)村旅游示范村，農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營面達94%以上；瀘縣騰退宅基地2.27 萬畝，由縣政府保底收儲2 萬畝、調(diào)整入市999 畝，落地產(chǎn)業(yè)項目40 多個，建成北部田園綜合體等鄉(xiāng)村振興示范點5 個。

（二）用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策

自2006 年四川省納入全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤首批試點地區(qū)以來，通過實施增減掛鉤，宅基地盤活利用成效明顯。一是在充分尊重農(nóng)戶自身意愿的前提下，撤并散亂的農(nóng)村居民點，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地空間布局，盤活了粗放低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地，極大提高了土地節(jié)約集約利用水平。二是將節(jié)余的建設(shè)用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的部分土地增值收益又反哺農(nóng)村，拓寬了脫貧攻堅資金渠道，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。三是增減掛鉤節(jié)余指標用于保障鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等發(fā)展用地，鼓勵農(nóng)戶大力發(fā)展特色種植業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，激發(fā)了鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（三）科學(xué)有序推進村規(guī)劃編制工作

村規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據(jù)。2019 年5 月，四川省自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于做好村規(guī)劃編制工作的通知》和《四川省村規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，明確各地要按照傳承文化、節(jié)約集約、分類推進和突出特色的原則，針對村域空間存在的主要問題，進一步優(yōu)化村域空間布局，強化村規(guī)劃對村域生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)籌和管控。堅持穩(wěn)妥推進、典型引路原則，鼓勵有條件、有需求的村優(yōu)先編制村規(guī)劃。截至2020 年7 月，全省共有763 個村啟動了村規(guī)劃編制工作。其中，452 個村已形成規(guī)劃成果。

（四）各地積極開展宅基地管理實踐探索

近年來，四川各地通過完善用地政策，因地制宜、創(chuàng)新探索，逐步取得了一些宅基地管理成效。蒲江縣依托地方生態(tài)特色，通過盤活農(nóng)民宅基地，與社會資本有效結(jié)合，發(fā)展出一批較為成熟的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，形成了“農(nóng)房利用+藝術(shù)下鄉(xiāng)”的蒲江模式。瀘縣依托農(nóng)村土地制度改革三項試點，探索農(nóng)村宅基地保權(quán)騰退制度，并給予“五條路徑”的安置、“兩個套餐”保障，激勵農(nóng)戶可在保留宅基地資格權(quán)的情況下退出多余或閑置的宅基地，形成了“宅改試點+保權(quán)騰退”的瀘縣模式。郫都區(qū)允許已保障戶有所居的農(nóng)戶經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，在向集體繳納一定比例的土地有償使用費后，向符合一定條件的新村民轉(zhuǎn)讓閑置農(nóng)房所有權(quán)和一定年期的宅基地使用權(quán)，形成了“農(nóng)房轉(zhuǎn)讓+有償使用”的郫都模式。

二、當(dāng)前四川農(nóng)村宅基地盤活利用面臨的困難和問題

現(xiàn)行宅基地管理制度，有效保障了億萬農(nóng)民的基本居住需求，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快推進，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費問題突出，盤活利用農(nóng)村宅基地和閑置住宅還面臨不少困難和問題。一是在經(jīng)濟發(fā)展較快、人均耕地少的地區(qū)，通過分配單宗宅基地以保障農(nóng)民居住權(quán)益的難度日益加大，“一戶一宅”難以為繼。二是由于外出務(wù)工、進城定居、繼承或建新未拆舊等多種原因，農(nóng)村空置住宅、一戶多宅等問題突出；三是因四川農(nóng)村普遍缺少實用性的村莊規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施配套，農(nóng)民建房無序，布局分散，占用承包地建房現(xiàn)象較為普遍，自然村落居民戶數(shù)多為幾戶到幾十戶不等。四是農(nóng)村建房占地規(guī)模不斷擴大，根據(jù)調(diào)查顯示，全省農(nóng)村人均宅基地面積遠超規(guī)定面積，閑置浪費嚴重。五是宅基地被實際賦予的權(quán)能不足，宅基地難以進入土地市場進行流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，不利于宅基地財產(chǎn)價值和資產(chǎn)屬性的顯化。六是由于“落葉歸根”的傳統(tǒng)觀念影響，宅基地有償退出機制雖已有政策，但是實踐中推行難度比較大。七是與宅基地制度改革密切相關(guān)的戶籍制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等推進緩慢，相互掣肘。

三、盤活利用農(nóng)村宅基地和閑置住宅的對策建議

為進一步做好農(nóng)村宅基地和閑置住宅盤活利用工作，要更加注重維護群眾利益，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加注重因地制宜、精準施策，更加注重規(guī)劃引領(lǐng)，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。具體建議如下。

（一）深化認識，堅守底線

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。我們在改革的過程中，必須堅持農(nóng)村土地集體所有制不能變，耕地紅線不突破，糧食產(chǎn)量不能降，農(nóng)民利益不損害，因地制宜，解放思想，大膽探索，充分發(fā)揮基層的能動性。堅決守住法律和政策底線，不得違法違規(guī)買賣農(nóng)村宅基地，禁止城市居民下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會館。切實維護農(nóng)民權(quán)益，不得違背農(nóng)民意愿強制農(nóng)民“上樓”，不得強迫農(nóng)民退出合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。

（二）摸清家底，理順權(quán)屬

開展“房地一體”的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，有利于維護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會秩序和諧穩(wěn)定。在堅持“法定面積、一戶一宅、應(yīng)發(fā)盡發(fā)”原則下，全面開展宅基地、集體建設(shè)用地及其地上房屋權(quán)籍調(diào)查，完成房地一體的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地登記任務(wù)。盡快完成農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，摸清底數(shù)，掌握農(nóng)村范圍內(nèi)每一宗宅基地、集體建設(shè)用地的實際狀況，確保農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查全覆蓋。基本實現(xiàn)“應(yīng)登盡登”，為推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、宅基地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等工作奠定基礎(chǔ)。

（三）規(guī)劃引領(lǐng)，管控約束

要堅持先規(guī)劃后建設(shè)。針對四川省村數(shù)量多、差異大、類型復(fù)雜的實際，推進閑置宅基地盤活利用與村落布點、美麗鄉(xiāng)村、全域旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、古村落保護等規(guī)劃相匹配，加強鄉(xiāng)村風(fēng)貌整體管控。村規(guī)劃編制要貫徹綠色發(fā)展理念，充分尊重農(nóng)民意愿，充分考慮當(dāng)?shù)氐纳剿痔锖匀粭l件，依山就勢、因地制宜、突出特色，防止鄉(xiāng)村建設(shè)“千村一面”。同時，切實加強村規(guī)劃實施監(jiān)督，禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，不搞強迫搬遷和集中上樓，禁止破壞生態(tài)環(huán)境等，確保一張藍圖繪到底。

（四）積極探索，創(chuàng)新路徑

一是健全宅基地權(quán)益保障方式。靈活掌握“一戶一宅”“戶有所居”的分配原則，探索農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式，在尊重農(nóng)民意愿的前提下因地制宜推進中心村建設(shè)，健全農(nóng)民住房保障機制。二是繼續(xù)開展宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，激活沉睡的土地資產(chǎn)，在出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價入股等方面開展積極探索。三是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制。允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。因歷史原因形成一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可以探索有償使用。四是探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元開展全域土地綜合整治，全面盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源。五是建立全省統(tǒng)一的增減掛鉤指標交易平臺，探索增減掛鉤與宅基地退出、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的結(jié)合，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，提高土地資源配置和利用效率。

（五）建章立制，明確分工

逐步完善全省宅基地管理各項制度，盡快明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門盤活利用農(nóng)村宅基地和閑置住宅的責(zé)任分工，共同做好農(nóng)村宅基地審批工作，確保農(nóng)民住宅建設(shè)用地供應(yīng)、宅基地分配、農(nóng)民建房規(guī)劃管理等工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立健全部門協(xié)同聯(lián)動機制，做好信息共享互通，推進管理重心下沉，加強事中事后監(jiān)管，避免新增亂占耕地建房，全面提升農(nóng)村土地治理能力和水平。