做大做強攀枝花市屬國有企業(yè)的對策研究

◆攀枝花市決策咨詢委員會

一、攀枝花市屬國有經(jīng)濟現(xiàn)狀

（一）市屬國有經(jīng)濟總量穩(wěn)步提升

市屬國有經(jīng)濟總量不斷擴大，企業(yè)管理不斷加強，企業(yè)成本有效控制，企業(yè)效益穩(wěn)步提升，國有資產(chǎn)保值增值成效明顯。截至2019 年12 月，資產(chǎn)總額404.65 億元，較2016 年增加130.91 億元，增長47.82%；負債223.37 億元，較2016 年增加101.36 億元，增長83.07%；所有者權(quán)益181.28億元，較2016 年增加29.55 億元，增長19.48%；實現(xiàn)營業(yè)收入11.15 億，較2016 年增加3.39 億元，增長43.69%；營業(yè)成本15.14 億，較2016 年比較增加4.13 億元，增長37.5%；利潤總額7633萬元，較2016 年增加5120 萬元，增長203.74%。

（二）國有資本的支撐帶動作用明顯增強

市屬國有經(jīng)濟緊緊圍繞市委市政府重點工作安排，在推動攀枝花市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市基礎(chǔ)建設、公共服務、金融服務、交通運輸?shù)然A(chǔ)性、關(guān)鍵性領(lǐng)域發(fā)揮了重要骨干作用，完成了三堆子大橋，火車南站站前基礎(chǔ)設施建設，“三把鎖”交通工程項目、觀音巖引水工程、楚攀天然氣管道等一批重點基礎(chǔ)設施項目和標志性工程。2020 年，市屬國有企業(yè)克服疫情影響，率先復工復產(chǎn)，并全力支援疫情防控一線，充分發(fā)揮了國有企業(yè)的擔當作用。

（三）以管資本為主的國資管理體系基本建立

攀枝花市先后出臺了《關(guān)于深化地方國資國企改革的意見》《全面深化市屬國有企業(yè)內(nèi)部勞動、人事、分配三項制度改革實施方案》《攀枝花市改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的實施意見》《攀枝花市屬國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法（試行）》《關(guān)于市屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》《攀枝花市國資委依職權(quán)決定、報告、備案事項權(quán)力、責任清單》等“1+33”個規(guī)范性文件，以管資本為主的國資管理體系框架基本建立。

（四）混合所有制發(fā)展取得突破

市屬國有企業(yè)以國有獨資企業(yè)和國有全資企業(yè)為主，同時對國有資本管理體制多元化進行了積極嘗試。一是有不同層級的國有資本混合企業(yè)。如攀枝花市恒德廢物集中處理有限公司，中節(jié)能清潔技術(shù)發(fā)展有限公司出資6000 萬元，持股85.71%；攀枝花市產(chǎn)業(yè)投資經(jīng)營有限責任公司出資750 萬元，持股10.71%；個人股東出資250 萬元，持股3.57%。二是有國有資本與民營資本混合企業(yè)。如攀枝花市釩鈦園區(qū)金豐小額貸款公司，市國投集團公司作為主發(fā)起人，由國有企業(yè)、民營企業(yè)和18 名自然人股東共同出資組建，其中，國有資本8500 萬元，持股43.46%，民營企業(yè)資本8220 萬元，持股42.02%，自然人股東資本2840 萬元，持股14.52%。三是有國有資本與職工持股混合企業(yè)。如市水務集團公司，市國投集團公司出資7175.95 萬元，持股63.64%；市水務集團工會出資591.20 萬元，持股5.24%；市水務集團職工出資3508.63 萬元，持股31.12%。市屬混合所有制經(jīng)濟分布在地方金融、大數(shù)據(jù)、市政公共服務、工程建設、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域，混合所有制發(fā)展取得突破。

二、攀枝花市屬國有企業(yè)存在的主要問題

（一）市屬國有企業(yè)對地方經(jīng)濟貢獻較小

釩鈦、鋼鐵、能源、化工、礦業(yè)、機械加工制造等優(yōu)勢工業(yè)產(chǎn)業(yè)和生物、太陽能等新興產(chǎn)業(yè)全部集中于央企、省企以及民營企業(yè)，市屬國有企業(yè)主要分布在政府融資平臺、公共服務性基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、政府輔助性服務領(lǐng)域，同時資產(chǎn)規(guī)模小，資產(chǎn)利用效率不高，盈利能力較弱，發(fā)展后勁不足，實力較弱，對地方經(jīng)濟影響力不大。市屬國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預算收入2017 年完成600 萬元，2018 年完成630 萬元，2019 年完成760 萬元。2017 年繳納稅收7827 萬元，占全市稅收0.9%；2018 年繳納稅收8628 萬元，占全市稅收0.89%；2019 年繳納稅收8741 萬元，占全市稅收0.89%，市屬國有企業(yè)對地方經(jīng)濟貢獻較小。

（二）國有資本營運能力較差

金豐小貸公司、金源創(chuàng)投公司承擔了攀枝花市中小企業(yè)的貸款發(fā)放，金鼎擔保公司承擔了攀枝花市中小企業(yè)的貸款擔保，2014 年后，受市場深度調(diào)整、宏觀政策變化等多重因素的疊合影響，攀枝花市中小企業(yè)大多經(jīng)營困難，企業(yè)還款能力嚴重下降，導致金豐小貸公司等金融企業(yè)經(jīng)營十分困難。如金豐小貸公司截至2019 年9 月逾期貸款1.89 億元，逾期率達92.85%，基本無新增貸款業(yè)務，現(xiàn)有業(yè)務絕大多數(shù)為展期業(yè)務，貸款企業(yè)拖欠利息嚴重。金鼎擔保公司截至2019 年9 月?lián)Ｓ囝~16.45 億元，其中逾期12.05 億元，代償金額4.59 億元；公司已連續(xù)3 年虧損，其在商行、交行、工行、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行等結(jié)算賬戶已被凍結(jié)；提取的未到期責任準備金和擔保賠償準備金無法覆蓋逾期，很難再為企業(yè)提供新的融資擔保。

（三）企業(yè)經(jīng)營風險較大

市屬國有企業(yè)承擔了大量政府融資任務，近幾年攀枝花市城市基礎(chǔ)設施投入加大，以及棚戶區(qū)改造工程的實施，資金需求量較大，企業(yè)債務總額逐年加大，存量債務金額巨大，且企業(yè)自身收入較少，債務大多依靠財政兜底還款，存在巨大的債務鏈風險。如市國投集團截至2017 年，本部債務余額共計81.41 億元，對外提供擔保的擔保余額37.98 億元，截至2018 年，國投集團本部債務余額共計92.7 億元，對外提供擔保的擔保余額41.22 億元；截至2019 年，國投集團本部債務余額共計96.21 億元，對外提供擔保的擔保余額48.51 億元。債務及擔保總量呈逐年上升趨勢，可能形成系統(tǒng)性風險；截至2019 年12 月底，城投建設集團債務余額共計27.06 億元，對外提供擔保的擔保余額3.15 億元，部分還款來源無法落實。目前，市屬國有企業(yè)融資能力達到飽和，繼續(xù)支持攀枝花經(jīng)濟發(fā)展作用十分有限。

（四）外派監(jiān)事會監(jiān)督缺失

根據(jù)《公司法》要求，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)由股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層組成，各司其職，形成獨立運行的經(jīng)營實體。攀枝花市屬國有企業(yè)大多數(shù)是國有獨資或國有控股企業(yè)，市國資委履行股東職責，企業(yè)按要求設立了董事會和經(jīng)營層，2019 年根據(jù)國家機構(gòu)改革方案，原外派監(jiān)事會撤銷，其職能移交到審計，由審計部門履行對國有企業(yè)的財務監(jiān)督職責，但審計部門實施的主要是事后監(jiān)督，導致外派監(jiān)事會履行的日常監(jiān)督職能缺失。今年新組建的攀枝花市國有投資（集團）有限責任公司等三大集團公司由于缺乏監(jiān)事會，不能進行工商注冊，影響了集團公司的順利組建。

（五）企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模及質(zhì)量嚴重制約企業(yè)發(fā)展

市屬國有企業(yè)都完成了公司制改造，由于歷史原因，存在資產(chǎn)不實的情況。市國投集團在發(fā)展中，借助上一輪國家支持政府融資平臺公司發(fā)展的政策紅利，為取得AA 的信用評級，市國投集團的資產(chǎn)規(guī)模必須得到快速增長，因此，政府注入資產(chǎn)多為政府土地資產(chǎn)和機關(guān)事業(yè)單位房產(chǎn)，但這些資產(chǎn)難以進行市場化經(jīng)營運作。市城投公司自成立以來，政府投入資產(chǎn)以道路、綠化等基礎(chǔ)設施為主，并無貨幣資金注入，造成公司無有效經(jīng)營性資產(chǎn)，以致公司自身盈利能力不強，融資受限，影響公司發(fā)展。

（六）經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)不夠合理

市屬國有企業(yè)較為分散，布局結(jié)構(gòu)單一，如市國投集團公司、攀枝花建設集團公司、市國正公司主要開展投融資業(yè)務，市水務集團公司主要從事自來水的生產(chǎn)供應，金泰房地產(chǎn)公司從事商品房的開發(fā)銷售，這些企業(yè)整體競爭力不強，產(chǎn)業(yè)和資本的集中度不高，自主創(chuàng)新能力不強，核心競爭力還沒形成，尤其投融資類企業(yè)自身沒有投資能力和投資收入，不能實現(xiàn)企業(yè)自身的良性循環(huán)，在全市企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)中所占比例與其對地方經(jīng)濟的融資貢獻不夠匹配，遠遠不能滿足攀枝花市經(jīng)濟發(fā)展和重大項目投資需求，不能發(fā)揮國有資本應有的引領(lǐng)帶動作用。

三、對策及建議

（一）在市國投集團架構(gòu)下，建議組建攀枝花市金融控股集團有限公司

根據(jù)省政府組建四川銀行的要求，攀枝花商業(yè)銀行劃入四川銀行，影響了當?shù)氐慕鹑诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展。就攀枝花而言，盡管中小企業(yè)單個體量小，但數(shù)量多，整體規(guī)模大，且這些企業(yè)還往往涉及采選、冶煉、深加工等各個生產(chǎn)領(lǐng)域，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。若不能及早解決中小企業(yè)融資問題，必將影響到整個產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。為破解我市中小企業(yè)“融資難”和“融資貴”難題，著力在發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)，努力做大金融規(guī)模，加速創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品，打造企業(yè)融資服務平臺等方面發(fā)力，建議組建市金融控股集團有限公司。

市金融控股集團有限公司為地方金融控股平臺，全面覆蓋地方國有金融企業(yè)以及地方國有金融企業(yè)各級子企業(yè)。市金融控股集團有限公司下設融資貸款公司及擔保公司，具體負責擔保、再擔保管理、貸款發(fā)放等，并設立攀枝花市中小企業(yè)“貸款風險資金池”，為全市重大基礎(chǔ)設施、重點建設項目、重大產(chǎn)業(yè)升級等提供資金支持，為各類企業(yè)發(fā)展提供金融服務，充分發(fā)揮國有企業(yè)在政府重大項目建設的資金支撐作用，實現(xiàn)企業(yè)融資可持續(xù)化。

市政府將持有銀行及保險企業(yè)股份共計39037.69 萬股（其中：中國太保股票146.80 萬股、交通銀行股票1324.89 萬股、市商業(yè)銀行股權(quán)37566 萬股）注入市金融控股集團有限公司，同時將市國投集團子公司金鼎擔保公司、金豐小貸公司、金源創(chuàng)投公司整體劃入，作為市國投集團子公司，資產(chǎn)并表，由市金融工作局進行管理。具體管理參照市國資委、市交通運輸局與市交通發(fā)展集團執(zhí)行。

（二）在市城投建設集團架構(gòu)下，建議組建攀枝花文化旅游發(fā)展集團公司

充分利用攀枝花獨特的氣候優(yōu)勢，著力發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，大力發(fā)展陽光康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。圍繞打響三線文化品牌、壯大文旅產(chǎn)業(yè)、拓展文旅市場等重點發(fā)展方向，建議組建攀枝花文化旅游發(fā)展集團，形成攀枝花市“一核一帶三谷”康養(yǎng)文旅發(fā)展布局。公司具體負責文旅市場的拓展、“5115”工程項目的實施、文旅融合標志性產(chǎn)品的打造，扶持發(fā)展“文旅+”融合產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。參照省政府組建四川旅游發(fā)展集團的模式，建議將康養(yǎng)基金作為資本金全部注入文化旅游發(fā)展集團，同時將攀枝花市資本營運有限公司、城投建設集團參股普達陽光項目組建的攀枝花陽城金海旅游投資有限公司、攀枝花賓館、攀枝花國際旅行社、市藝術(shù)劇院、三線建設博物館等整體劃入到文化旅游發(fā)展集團，文化旅游發(fā)展集團作為市城投建設集團全資子公司，由城投建設集團實際管理。

（三）積極優(yōu)化和化解存量債務，增強企業(yè)還款能力

一是分類化解存量債務。投融資企業(yè)認真厘清債務，按照經(jīng)營性項目、準公益性項目和純公益性項目進行債務重構(gòu)。經(jīng)營性項目債務重構(gòu)通過債務期限更長的融資工具代替即將到期卻償還困難的短期債務、債轉(zhuǎn)股或引入戰(zhàn)略投資者方式解決；對兼具公益性和盈利性的準公益性項目，因項目收益可以部分覆蓋債務，通過發(fā)行期限更長的債務融資工具、PPP 模式和借新還舊解決存量債務；對于無收益的純公益性項目債務，爭取政策支持，通過發(fā)行地方政府債券償還債務。二是大力發(fā)展實體經(jīng)濟。利用政策機遇期，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，投融資企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化調(diào)整，進行實體經(jīng)營，憑借其政府背景在投資和項目獲取等方面的優(yōu)勢，成為集投資、建設、運營全產(chǎn)業(yè)鏈的公司，并進一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，確立和落實企業(yè)市場主體地位，進行市場化運作及規(guī)范化管理。通過重組、新設、混改等方式，成立“專、精、活”的實體子公司，投融資企業(yè)利用自身融資優(yōu)勢，為其從資本市場融入資金，但不參與子公司的經(jīng)營，待子公司成功運營后，通過出售股權(quán)、轉(zhuǎn)讓給第三方等方式退出，并收回資本。通過投資布局實體產(chǎn)業(yè)，不斷發(fā)展壯大業(yè)務板塊，同時向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、城市運營等多元化業(yè)務轉(zhuǎn)型，規(guī)范企業(yè)營運，保證投融資企業(yè)擁有良好的投資能力、穩(wěn)定的投資收入和充盈的現(xiàn)金流，實現(xiàn)企業(yè)健康發(fā)展的良性循環(huán)，不斷增加自身積累能力，打造自我造血功能，通過經(jīng)營收益反哺公益性項目。

（四）審計部門派駐監(jiān)事會，加強對市屬重點國有企業(yè)監(jiān)督

建議由市審計局采取“1+2+N”的方式，牽頭落實市屬重點國有企業(yè)監(jiān)事會組成。由市審計局安排班子成員或曾擔任過局班子成員的公務員擔任監(jiān)事會主席，并從局機關(guān)干部外派專職監(jiān)事2 名，加上相關(guān)國有企業(yè)紀委書記、職工監(jiān)事等組成監(jiān)事會。監(jiān)事會主席暫不定級別，由市審計局發(fā)文任命。下一步，待國有企業(yè)監(jiān)事會主席增核職數(shù)，并納入市委管理縣級領(lǐng)導職務后，由市委提名、市政府任命。通過對市屬重點國有企業(yè)監(jiān)事會實施外派制度，才能進一步發(fā)揮監(jiān)事會的職能，更加有效地、獨立地、及時地對企業(yè)實施監(jiān)督。

（五）打造“航母艦隊”，推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展

一是實施更加主動的開放戰(zhàn)略。通過對外開放與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)合，鞏固提升攀枝花市開放型經(jīng)濟優(yōu)勢。積極引進國內(nèi)外優(yōu)秀戰(zhàn)略投資者，重點是大力引進中央企業(yè)、省屬企業(yè)、國內(nèi)知名民營企業(yè)等大公司大集團，通過參股或控股等方式，推進企業(yè)股權(quán)多元化，同時引進大公司大集團先進的生產(chǎn)技術(shù)和管理模式，提升市屬國有企業(yè)的綜合競爭力。如深化與攀鋼合作，抓緊推進釩鋁合金等與攀鋼合作項目，做強產(chǎn)業(yè)鏈上下游和左右端，培育壯大企業(yè)集群，在攀鋼這艘“工業(yè)航母”帶領(lǐng)下，打造“航母艦隊”。大力引進企業(yè)所稀缺的資源、管理、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素，進一步增強企業(yè)軟實力。鼓勵企業(yè)因企制宜，積極走出攀枝花，到省內(nèi)其他地區(qū)、省外甚至境外投資，創(chuàng)新投資模式，拓展主營業(yè)務，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈。二是進一步探索多種形式的混合所有制方式。鼓勵國有資本參股非公有制企業(yè)，市屬國有企業(yè)依據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，與非公有制企業(yè)以及中央、省屬國有企業(yè)，特別是民營企業(yè)進行股權(quán)融合，發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟優(yōu)勢，提高國有資本運營效率。

（六）進一步優(yōu)化企業(yè)管理，實施人才強企戰(zhàn)略

一是提升企業(yè)集團管控能力。新組建集團公司結(jié)合攀枝花市“十四五”規(guī)劃，科學合理編制公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，堅持戰(zhàn)略管控為主導，財務和營運管控相結(jié)合，切實加強母公司管控服務能力和子公司執(zhí)行能力建設。推進企業(yè)集團內(nèi)部整合，加大對三級以下企業(yè)的重組整合力度，減少企業(yè)層級，推進企業(yè)集團“扁平化”管理。二是建立市場化選人用人機制。人力資源是發(fā)展生產(chǎn)力的第一資源，企業(yè)應全面實施人才強企戰(zhàn)略。逐步建立國有企業(yè)經(jīng)營管理人員市場化選聘和管理的機制，建立以聘任制、任期制和目標責任制為主要內(nèi)容的管理制度，推行契約化管理。按照勞動合同法規(guī)范職工勞動關(guān)系，探索國有企業(yè)中層管理人員、子公司經(jīng)營層人員通過公開招聘、競爭上崗等方式配置。建立科學激勵約束機制，統(tǒng)籌兼顧，形成不同行業(yè)企業(yè)負責人之間、企業(yè)負責人與企業(yè)職工之間的合理工資收入分配關(guān)系，建立健全勞動者收入與崗位責任、貢獻和企業(yè)效益聯(lián)運的收入分配機制。建立起良性的人才流動機制，解決企業(yè)發(fā)展人才緊缺問題，打造高效團隊，為企業(yè)發(fā)展提供人力支持。