四川地方國有企業(yè)混合所有制改革中的問題和對策研究

◆四川省決策咨詢委員會

一、基本成效

按照黨的十八大、十九大精神及黨中央、國務(wù)院關(guān)于國企混改的各項戰(zhàn)略部署，四川省委、省政府結(jié)合四川實際，制定實施了一系列政策舉措，推動四川地方國企混改工作順利健康推進。目前，全省混合面超40%。其中，登記的省屬1112 戶企業(yè)中，混合所有制企業(yè)583 戶，混合面為52.43%。2019 年7 月16 日，四川發(fā)布了179個國企擬混改項目，涉及全省各級各類國企110戶、資產(chǎn)總額超過3200 億元，擬引入社會資本超過430 億元，表明四川國企混改由試驗探索階段邁入了全面深入實施階段。

（一）頂層設(shè)計日趨完善

省委、省政府積極貫徹中央精神，陸續(xù)出臺《關(guān)于省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》等政策措施，從黨的建設(shè)、引進非國有資本、遴選戰(zhàn)略伙伴、功能界定、審計評估、員工持股、企業(yè)管理、資產(chǎn)交易等方面，明確工作原則和目標(biāo)。省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組專題研究了國企混改工作，將加大省屬國企混改力度作為國企提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的工作重點。省國資委專門成立了混合所有制改革工作小組，出臺《四川省國資委所出資企業(yè)混合所有制改革操作指引（試行）》等，進一步加大對國企混改工作的推進和落實。成都、遂寧、綿陽等10 多個市州結(jié)合實際，也陸續(xù)出臺推進本級國企混改工作的指導(dǎo)意見或政策措施，為系統(tǒng)推動混改奠定制度基礎(chǔ)。

（二）“雙向混合”務(wù)實推進

國企民企合作上既有“民參國”，也有“國參民”，競爭性行業(yè)的民企控股國企、關(guān)鍵行業(yè)和重點領(lǐng)域的國企控股民企的優(yōu)秀案例正不斷涌現(xiàn)。如，沱牌舍得由民資參與國企混改并控股，全面引入市場化經(jīng)營機制，實現(xiàn)營收和利潤大幅增長。四川發(fā)展收購創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)硅寶科技，夯實硅寶科技在新材料行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，支持民營資本推動科技創(chuàng)新。省上及成都市等市州探索混合所有制經(jīng)濟改革項目清單制度，通過推出混改擬合作項目，不斷提升民營企業(yè)參與國企混改的針對性和有效性。

（三）員工持股有序推進

四川各級地方國企積極試點員工持股，充分調(diào)動骨干團隊積極性，探索支持企業(yè)發(fā)展的長效機制。如，省屬企業(yè)川旅航旅公司、華西易通公司、交投新能源公司、能投分布式能源公司等4戶企業(yè)完成員工持股試點。又如，綿陽市屬企業(yè)長虹教育公司、愛聯(lián)科技公司、九洲防控科技公司在成立之初，經(jīng)營管理層及核心骨干員工即認(rèn)購了一定比例股權(quán)。從試點效果來看，員工持股促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的激勵作用正不斷顯現(xiàn)。

（四）資本市場“主渠道”作用初顯

利用多層次資本市場，推進企業(yè)上市已成為四川國企推進混改的重要途徑。目前，四川省地方國有控股上市公司共計37 戶。省國資委制定資產(chǎn)證券化工作方案，將上市工作納入企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核，并確定15 戶上市培育企業(yè)名單。推動鐵投集團實現(xiàn)路橋板塊整體上市、新華文軒回歸A 股上市、川投集團能源板塊整體上市等，均不同程度擴大了社會資本參與的廣度和深度，實現(xiàn)國資與民資的共贏發(fā)展。部分市州積極推動本級國企控股上市公司平臺建設(shè)，擴大國有資本對社會資本的影響力和帶動力。如，成都市采取股、債、股債結(jié)合等方式和“產(chǎn)業(yè)+資本”手段，實施“大證券化”戰(zhàn)略，市屬國企國資證券化率達(dá)到48.76%。綿陽市推動具備條件企業(yè)在多層次資本市場上市或掛牌，市屬企業(yè)中上市企業(yè)達(dá)到5 家、新三板掛牌企業(yè)達(dá)到6 家。

（五）黨建工作在改革中得到全面加強

認(rèn)真貫徹落實中辦《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)的若干意見》、四川省委辦公廳《關(guān)于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)推進國有企業(yè)治理現(xiàn)代化的意見》等文件精神，推動混合所有制企業(yè)全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。對于國有控股或國有資本實際控制的混合所有制企業(yè)，堅持黨的建設(shè)同步謀劃、黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，實現(xiàn)體制對接、機制對接、制度對接和工作對接，鞏固了企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位，基本上做到了研究“三重一大”事項黨委會前置。對于國有參股或社會資本占主導(dǎo)地位的混合所有制企業(yè)，指導(dǎo)企業(yè)把黨建相關(guān)要求納入企業(yè)章程，推動符合條件的企業(yè)加快建立黨組織，擴大黨組織覆蓋面，努力讓黨建工作成為促進企業(yè)發(fā)展的有力抓手。

二、存在問題

四川省國企混改取得了階段性進展和成績，但具體推進中也存在一些困難與挑戰(zhàn)。特別是跟浙江、上海等發(fā)達(dá)省市相比，還有不小差距。

（一）政策配套仍顯不足

隨著混改向縱深推進，新形勢、新情況對國企混改提出了新要求，相關(guān)政策也需要進一步細(xì)化和深化。

1.政策細(xì)化不夠。四川省已出臺一系列國企混改相關(guān)政策，對混改工作做了方向指引，對許多方面做了明確規(guī)定。但在實際混改工作中，有的市州未能細(xì)化落地政策，有的企業(yè)未能及時制定實施方案，導(dǎo)致混改工作遇到一些障礙，推進較緩慢。

2.改革容錯不足。由于國資定價機制不夠健全、試錯容錯機制不夠完善等因素，導(dǎo)致有的國企負(fù)責(zé)人擔(dān)心被戴上“國有資產(chǎn)流失”的帽子，放不開手腳，影響了混改推進步伐。

3.員工持股不易。員工持股政策規(guī)定較為嚴(yán)格，且僅限于納入試點范圍的少數(shù)企業(yè)，鼓勵力度、輻射范圍都有待加強。有的企業(yè)高精尖人才持股比例小、覆蓋窄，激勵效果不明顯；有的市州好的項目爭著持股，差的項目不愿持股，推進工作難度較大。

（二）混改力度有待提升

有的企業(yè)混改目的不明確，沒有充分考慮產(chǎn)業(yè)布局、功能分類等，不利于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、放大國有資本功能。

1.上市公司不多。一定程度上，上市公司既是混改的產(chǎn)物，也是混改的重要平臺和科學(xué)路徑。相對而言，上市公司是混改推進效果最好、最便捷的路徑。但是，目前四川省上市公司偏少。省國資委監(jiān)管的21戶集團公司中，尚有15 戶無上市公司。據(jù)調(diào)查，成都、綿陽、遂寧開展混改的274 家、463 家、19 家國企，上市公司僅有 7 家、11 家、0 家，占比均不足1%。

2.高端產(chǎn)業(yè)不多?；旄膰蟠蠖嗵幱趥鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)，聚焦“5+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、高端產(chǎn)業(yè)的混合所有制企業(yè)較少。據(jù)調(diào)查，成都、遂寧的274 家、19 家開展混改的企業(yè)中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有228 家、13 家，分別達(dá)83.2%、68.4%。

3.混改比例不高。有的市州由于地方國企功能性、公益類企業(yè)多，競爭性、商業(yè)類企業(yè)少，盈利能力不強，非國有投資主體參與混改的積極性不高，導(dǎo)致國企混改的比例較低。據(jù)調(diào)查，成都、遂寧的國企混改比例分別為35.5%、14%。

（三）混改氛圍不夠濃厚

有的市州面臨混改“上熱下冷”的情況，有的企業(yè)存在“不愿混、不敢混、不真混”的問題，“想混改、爭混改、會混改”的局面尚待開拓。

1.思想顧慮難消。對國企來講，基于合并財務(wù)報表做大資產(chǎn)規(guī)模、提升控制力和抗風(fēng)險能力等考慮，普遍不愿失去控股權(quán)。對民企來講，好的項目不易混，差的項目不愿混。有的民企還擔(dān)心參與混改，一旦被國資控股，將失去決策話語權(quán)，且難以退出。

2.治理機制難轉(zhuǎn)。有的企業(yè)“混而不改”，不注重混改的質(zhì)量和效果，在實現(xiàn)融資、擴大規(guī)模、進入新領(lǐng)域等一些淺層目標(biāo)后，未能切實改變治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換治理機制，混改的質(zhì)量和效果欠佳，其經(jīng)營決策、運營管理或?qū)⒚媾R各種沖突和挑戰(zhàn)。

3.宣傳力度不夠。有的市州對混改的政策宣傳不夠，企業(yè)學(xué)習(xí)理解不深、混改動力不足。有的市州對混改成功典型的宣傳推廣力度不大，未能樹立有帶動效應(yīng)的“混改樣本”，在一定程度上影響了混改氛圍的營造、改革動能的釋放，直接弱化了混改政策貫徹到位的效果。

三、對策建議

通過調(diào)研、分析，發(fā)現(xiàn)四川省地方國企混改提質(zhì)擴面還有較大空間。應(yīng)堅持“有收有放、有進有退、該控則控、宜參則參”的原則，聚焦“5+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，分類、分行業(yè)打造“混改標(biāo)桿”，以“同類對標(biāo)”“一對一指導(dǎo)”“一企一策”等方式，引導(dǎo)不同所有制資本向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中高端集中，向優(yōu)勢企業(yè)的主業(yè)集中，在實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的同時，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

（一）進一步明確混改目的

1.明確國企混改的核心在于“優(yōu)化覆蓋面，增強控制力”。國有資本逐步改變“分布過寬、主業(yè)不集中、核心競爭力不強”等狀況，向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集。充分發(fā)揮國企、民企各自優(yōu)勢，在充分競爭行業(yè)或民企占優(yōu)勢的新經(jīng)濟行業(yè)，國有資本更多的作引導(dǎo)、示范，以參股投資等形式引領(lǐng)民營資本聚焦黨委、政府核心戰(zhàn)略目標(biāo)，共同促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.明確國企混改的關(guān)鍵在“改”。國企混改中，引入社會資本是形式、手段，轉(zhuǎn)機制、增活力才是實質(zhì)、目的。應(yīng)謹(jǐn)防“混而不改”的問題?！盎臁辈荒芰饔诒砻?，不能只改變股權(quán)結(jié)構(gòu)，而不轉(zhuǎn)變治理機制。參股投資不能只追求財務(wù)投資回報，而忽視國有資本的引領(lǐng)帶動作用。混改項目不能形式上股東多元化，實際上還是“一股獨大”、僵化管理。應(yīng)防止混改出現(xiàn)“混而不改”的問題。

3.明確國企混改的基礎(chǔ)在于堅持“三個有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)。凡是“有利于國有資本保值增值、提高國有經(jīng)濟競爭力、放大國有資本功能，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，有利于國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、做強做優(yōu)做大”的改革創(chuàng)新思路、方式與做法等，都應(yīng)當(dāng)予以鼓勵、支持和肯定。

（二）進一步拓展混改合作方式路徑

依托多層次資本市場，創(chuàng)新合作模式，拓展混改合作的廣度和深度，開辟更多新路徑。

1.支持鼓勵國有控股企業(yè)整體上市。加大對川投、交投、鐵投、能投等國企集團將資產(chǎn)注入上市公司的支持力度，鼓勵采取發(fā)行證券、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式注入資產(chǎn)。同時，整合相關(guān)集團企業(yè)同類或關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)資產(chǎn)注入上市。支持國有資本積極參股、控股我省重點支持類產(chǎn)業(yè)上市公司。

2.積極探索民資控股的混改合作。應(yīng)鼓勵國有資本以參股方式，投資具有潛在價值、成長性強的民企。同時，在“實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”的前提下，允許民營資本試點控股競爭性領(lǐng)域國企，或由國企并表、民企操盤，引導(dǎo)更多國企民企通過要素資源的有效整合實現(xiàn)融合式發(fā)展。

3.加快推進競爭性領(lǐng)域國企集團混改。建議加快川航集團、長虹集團、九洲集團等充分競爭領(lǐng)域國企集團公司混改，進一步加快和擴大國企集團二級及以下企業(yè)混改的覆蓋面。建議實施分類分層改革，引導(dǎo)社會資本從參與國企二級及以下子企業(yè)混改，逐步過渡到參與集團公司層面。國企新投資項目應(yīng)優(yōu)先選擇混合所有制，特別是在競爭性行業(yè)原則上不允許新設(shè)國有獨資公司。

4.創(chuàng)新混改合作經(jīng)營方式。針對“重資產(chǎn)”混改合作，可考慮共同成立經(jīng)營公司，采取委托經(jīng)營、一致行動人等多種方式合作。加快完善國有資本授權(quán)經(jīng)營，通過放權(quán)、授權(quán)，使混合所有制企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)進一步分開。

5.進一步擴大和深化員工持股試點。探索企業(yè)“一把手”持股，在公開、公平、公正、監(jiān)督到位前提下，可探討選擇幾家企業(yè)開展“一把手”持股試點。建議適當(dāng)提高企業(yè)高管、技術(shù)骨干、短缺人才等“少數(shù)關(guān)鍵”人員的持股比例（股本小的企業(yè)探索適當(dāng)突破單一股東持股比例不超過總股本1%的限制）。充分發(fā)揮第三方非國有股東的日常監(jiān)督作用，建議員工持股企業(yè)引入第三方非國有股東并在董事會占有席位。創(chuàng)新員工持股實現(xiàn)方式，探索建立以員工持股為核心的激勵約束長效機制，通過技術(shù)入股、股票期權(quán)、項目跟投等多種形式，鼓勵高科技企業(yè)、新經(jīng)濟企業(yè)推進員工持股試點。配套建立股權(quán)結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整機制和流轉(zhuǎn)機制。

（三）進一步完善配套制度機制

各級政府國資監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)中央、省有關(guān)文件精神，結(jié)合省屬國企和各市州國企的不同屬性特點、行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)類型等，抓緊制定國企混改的總體規(guī)劃，明確分類分層混改方向、股權(quán)結(jié)構(gòu)確定原則，設(shè)置階段性目標(biāo)，完善配套支持政策。更加注重以“混”促“改”，聚焦不同所有制企業(yè)間的優(yōu)勢互補，更加注重機制層面的強強聯(lián)合，促進混合所有制企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)、強化激勵約束、突出主營業(yè)務(wù)、提高運行效率。

1.建立自主選擇的合作伙伴遴選機制。充分發(fā)揮川商總會等第三方非營利組織的“撮合”功能，推薦優(yōu)質(zhì)民企參與混改，建立以企業(yè)為主體、自主選擇的合作伙伴遴選機制，為實現(xiàn)“陽光化、市場化”混改合作創(chuàng)造條件。

2.建立動態(tài)優(yōu)化的國資評估工作機制。探索建立資產(chǎn)評估機構(gòu)盡職調(diào)查、責(zé)任承擔(dān)及追究機制，依法、有序、合規(guī)、有效開展國有資產(chǎn)評估工作，為增量混改提供基礎(chǔ)性的參考依據(jù)。

3.建立結(jié)果導(dǎo)向的民企選人用人機制。探索國企負(fù)責(zé)人、民企高管交叉掛職鍛煉機制，探索建立“市場賽馬”選聘后備管理層的國企干部培養(yǎng)選拔體系。大膽引入民企成熟高管，充實國企職業(yè)經(jīng)理人隊伍。轉(zhuǎn)換勞動用工機制，建立員工能進能出的有序流動機制。轉(zhuǎn)換收入分配機制，建立骨干員工的長效激勵與約束機制，真正激發(fā)混合所有制企業(yè)的活力動力。

4.建立順暢有序的股權(quán)流轉(zhuǎn)機制。探索股權(quán)的充分開放性和可交易性，借助證券市場、產(chǎn)權(quán)市場等多層次資本市場，搭建區(qū)域性兼并重組平臺。依托西南聯(lián)交所、川商總會等機構(gòu)打造混改信息共享和綜合服務(wù)平臺，為國企民企雙向選擇提供專業(yè)化、市場化服務(wù)。建立順暢有序的混合所有制企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)與退出機制，切實加強對混改參與各方合法權(quán)益的保障。

5.建立客觀有據(jù)的混改成效評價機制。建議探索構(gòu)建“四川地方國有企業(yè)混合所有制改革績效評價指標(biāo)體系”，為混改成效評價與考核提供依據(jù)，指導(dǎo)混改工作順利推進。

6.建立包容排憂的混改容錯機制。針對混合所有制企業(yè)在依法合規(guī)經(jīng)營管理中出現(xiàn)的投資損失、經(jīng)營虧損、資產(chǎn)損失等偏差，加快建立具體、細(xì)化、可操作的容錯糾錯機制，為銳意進取、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母母镎吲艖n解難、保駕護航。

（四）進一步營造混改良好氛圍

統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，不斷營造各方重視、支持國企混改的良好氛圍。

1.加強政策宣傳、培訓(xùn)。國資監(jiān)管部門應(yīng)定期組織針對國企混改的專題交流活動，引導(dǎo)企業(yè)高層管理團隊對混改建立科學(xué)的認(rèn)識。同時，進一步加強對國家、省、市關(guān)于國企混改相關(guān)政策、操作指南的宣傳與系統(tǒng)培訓(xùn)，強化企業(yè)員工特別是管理層對混改的全面認(rèn)識和深入理解，明確混改的目的、路徑，掌握操作規(guī)程。

2.強化表彰、激勵措施。進一步系統(tǒng)總結(jié)、深度剖析近年來四川省國企混改典型的成功經(jīng)驗，以專題視察、現(xiàn)場會、表彰會、媒體宣傳等多種方式予以表彰、激勵，形成示范效應(yīng)。

3.加大混改項目的推介、路演力度。加強四川省國企混改的海內(nèi)外宣傳推廣工作，采用“高層領(lǐng)導(dǎo)商務(wù)活動、國企線上線下路演、重點對象洽談”等多種方式，大力推介、路演混改項目。

（五）進一步強化黨的領(lǐng)導(dǎo)

深入貫徹落實十八大、十九大精神，切實加強和改進混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)，全面適應(yīng)新時代的要求。

1.堅決落實黨組織的法定地位。對于國資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，進一步明確企業(yè)黨組織在企業(yè)治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、開展黨建工作、黨組織法定地位，納入企業(yè)股東協(xié)議條款、公司章程。對于民資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)在公司章程中明確黨組織工作制度，不斷完善黨支部、團支部等基層組織。

2.切實強化黨組織的政治功能。對于國資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，將規(guī)范執(zhí)行“三重一大”決策制度、黨組織前置審批工作制度等，納入企業(yè)年度考核的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。對于民資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，有意識地影響和推動黨組織建設(shè)，主動將黨建工作融入企業(yè)治理各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治引領(lǐng)作用。

3.不斷加強黨員活動與管理。對于國資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，要創(chuàng)新黨的組織覆蓋方式，推進黨的組織全覆蓋，理順明確黨組織隸屬關(guān)系，夯實黨組織基層基礎(chǔ)工作。強化黨員管理教育，在積極審慎發(fā)展黨員的同時理順黨員組織關(guān)系，搭建黨員發(fā)揮作用的平臺，完善激勵關(guān)懷機制。對于民資占主導(dǎo)的混合所有制企業(yè)，鼓勵企業(yè)將黨建工作與公司管理、企業(yè)文化建設(shè)等有機融合，不斷創(chuàng)新企業(yè)各級黨的組織建設(shè)和工作方法，創(chuàng)新推進混合所有制企業(yè)黨員主題教育等活動的常態(tài)化開展，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用。