創(chuàng)新老舊小區(qū)改造 提升社區(qū)治理效能
——以太原市小店區(qū)為例

●趙 鵬

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），重點是改造2000年底前建成的老舊小區(qū)。2019年以來，黨中央、國務(wù)院在多次重要會議中對推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作出明確部署，2020年4月17日召開的中央政治局會議再次強調(diào)，要積極擴大有效投資，實施老舊小區(qū)改造；7月20日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》從總體要求、改造任務(wù)、實施機制、支持政策和保障措施等各個角度，對老舊小區(qū)改造作出明確要求，具有重要指導(dǎo)意義。

一、老舊小區(qū)改造的重大意義

老舊小區(qū)改造是在國家棚戶區(qū)改造政策漸趨收緊的大背景下，推進(jìn)的讓“舊貌換新顏”順民意、得民心的重大民生工程和發(fā)展工程，對山西轉(zhuǎn)型發(fā)展以及提升太原市綜合實力具有重要意義。

（一）有利于穩(wěn)投資保就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)增長

老舊小區(qū)改造不僅可以推動城市有機更新，改善居民的生活環(huán)境，還可以拉動投資、促進(jìn)就業(yè)，對當(dāng)前做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)、打好“六新”攻堅戰(zhàn)、爭奪戰(zhàn)具有重要意義。老舊小區(qū)改造與其它重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、工業(yè)投資項目相比，投資周期短，一般為半年左右即可完成，資金周轉(zhuǎn)快，邊際效益明顯，對建筑建材、裝飾裝修及物業(yè)管理等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生直接拉動效應(yīng)，也為養(yǎng)老、托育、家政服務(wù)等服務(wù)行業(yè)創(chuàng)造出巨大的發(fā)展空間，可以說老舊小區(qū)改造是一項既能保民生，又能穩(wěn)投資、保就業(yè)，還能拉動經(jīng)濟的多贏工程。

（二）有利于發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，提升基層社會治理水平

老舊小區(qū)改造工程是“表”，社會治理是“里”。通過老舊小區(qū)改造提質(zhì)與群眾依法自治相結(jié)合，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治的基層治理體系，建章立制，規(guī)范治理，共同締造美麗家園，持續(xù)提升社區(qū)治理效能，群眾精神面貌煥然一新，主動維護(hù)小區(qū)環(huán)境，自覺參與社區(qū)管理的主人翁意識得到很大提升，許多居民成為了老舊小區(qū)改造的義務(wù)宣傳員、講解員，基層社會治理能力和治理水平也相應(yīng)提高。

（三）有利于提升城市形象，助推全國文明城市創(chuàng)建

今年是第六屆全國文明城市創(chuàng)建的第三年，是綜合測評的驗收之年，是決戰(zhàn)沖刺之年。加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造，小區(qū)設(shè)施設(shè)備陳舊、功能配套不全、物業(yè)管理缺失、小區(qū)環(huán)境臟亂差等的改造，可以使群眾反映強烈的城市管理“頑疾”得以解決，從而有效緩解城市管理的各種矛盾，人居環(huán)境、城市功能、城市形象及設(shè)施都得到根本提升，生活質(zhì)量顯著改善，群眾的滿意率大幅提升，為創(chuàng)建全國文明城市奠定堅實基礎(chǔ)。

（四）有利于改善居民生活環(huán)境，提升居民幸福指數(shù)

老舊小區(qū)改造是一項順民心、得民意的民生工程，既能給“面子”添彩，更可以提升“里子”的內(nèi)涵。通過老舊小區(qū)設(shè)施改建配套、人居環(huán)境改造提升、居民服務(wù)改善優(yōu)化、社區(qū)管理改進(jìn)規(guī)范，居住條件改善了，環(huán)境優(yōu)美了，身心也愉悅了，給居民帶來實實在在的幸福感。同時，建立健全老舊小區(qū)公共環(huán)境長效管控機制，發(fā)動群眾參與社區(qū)治理，提升社區(qū)治理能力，讓老百姓有了更多的幸福感、獲得感。

二、小店區(qū)老舊小區(qū)改造總體情況及存在的問題

（一）總體情況

太原市小店區(qū)建成于2000年以前的老舊小區(qū)共有617個，涉及2714棟樓、10.1168萬戶、建筑面積1005萬平方米，大多存在配套設(shè)施破損老化、環(huán)境臟亂差、管理不到位等問題。2018年6月太原市創(chuàng)建全國文明城市推進(jìn)會以來，區(qū)委、區(qū)政府把創(chuàng)建文明城市與改善民生深度融合，以背街小巷、老舊小區(qū)等“九亂”整治為突破口，按照創(chuàng)城標(biāo)準(zhǔn)，集中連片對63軍西院、中煤七處小區(qū)、電建二公司中院等427個老舊小區(qū)進(jìn)行了整治，老舊小區(qū)“臟亂差”現(xiàn)象得到有效遏制。此次老舊小區(qū)改造是根據(jù)住建部、發(fā)改委、財政部《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》（建辦城函〔2019〕243號）等有關(guān)要求，結(jié)合實際，將統(tǒng)籌“三供一業(yè)”、節(jié)能改造等工作，進(jìn)行改造范圍更廣、改造內(nèi)容更全、改造標(biāo)準(zhǔn)更高的系統(tǒng)性提檔升級。按照“實施一批、儲備一批、謀劃一批”的原則，從今年起，小店區(qū)逐步分批實施老舊小區(qū)改造工作。根據(jù)年度改造計劃，重點從基礎(chǔ)設(shè)施改造、小區(qū)環(huán)境優(yōu)化、服務(wù)功能提升三方面入手。2020年按照示范引領(lǐng)，以點帶面的原則，采取EPC模式先行打造塢城街辦建校小區(qū)、平陽路街辦山汽小區(qū)、營盤街辦同苑小區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施落后、居民改造意愿強烈的200個老舊小區(qū)（涉及885棟樓、4.0121萬戶，小區(qū)總建筑面積約372.14萬平方米），預(yù)計投資18.4億元。改造內(nèi)容涉及小區(qū)內(nèi)道路、供排水、供氣、供熱、安防、消防、綠化照明、圍墻、線纜入地、配套養(yǎng)老撫幼、無障礙設(shè)施、便民市場、公共區(qū)域修繕、停車位和充電樁補建等。改造完成后，進(jìn)一步健全完善老舊小區(qū)管理機制和治理模式，提升城市整體風(fēng)貌，提高居民生活品質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計，截止2020年7月底，已有147個小區(qū)進(jìn)場施工，建校小區(qū)已基本完成雙線入地、外墻保溫、窗戶更換、水暖改造、立面更新等工程建設(shè)。同苑、山汽小區(qū)改造任務(wù)完成過半。

（二）存在的問題

老舊小區(qū)改造是復(fù)雜的綜合工程，工程體量大、涉及面廣，普遍存在環(huán)境衛(wèi)生差，設(shè)施老化、管理弱化等問題。根據(jù)調(diào)研情況，老舊小區(qū)改造工作存在的問題分為以下四個方面：

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有待進(jìn)一步完善。區(qū)委區(qū)政府成立了老舊小區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)組，建立了相關(guān)的協(xié)調(diào)機制，但是在具體的改造實踐活動中，很多需要協(xié)調(diào)的工作落實還到位。一是由于老舊小區(qū)改造涉及市、區(qū)多個單位，加之受今年疫情影響及同期進(jìn)行的“三供一業(yè)”、節(jié)能改造，部分老舊小區(qū)改造推進(jìn)較為緩慢，需要市、區(qū)兩級共同聯(lián)動。二是部分項目審批手續(xù)繁雜，尤其是電梯加裝、新建立體停車庫審批手續(xù)更為復(fù)雜，結(jié)果是區(qū)級統(tǒng)籌難指導(dǎo)，部門街道、社區(qū)難實施。三是施工過程中需要協(xié)調(diào)電力、供水、供暖、通訊等管道線路設(shè)施運營單位同步實施，各管道（管線）經(jīng)營單位之間協(xié)調(diào)難度大。

2.基層社會治理有待進(jìn)一步創(chuàng)新。老舊小區(qū)改造需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等共同推進(jìn)改造。一是目前老舊小區(qū)普遍缺乏基本的物業(yè)管理條件，大多處于低管理或無管理狀態(tài)，管理機制缺失，致使老舊小區(qū)各類違章搭建，車輛亂停亂放，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，全區(qū)617個老舊小區(qū)中，大部分是無物業(yè)管理或物業(yè)管理不健全的小區(qū)。二是社區(qū)是基層治理的基本單元，也是推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作的關(guān)鍵，但因社區(qū)受到編制、待遇等多種因素影響，部分社區(qū)在老舊小區(qū)改造推進(jìn)上進(jìn)退維谷、心有余而力不足。

3.居民宣傳發(fā)動有待進(jìn)一步加強。盡管全區(qū)各街辦、社區(qū)就老舊小區(qū)改造工作，通過入戶走訪、問卷調(diào)查及發(fā)放《致居民的一封信》等方式廣泛征求居民意見，但目前對老舊小區(qū)改造工作不了解、不參與的居民仍然不在少數(shù)。一是大多數(shù)社區(qū)仍然是居委會傾向于包辦一切，居民參與意識不強，責(zé)任意識仍然模糊，對小區(qū)改造工作不參與也不關(guān)心，坐等政府推動。二是由于老舊小區(qū)情況各異,居民需求差異等原因，對改造的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面在落地時往往卻陷入“眾口難調(diào)”的困境。三是部分居民擔(dān)心改造會影響自身利益,不理解、不配合，如擔(dān)心拆除違章建筑；一、二樓居民擔(dān)心電梯加裝影響采光和通風(fēng)等。

4.資金籌集渠道有待進(jìn)一步拓寬。全區(qū)老舊小區(qū)改造資金需求總規(guī)模較大，目前正在多渠道籌措資金，但仍然存在資金總體不足、居民和社會資金不愿投、后期管護(hù)資金缺失等問題。一是全區(qū)老舊小區(qū)改造資金主要依賴上級專項經(jīng)費、政府財政投入及發(fā)行專項債券籌集，加上項目的公益屬性，引入企業(yè)進(jìn)行市場化改造難度較大。二是小區(qū)居民普遍缺乏共建共治共享和購買服務(wù)的觀念，部分居民存在等靠思想，過分依賴政府財政投入，不愿承擔(dān)改造費用，特別是電梯加裝費用高層住戶和低層住戶出資分?jǐn)偙壤秃罄m(xù)維護(hù)養(yǎng)護(hù)費用協(xié)商難度大，爭議較多。

三、推進(jìn)老舊小區(qū)改造的思路與對策

老舊小區(qū)改造是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面對量大面廣、設(shè)施老化、管理弱化的城市既有住宅建筑，光靠政府唱“獨角戲”肯定不行，既要發(fā)揮政府在改造中的主導(dǎo)作用，更要激發(fā)廣大社會力量和居民群眾的積極性，全力構(gòu)建共謀、共建、共管、共享的工作格局。在大力推進(jìn)老舊小區(qū)改造的同時，從以下幾方面進(jìn)行探索：

（一）強化組織領(lǐng)導(dǎo)，注重整體聯(lián)動

推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，涉及方方面面，需要多個部門密切配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動。一是凝聚改造合力，進(jìn)一步強化區(qū)級抓總，部門統(tǒng)籌、街辦配合、居民參與的總體格局，將改造工作與日常工作深度融合，細(xì)化到人、到事，做到同謀劃、同部署、同落實，真正形成政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、各部門齊抓共管的工作機制。二是強化包聯(lián)督辦，通過分片包聯(lián)，建立健全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)督辦制度，包聯(lián)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)加大對老舊小區(qū)改造項目計劃制定、目標(biāo)任務(wù)、工作進(jìn)度的調(diào)研督導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保改造任務(wù)落地落實。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，定期召開由市、區(qū)兩級政府相關(guān)部門、產(chǎn)權(quán)單位、管線單位等組成的老舊小區(qū)改造聯(lián)席調(diào)度會，分析老舊小區(qū)改造推進(jìn)情況，協(xié)調(diào)解決改造工作中遇到的困難和問題，確保改造順利進(jìn)行。四是開展聯(lián)合執(zhí)法，以老舊小區(qū)改造為契機，結(jié)合文明城市、文明社區(qū)創(chuàng)建，由城管、執(zhí)法等有關(guān)部門，對社區(qū)違建、違停等開展集中聯(lián)合執(zhí)法活動，為老舊小區(qū)前期改造和后續(xù)管理奠定良好基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌謀劃，精準(zhǔn)靶向施策

老舊小區(qū)改造是個系統(tǒng)性工程，必須堅持規(guī)劃先行。一是科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，結(jié)合實際，因地制宜、突出重點，科學(xué)編制《小店區(qū)老舊小區(qū)改造規(guī)劃》，明確改造的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、期限及投入保障、責(zé)任分工、組織實施等，系統(tǒng)規(guī)范老舊小區(qū)改造工作。二是把握改造重點，結(jié)合創(chuàng)城實地點位標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“兩下兩進(jìn)兩拆”“三清五治”專項整治，從群眾呼聲最強烈的停車難、雨污水堵塞、環(huán)境衛(wèi)生差、小區(qū)治安無保障等問題入手，按照“面子”“里子”并重，地上地下并行的原則，綜合連片改造，定向精準(zhǔn)發(fā)力，在創(chuàng)城中促進(jìn)老舊小區(qū)改造，在老舊小區(qū)改造中彰顯創(chuàng)城成果。三是抓好模式建設(shè)，在全面啟動的基礎(chǔ)上，按照示范引領(lǐng)、先行先試的理念，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量打造一批功能完善、環(huán)境整潔的宜居宜業(yè)小區(qū)；打造一批具有一定規(guī)模、達(dá)到一定水平、具備示范推廣效應(yīng)的“試驗田”，為全區(qū)探索成功經(jīng)驗，通過示范點的“復(fù)制”推廣，達(dá)到以點帶面，帶動全面推進(jìn)。四是延續(xù)城市文脈，根據(jù)城市自身建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)狀、歷史文化、自然環(huán)境、城市特點等情況，把老舊小區(qū)改造與彰顯城市風(fēng)貌結(jié)合起來，把改造整體設(shè)計與小區(qū)原有歷史文化結(jié)合起來，努力打造一批主題鮮明、文化色彩濃厚的特色小區(qū)，在改善居住條件、提高環(huán)境品質(zhì)的同時，展現(xiàn)城市特色，延續(xù)歷史文脈。

（三）創(chuàng)新籌資模式，資金多方共擔(dān)

老舊小區(qū)改造需要充分運用“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”理念，堅持多元籌資方式，積極拓展改造資金來源渠道。一是建立共擔(dān)機制，按照政府主導(dǎo)、社會參與、居民共擔(dān)原則，可通過財政投入、獎補，產(chǎn)權(quán)單位出資、居民合理分擔(dān)及市場化運作等多渠道籌集資金，建立由政府、居民、社會力量多方合理共擔(dān)的籌集機制，形成多方共同支撐的老舊小區(qū)改造體制。二是創(chuàng)新籌集渠道，按照市場化方式，可通過盤活小區(qū)資源，激活小區(qū)“造血功能”，吸引市場資金、民間資本參與投資改造和建設(shè)運營，引入有資質(zhì)、信譽好、有經(jīng)驗的企業(yè)參與老舊小區(qū)改造，采用“EPC+PPP”模式合作開發(fā)建設(shè)，并給予合理的投資收益。三是整合專項資金，將文明城市創(chuàng)建、“三供一業(yè)”改造、節(jié)能改造等老舊小區(qū)專項資金進(jìn)行合理有效整合，建立以區(qū)為主體統(tǒng)籌使用的資金模式，發(fā)揮集中財力辦大事優(yōu)勢，統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一驗收、統(tǒng)一移交，避免反復(fù)開挖，層層分包、轉(zhuǎn)包。四是搶抓政策機遇，可依托發(fā)改、財政等部門積極爭取中央專項補助資金，發(fā)行地方政府專項債券方式籌措改造資金。同時，根據(jù)老舊小區(qū)改造資金籌措和工作進(jìn)度情況，加強對資金的監(jiān)管和審計，提高資金使用效益。

（四）發(fā)揮黨建引領(lǐng)，提升基層治理

老舊小區(qū)改造,既是民生項目,也是社會治理工程。老舊小區(qū)改造不僅僅改造的是硬件設(shè)施和小區(qū)生活環(huán)境，更重要的是做好改造小區(qū)的后續(xù)管理。一是深化黨建引領(lǐng)，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等共同推進(jìn)改造，共商共治社區(qū)，帶動社區(qū)治理水平提升。二是創(chuàng)新治理模式，進(jìn)一步整合轄區(qū)資源，堅持老舊小區(qū)改造與基層社會治理相結(jié)合，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理體制，逐步推進(jìn)基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新，推動小區(qū)黨支部建設(shè)，探索推行“支部建在小區(qū)上、服務(wù)沉到家門口”治理模式，推動物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)委會成立黨組織，納入社區(qū)治理體系。三是堅持建管并重，進(jìn)一步健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治、法治和德治相結(jié)合的長效管理機制，在加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造的同時,街辦和社區(qū)黨組織引導(dǎo)群眾自治共管，幫助老舊小區(qū)先期成立業(yè)主委員會或自治組織，確定物業(yè)管理單位，做到前期改造和后期管理無縫銜接。同時，探索通過小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營和物業(yè)管理收益，健全后期運營機制。

（五）強化宣傳發(fā)動，夯實群眾基礎(chǔ)

老舊小區(qū)改造關(guān)系群眾切身利益，做好宣傳發(fā)動工作至關(guān)重要，進(jìn)一步運用各種形式、手段、載體，引導(dǎo)輿論、做好居民群眾的宣傳發(fā)動。一是加大宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)宣傳、新媒體等傳播優(yōu)勢，加大對老舊小區(qū)改造的重大意義、政策法規(guī)、具體舉措及好經(jīng)驗、好做法的宣傳推廣力度；大力刊播優(yōu)秀項目、典型案例等先進(jìn)典型事跡，展示改造成效，營造社會各界支持，群眾積極參與的濃厚氛圍。二是搭建議事平臺，利用“互聯(lián)網(wǎng)+共建共治共享”等線上線下手段，搭建老舊小區(qū)改造議事協(xié)商平臺，主動了解居民訴求，及時回應(yīng)居民關(guān)切，發(fā)動居民積極參與改造方案制定、配合施工、參與監(jiān)督和后續(xù)管理、評價和反饋小區(qū)改造效果等，強化居民參與,在改造內(nèi)容上實現(xiàn)“政府配菜”向“居民點單”轉(zhuǎn)變。三是開展主題活動，充分利用街辦、社區(qū)貼近群眾的優(yōu)勢，以“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”為理念，廣泛開展形式多樣的老舊小區(qū)改造捐資捐物、投工投勞等主題活動，激發(fā)居民參與改造、參與監(jiān)督的主動性、積極性，充分調(diào)動小區(qū)關(guān)聯(lián)單位和社會力量的支持和參與，努力形成共建共治共享的良好氛圍。

總之，老舊小區(qū)改造的是環(huán)境，凝聚的是人心。只有不斷深化居民群眾參與，引導(dǎo)居民從“要我改”向“我要改”、從“要我管”向“我要管”的觀念轉(zhuǎn)變，通過老舊小區(qū)改造這把“鑰匙”，打通基層治理的痛點、難點，充分激發(fā)群眾自治活力，提升社區(qū)治理效能。