減稅降費(fèi)政策效果研究

●李澤眾

一、“減稅降費(fèi)”政策實(shí)施現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入了新常態(tài)，呈現(xiàn)出增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消費(fèi)期三期共存的局面。在經(jīng)濟(jì)增速下降、供需矛盾突出、結(jié)構(gòu)性問題疊加的背景下，習(xí)總書記在2015年主持召開了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議，在該會(huì)議上圍繞“減免稅收”和“取消或者停征行政事業(yè)單位性收費(fèi)”陸續(xù)出臺(tái)了減稅降費(fèi)政策。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出將降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)作為2016年與2017年的總基調(diào)，將繼續(xù)清理涉企收費(fèi)，進(jìn)一步加大對(duì)亂收費(fèi)的查處與整治力度作為2018年總基調(diào)。根據(jù)政府部門在2019年作出的報(bào)告可見，2019年全年減輕企業(yè)稅收與社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)超過了2億元，提示我國(guó)的減稅降費(fèi)的力度持續(xù)加大。

我國(guó)推出減稅降費(fèi)這一政策的主要目的是將政府收入的減法來換取企業(yè)效益的加法以及市場(chǎng)活力的乘法。結(jié)合近幾年我國(guó)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行現(xiàn)狀分析，該政策效果明顯，經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的步伐愈發(fā)穩(wěn)健。首先，從宏觀稅負(fù)層面來看，相關(guān)稅收同比下降或增幅回落，減稅效果持續(xù)顯現(xiàn)。經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2015—2018年公共預(yù)算收入比率分別是22.1%、21.5%、20.9%、20.4%，可見從2015年至2018年整體趨勢(shì)是降低。根據(jù)財(cái)政數(shù)據(jù)顯示：從2018年的1月至8月，我國(guó)一般公共預(yù)算收入達(dá)到了137061億元，相比于同期增長(zhǎng)了3.2%，但是增長(zhǎng)幅度下降了6.2%，逐步凸顯出實(shí)施減稅降費(fèi)這一政策的紅利效應(yīng)。

其次，減稅降費(fèi)政策助力經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步保持中高速增長(zhǎng)。伴隨著“結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費(fèi)”政策的逐步落實(shí)，相比于2016年，2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)達(dá)到了6.9%，這也是從2015年第3季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率超過7%以來，連續(xù)10個(gè)季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值保持在6.7%~6.9%的增長(zhǎng)幅度，可見我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好?；仡櫦韧?年，我國(guó)采實(shí)施減稅降費(fèi)這一政策幫助企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)超過了2萬億元，僅僅在2017年1年，該政策幫助企業(yè)減負(fù)便逾1萬億元。

最后，減稅降費(fèi)政策切實(shí)降低企業(yè)稅負(fù)，助力企業(yè)效益改善。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，根據(jù)2016年被納入營(yíng)改增范圍的四大行業(yè)來看，其中生活服務(wù)業(yè)稅負(fù)下降達(dá)到了29.85%、金融行業(yè)稅負(fù)下降了14.72%，房地產(chǎn)行業(yè)稅負(fù)下降高達(dá)7.9%、建筑業(yè)稅負(fù)下降高達(dá)3.75%。不僅如此，實(shí)施營(yíng)改增還打開了服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的增值稅抵扣鏈條，促進(jìn)了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和方式的積極轉(zhuǎn)變，催生出了服務(wù)外包、主輔分離等新型業(yè)務(wù)，進(jìn)一步提升了服務(wù)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。不僅如此，實(shí)施營(yíng)改增還有利于提高企業(yè)的投資意愿，根據(jù)稅收監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)重點(diǎn)稅源企業(yè)的信心指數(shù)停止下降，緩慢上升，如從2018年第4季度至2019年第1季度，回升了4%。

二、當(dāng)前減稅降費(fèi)政策實(shí)施的主要問題

（一）惠企減負(fù)政策密集出臺(tái)，但是企業(yè)獲得感不強(qiáng)

近年來，為了促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，我國(guó)陸續(xù)推出了很多類型的減負(fù)政策。例如：從2015年至2018年，我國(guó)頒布的稅收優(yōu)惠政策，其中2015年國(guó)家層面頒布的稅收優(yōu)惠政策文件數(shù)量達(dá)到了255項(xiàng)，而2016年達(dá)到了275項(xiàng)。在2017年，隨著我國(guó)減稅降費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，各類稅收優(yōu)惠政策的文件數(shù)量急劇增多，直到2018年，才有所下降，但是從制定的文件總數(shù)來看，依然有431項(xiàng)。但是，要想真正實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)的效果，還需要確保政策作用在企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的傳導(dǎo)機(jī)制暢通無阻，并結(jié)合行業(yè)的特征、內(nèi)外部市場(chǎng)環(huán)境現(xiàn)狀、交易對(duì)象的議價(jià)能力等各方面因素。例如：增值稅率從17%下調(diào)至16%，增值稅率由11%下調(diào)至10%，這對(duì)納稅人是非常有利的，但是假如企業(yè)銷售的產(chǎn)品屬于買方市場(chǎng)，便容易引發(fā)客戶壓價(jià)以至于減稅紅利被抵消的情況，削減了增值稅稅率簡(jiǎn)并及下調(diào)的降負(fù)效果。

（二）存在共享稅減少、地方稅增加以及“稅減費(fèi)增”現(xiàn)象

一是部分地區(qū)在征稅過程中減少了共享稅收入、增加了地方稅收入。以我國(guó)2019年1-6月的財(cái)政收支數(shù)據(jù)為例。2019年上半年，作為中央和地方共享收入的增值稅同比增長(zhǎng)5.9%、企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)5.3%，均低于同期GDP增長(zhǎng)幅度，說明減稅降費(fèi)效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。但是同期地方稅收入繼續(xù)增加。

二是執(zhí)行減稅降費(fèi)政策的同時(shí)，提高了征收管理強(qiáng)度。但是由于我國(guó)在稅權(quán)與費(fèi)權(quán)方面還存在配置錯(cuò)位的情況，收費(fèi)的權(quán)利主要掌握在政府手中，再加上名目眾多、政出多門，并且與各方利益群體相關(guān)，因此進(jìn)一步加大了規(guī)范的難度。財(cái)政收支矛盾突出的地區(qū)在貫徹減稅降費(fèi)政策的同時(shí)，加大了地方稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征管力度，增加了地方稅費(fèi)收入，由此導(dǎo)致部分企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)未降反增。

（三）連續(xù)出臺(tái)的減稅降費(fèi)政策顯著增加了征管成本

此次大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的內(nèi)容主要包含下調(diào)增值稅稅率，針對(duì)小微企業(yè)的所得稅制定的優(yōu)惠、調(diào)整研發(fā)費(fèi)用扣除率以及調(diào)整范圍變化等內(nèi)容。政策調(diào)整時(shí)間偏短、過細(xì)，不僅使得稅制結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，而且明顯增加了納稅人的納稅成本。突出表現(xiàn)如下：

一是稅率、抵扣率不斷變化導(dǎo)致納稅成本增加。以增值稅為例：2016年至今，稅率經(jīng)歷了五次大的變化：分別是2016年5月之前的17%、13%，2016年5月至2017年6月的17%、13%、11%、6%，2017年7月至2018年4月的17%、11%、6%，2018年5月至2019年3月的16%、10%、6%，2019年4月至今的13%、9%、6%。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品抵扣率也有相應(yīng)變化。這不僅使得增值稅稅制更為復(fù)雜，而且令納稅人難以理解和操作。減稅降費(fèi)政策的復(fù)雜化在一定程度上降低了納稅人的減負(fù)獲得感，碎片化的減稅降費(fèi)政策密集出臺(tái)形成了較高的執(zhí)行成本。由于相關(guān)職能部門中又包含了很多關(guān)聯(lián)性的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如此便容易出現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)、減稅降費(fèi)過程中一些收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移至關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)中，導(dǎo)致企業(yè)的交易成本增加。

二是執(zhí)行各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策的成本大大增加。各地稅務(wù)局為落實(shí)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，為納稅人提供更好的服務(wù)，陸續(xù)編制了各種政策匯編。目前，僅大企業(yè)相關(guān)的減稅降費(fèi)政策就多達(dá)112條、463頁。不僅如此，伴隨減稅降費(fèi)政策出臺(tái)的各類法規(guī)解釋又進(jìn)一步提高了政策的執(zhí)行成本。其中最具代表性的是2019年7月10日公布的《國(guó)家稅務(wù)總局近期問答匯編整理共554問》，加上各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的回復(fù)解釋，條文增至近千條。推行和解釋政策需要財(cái)稅部門投入大量人力物力，企業(yè)需要安排專人學(xué)習(xí)、執(zhí)行政策。與此同時(shí)，征管制度、征管軟件難以及時(shí)匹配調(diào)整到位等也顯著增加了征管成本。

三、進(jìn)一步提升減稅降費(fèi)政策效果的措施

已頒布的一系列減稅降費(fèi)政策較為全面地覆蓋了企業(yè)納稅范圍，如果全部執(zhí)行到位，則所涉及到的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)將會(huì)顯著下降。因此，要完全實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)目標(biāo)，一方面要深入推廣“放水養(yǎng)魚”理念，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；另一方面要放松管制、加大金融支持，提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)信心。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化減稅降費(fèi)政策，建議采取以下四點(diǎn)措施：

（一）深化稅制改革，優(yōu)化征管機(jī)制以降低執(zhí)行成本

一是整合已有減稅降費(fèi)政策。減稅作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在此過程中離不開統(tǒng)一且規(guī)范的稅制要素。借助于大規(guī)模臨時(shí)性、差異化的稅收優(yōu)惠政策的碎片式改革會(huì)使稅制變得越來越復(fù)雜，不僅效果不明顯，而且會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的繳稅成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管成本增加。現(xiàn)行增值稅稅制分別就機(jī)器人產(chǎn)業(yè)、軟件企業(yè)、半島體產(chǎn)業(yè)發(fā)布優(yōu)惠政策，建議與高科技企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)銜接，凡認(rèn)定為高科技企業(yè)均給予相同的優(yōu)惠政策。這樣既有利于簡(jiǎn)化稅制，更有利于促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

二是擴(kuò)大企業(yè)所得稅的加計(jì)扣除政策范圍。財(cái)稅〔2015〕119號(hào)鼓勵(lì)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，隨后國(guó)稅總局公告[2017]40號(hào)、財(cái)稅[2018]99號(hào)又進(jìn)一步優(yōu)化了歸集范圍、提高了加計(jì)扣除比例。但是住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等始終不在可享受政策的范圍之內(nèi)。與許多科技型企業(yè)一樣，特別是針對(duì)一些發(fā)展迅速的商務(wù)服務(wù)、租賃服務(wù)、零售業(yè)等非常依賴系統(tǒng)軟件，并且用于相關(guān)研究的費(fèi)用占據(jù)一定比例，因此本人建議可以進(jìn)一步增加研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的業(yè)務(wù)范圍。

三是針對(duì)已出臺(tái)的部分減稅政策門檻高、企業(yè)享受不到的情況，完善企業(yè)所得稅減稅政策，進(jìn)一步提升減稅效應(yīng)?？梢赃m當(dāng)放寬減稅政策的限制條件，增加減稅范圍。以小型微利企業(yè)為例，其若想享受優(yōu)惠稅收這一政策，需要同時(shí)滿足四個(gè)條件，如此便增加了小型微利企業(yè)落實(shí)所得稅優(yōu)惠的難度，針對(duì)這一現(xiàn)象可以適當(dāng)放松、簡(jiǎn)化一些條件。進(jìn)一步增加稅收優(yōu)惠政策和范圍，加大優(yōu)惠的力度?？v觀當(dāng)前我國(guó)制定的減稅政策，主要是針對(duì)大企業(yè)和小微企業(yè)，很少考慮到中型企業(yè)，因此需要進(jìn)一步擴(kuò)大這類型企業(yè)所得稅減半征收等覆蓋范圍。

（二）繼續(xù)規(guī)范增值稅并降低其名義稅率水平

伴隨著“營(yíng)改增”在改革不斷推行，在優(yōu)化稅制，消除重復(fù)征稅、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用。雖然我國(guó)已經(jīng)全面推行了“營(yíng)改增”，但是相比于規(guī)范的增值稅稅制，依然存在較大差距，還需加快深化稅制改革的力度，具體可從以下是三個(gè)方面著手：

一是繼續(xù)降低稅率。繼續(xù)降低增值稅稅率有利于將間接稅所占比重降低，不但可以減輕中小民營(yíng)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，而且還能促進(jìn)稅收的公平。

二是2019年第四季度推行增值稅三檔并兩檔政策。將現(xiàn)行的增值稅13%、9%、6%三檔稅率簡(jiǎn)化為13%、6%兩檔，將減少稅收對(duì)納稅人經(jīng)營(yíng)行為的扭曲，回歸稅收中性特征，進(jìn)而增加企業(yè)的減負(fù)獲得感。另外，考慮到增值稅主要是將計(jì)稅作為依據(jù)，并實(shí)行的是獨(dú)特的鏈條抵扣機(jī)制，因此急需將目前繁雜、零散、低效的稅收優(yōu)惠政策清理掉，實(shí)現(xiàn)增值稅抵扣鏈條的完整性與連貫性。

三是2020年將企業(yè)所得稅稅率由25%降至20%。對(duì)于企業(yè)納稅人而言，要想減少其稅負(fù)，需要采取降低其所得稅稅率和所得稅稅額等手段。從公平的角度來看，目前我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)等實(shí)際有效稅率基本均在15%以下。只有傳統(tǒng)制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等仍適用25%稅率，這顯然有失公平。因此，降低5%的企業(yè)所得稅稅率不僅將直接降低所有企業(yè)的稅費(fèi)成本，還將進(jìn)一步營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化納稅服務(wù)，確保企業(yè)享受到減稅降費(fèi)政策紅利

要積極推動(dòng)政府部門由增長(zhǎng)型政府積極轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，從而緩解地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的財(cái)政壓力，不僅能夠保證減稅降費(fèi)政策的有效落實(shí)，而且還能避免地方政府變相加增稅費(fèi)，解決了落實(shí)減稅降費(fèi)的阻礙。首先，進(jìn)一步清理行政性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目，取消各地的涉企收費(fèi)項(xiàng)目，加大對(duì)亂收費(fèi)的查處和整治力度。例如，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格以減少企業(yè)用電成本；現(xiàn)階段降低高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)設(shè)定1-2年完全取消高速公路收費(fèi)。只有直接降低來自壟斷性行業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目，進(jìn)一步降低體制成本，才能切實(shí)降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

其次，提高財(cái)政透明度，進(jìn)一步打造更為優(yōu)質(zhì)、便捷的營(yíng)商環(huán)境。為進(jìn)一步打消社會(huì)各界疑惑，解決企業(yè)家經(jīng)營(yíng)信心不足的問題，建議有關(guān)部門提高減稅降費(fèi)政策的透明度和清晰性，公開減稅降費(fèi)規(guī)模測(cè)算的必要標(biāo)準(zhǔn)與過程，參照世界銀行《營(yíng)商環(huán)境》報(bào)告中的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，提供不同規(guī)模、不同所有權(quán)屬性、不同地區(qū)的企業(yè)實(shí)際稅費(fèi)信息，以翔實(shí)的數(shù)據(jù)說明企業(yè)的降負(fù)情況，明確企業(yè)的有效減負(fù)結(jié)果。同時(shí)，建議政府實(shí)施“負(fù)面清單”制度，并提高政府相關(guān)審批事項(xiàng)的透明度，便于企業(yè)及時(shí)了解、早做準(zhǔn)備。這不僅有利于提振企業(yè)信心，切實(shí)從實(shí)踐操作層面打造更為優(yōu)質(zhì)、便捷的營(yíng)商環(huán)境，也可以避免出現(xiàn)政策多落地少、制度多參與少的情況，縮短納稅人獲得減稅降費(fèi)政策紅利的距離。

（四）調(diào)整稅收收入分享比例，增加地方稅收入

調(diào)研顯示，各地在貫徹執(zhí)行現(xiàn)行減稅降費(fèi)政策之后，地方政府收入大幅減少。如果不削減支出、調(diào)整稅收收入分享比例，很難實(shí)施較大規(guī)模的減費(fèi)降費(fèi)。為此，一是將增值稅的分成比例改為中央占40%、地方占60%，以補(bǔ)償營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后地方稅收入的減少。二是將消費(fèi)稅改為共享稅，分成比例為各占50%。將消費(fèi)稅改為共享稅不僅能充分照顧到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，還將有效緩解地方政府一般預(yù)算收入捉襟見肘的問題。在此基礎(chǔ)上，仍須通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)緩解減稅帶來的壓力。積極推動(dòng)政府體制和事業(yè)單位的改革，對(duì)行政運(yùn)行過程中的一般性公共支出進(jìn)行削減，從而逐步構(gòu)建完整且統(tǒng)一的大預(yù)算，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入等資金使用的優(yōu)化，提升資金的使用效率。