行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理研究

●朱潤(rùn)芝

行政事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的重要機(jī)構(gòu)，行政事業(yè)單位的管理實(shí)效直接影響到社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及人民群眾的基本生活。而就行政事業(yè)單位內(nèi)部管理而言，財(cái)務(wù)預(yù)算管理又是其內(nèi)部控制的重中之重。財(cái)務(wù)預(yù)算管理同行政事業(yè)單位的資金使用效率存在著極為緊密的聯(lián)系，優(yōu)質(zhì)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理通過(guò)精細(xì)化、全過(guò)程的有效控制，可以在合理合法的范圍內(nèi)，最大程度發(fā)揮行政事業(yè)單位的社會(huì)價(jià)值；反之，不當(dāng)?shù)念A(yù)算管理必然會(huì)使得行政事業(yè)單位的資金使用陷入不合理的狀態(tài)，甚至滋生腐敗等一系列惡性行為。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（下文簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）針對(duì)行政事業(yè)單位作出明確規(guī)定，要求其全部支出與收入都要納入到財(cái)務(wù)預(yù)算的編制范圍，并有向全社會(huì)公布相關(guān)信息的義務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了全面深化改革的深水期，行政事業(yè)單位的改革發(fā)展也被提上日程，發(fā)現(xiàn)其預(yù)算管理中存在諸多問(wèn)題，對(duì)其采取有效的優(yōu)化措施加以改進(jìn)，是行政事業(yè)單位的時(shí)代任務(wù)之一。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）重視程度不高

當(dāng)前，在很多行政事業(yè)單位，仍然存在著忽略財(cái)務(wù)預(yù)算管理、使得其無(wú)法匹配足夠資源的情況。在早期的發(fā)展過(guò)程中，受資源配備、管理觀念等諸多歷史因素的影響，行政事業(yè)單位將更多的關(guān)注投入到了主體業(yè)務(wù)中去，忽略了預(yù)算管理的價(jià)值，認(rèn)為其僅僅是財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)細(xì)分工作，甚至將其與“賬房先生”等同，使得財(cái)務(wù)預(yù)算管理浮于表面，不能發(fā)揮對(duì)行政事業(yè)單位資金合理利用的指導(dǎo)價(jià)值。

（二）預(yù)算編制不合理

編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，也是預(yù)算執(zhí)行以及后續(xù)管理的起始階段，編制的科學(xué)性與否直接影響財(cái)政資金能否合理應(yīng)用。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位已經(jīng)設(shè)置了專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，但是仍然存在著編制不合理、不科學(xué)的突出問(wèn)題。例如，沒(méi)有將基本支出預(yù)算與項(xiàng)目支出預(yù)算明確區(qū)分開(kāi)來(lái)，這就很容易造成混亂申報(bào)的情況，從而使得差旅費(fèi)、接待費(fèi)等被作為項(xiàng)目申報(bào)，而設(shè)備購(gòu)置等項(xiàng)目支出則被當(dāng)做基本支出預(yù)算申報(bào)，嚴(yán)重影響了資金使用的合理性。再例如，《預(yù)算法》明確要求要對(duì)人員經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行定員定額管理，但部分行政單位仍然與此要求南轅北轍，存在極強(qiáng)的隨意性。

（三）預(yù)算編制監(jiān)督不力

財(cái)務(wù)預(yù)算編制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的執(zhí)行，部分單位由于缺乏一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制，使得預(yù)算執(zhí)行不能得到強(qiáng)有力的監(jiān)督，這就為隨意增加項(xiàng)目、超預(yù)算修改金額等不當(dāng)行為的出現(xiàn)提供了可操作性的空間，造成了資金的不必要浪費(fèi)。同時(shí)，部分行政事業(yè)單位存在“閉門造車”的意識(shí)，沒(méi)有依照《預(yù)算法》的要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面公開(kāi)，也使得外部監(jiān)督名存實(shí)亡。

（四）財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員素質(zhì)欠缺

有的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員年齡結(jié)構(gòu)較為老化，日常培訓(xùn)工作不能落到實(shí)處，使得很多人員不能熟悉《預(yù)算法》等法規(guī)的要求，也不能依照行政事業(yè)單位的發(fā)展特點(diǎn)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的基本趨勢(shì)，對(duì)日常工作進(jìn)行創(chuàng)新，造成了管理執(zhí)行僵化的現(xiàn)實(shí)情況。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）提高對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重視程度

財(cái)務(wù)管理事關(guān)行政事業(yè)單位資金使用、單位運(yùn)轉(zhuǎn)的全局，因此必須被納入到行政事業(yè)單位的整體性發(fā)展框架中來(lái)。行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人要轉(zhuǎn)變以往重視主體業(yè)務(wù)、忽略預(yù)算管理的落后意識(shí)，認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)預(yù)算管理對(duì)于單位決策與發(fā)展的重要意義，從整體性的視角，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全局性的規(guī)劃。同時(shí)，要構(gòu)建由上到下主動(dòng)關(guān)注預(yù)算管理、落實(shí)預(yù)算管理要求的氛圍，利用單位內(nèi)部的宣傳展板、微信公眾號(hào)等多樣化渠道，對(duì)《預(yù)算法》的相關(guān)要求進(jìn)行深入淺出的解讀，使得各部門工作人員能夠更加具體地從自身工作的角度對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行理解，進(jìn)而認(rèn)真盡職履責(zé)，形成主動(dòng)學(xué)習(xí)、開(kāi)拓創(chuàng)新的良性氛圍。

1.對(duì)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算編制進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》明確指出，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，其日常運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的必須支出稱為基本支出，具體來(lái)說(shuō)又能將其劃分為日常公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)兩大板塊；除了這兩項(xiàng)基本支出之外所產(chǎn)生的專項(xiàng)支出，即為行政事業(yè)單位的項(xiàng)目支出，一般來(lái)說(shuō)，單位基建費(fèi)用、設(shè)備維護(hù)費(fèi)用等均屬于這一范疇。單位應(yīng)結(jié)合上一年的實(shí)際情況，分析預(yù)測(cè)本年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況，依據(jù)《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行嚴(yán)格界定，并逐項(xiàng)細(xì)分編制預(yù)算。

2.嚴(yán)格實(shí)行人員經(jīng)費(fèi)與日常公用經(jīng)費(fèi)定員定額管理。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，被納入財(cái)政預(yù)算的人員必須是人員編制管理部門核準(zhǔn)的正式在編人員，除此之外，任何人員都不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制的范圍之內(nèi)。對(duì)于部分即將進(jìn)入退休程序的職工，必須嚴(yán)格依照人社部的相關(guān)要求對(duì)其基本情況進(jìn)行審核，并將社保等相關(guān)程序轉(zhuǎn)移到規(guī)定的單位中，將其所占用的人員編制從現(xiàn)有編制中清除，使得當(dāng)前本單位財(cái)政供養(yǎng)的在編人員數(shù)據(jù)真實(shí)有效。同時(shí)，針對(duì)于日常單位運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)，要嚴(yán)格參照八項(xiàng)規(guī)定等政策條例，落實(shí)定額管理。

（二）強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理監(jiān)督力度

預(yù)算管理直接涉及到行政事業(yè)單位大額資金的使用，是圍繞“錢”這一事關(guān)資金使用效率與行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容所展開(kāi)的關(guān)鍵問(wèn)題，為了最大程度實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的有效控制，壓縮各類不當(dāng)行為的生存空間，行政事業(yè)單位必須重視預(yù)算管理監(jiān)督力度的提升，以嚴(yán)格明確的監(jiān)督制度防范各類可能出現(xiàn)的主觀化、隨意化預(yù)算行為。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》的框架下，專門設(shè)置預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不讓任何行政崗位的力量對(duì)該機(jī)構(gòu)的工作產(chǎn)生干預(yù)?？紤]到行政事業(yè)單位日常事務(wù)繁多，預(yù)算管理工作復(fù)雜，因此要重視監(jiān)督信息化水平的提升，將從項(xiàng)目開(kāi)始審批到項(xiàng)目結(jié)算所涉及到的資金運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程均納入到信息化的管理框架中去，實(shí)時(shí)上傳條理清晰、內(nèi)容詳實(shí)的資金報(bào)告，并進(jìn)行信息化存檔以便后續(xù)查驗(yàn)，有效防止增加預(yù)算項(xiàng)目、超預(yù)算修改項(xiàng)目支出金額、擴(kuò)大資金支出范圍、年末突擊完成預(yù)算指標(biāo)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的全過(guò)程控制。此外，行政事業(yè)單位具有極強(qiáng)的公共性與社會(huì)性，其預(yù)算管理在很大程度上影響其公共服務(wù)職能的發(fā)揮，因此在監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建中同樣也不能忽視財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)制度，凡是《預(yù)算法》中提出明確要求的預(yù)算相關(guān)信息，均必須在單位年報(bào)、專用網(wǎng)站等平臺(tái)上進(jìn)行全面公示，展現(xiàn)主動(dòng)接受監(jiān)督的良好姿態(tài)，在社會(huì)公眾中有效提升行政事業(yè)單位的認(rèn)可度與公信力。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)

預(yù)算管理本身是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，加之行政事業(yè)單位事務(wù)繁多、業(yè)務(wù)難度大的現(xiàn)實(shí)情況，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平的提升，必然要依托于一支專業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的預(yù)算管理人員隊(duì)伍。行政事業(yè)單位在關(guān)注業(yè)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)積極支持財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)，為預(yù)算編制與執(zhí)行效果的提升打下扎實(shí)的人員基礎(chǔ)。首先，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員培養(yǎng)方式，采用引進(jìn)來(lái)與走出去相結(jié)合的方式，為財(cái)務(wù)預(yù)算管理隊(duì)伍汲取更多的專業(yè)活力。前者是指行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)同兄弟單位、高等院校以及科研院所的交流，引入專家力量，以專題講座、短期掛職等形式為本單位帶來(lái)先進(jìn)的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)；后者是指行政事業(yè)單位要暢通財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員交流學(xué)習(xí)的渠道，使得其可以在同其他單位交流學(xué)習(xí)的過(guò)程中夯實(shí)自身的業(yè)務(wù)水平。其次，要預(yù)留出專項(xiàng)的人才培養(yǎng)基金，用于財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員的常態(tài)化培訓(xùn)，特別是要對(duì)部分業(yè)務(wù)尚不熟悉的新進(jìn)人員、預(yù)算政策更新后的人才培養(yǎng)給予適當(dāng)傾斜。最后，要繼續(xù)提高績(jī)效考評(píng)的科學(xué)性，使得績(jī)效考評(píng)能夠全面反映預(yù)算管理人員的工作實(shí)際，并能有效發(fā)揮對(duì)工作人員的約束與激勵(lì)作用，將預(yù)算編制、審核、執(zhí)行等各項(xiàng)具體工作的完成程度對(duì)接量化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以清晰的考核結(jié)果為預(yù)算管理人員提供反饋，并將結(jié)果同其享受的績(jī)效直接掛鉤，以此在約束預(yù)算管理人員自覺(jué)規(guī)范自身行為的同時(shí)，激勵(lì)其加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，參與到預(yù)算管理工作的進(jìn)一步創(chuàng)新中去。

三、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)職能的有效發(fā)揮，需要以財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平的提升作為必要條件。行政事業(yè)單位要正視當(dāng)前預(yù)算管理中存在的突出問(wèn)題，嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等法律法規(guī)及中央八項(xiàng)規(guī)定等政策要求，將財(cái)務(wù)預(yù)算管理納入到單位的全局性任務(wù)中來(lái)，為提高財(cái)政資金使用效率、有效發(fā)揮行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)職能打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。