《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》解讀

為了給經(jīng)營者提供明確指引，有效預(yù)防和制止汽車業(yè)的壟斷行為，降低行政執(zhí)法和經(jīng)營者合規(guī)成本，在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國家成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)了《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮

我國是全球重要的、快速增長(zhǎng)的汽車市場(chǎng)。汽車產(chǎn)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是提升人民幸福感、獲得感的重要民生產(chǎn)業(yè)。目前，汽車業(yè)已成為我國中高端消費(fèi)、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)和新動(dòng)能的重要推動(dòng)力，持續(xù)為加快建設(shè)制造強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、交通強(qiáng)國、智慧社會(huì)提供全方位的支撐。保護(hù)汽車業(yè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)促進(jìn)汽車業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者利益具有十分重要的意義。

2014年以來，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相繼查處一系列汽車業(yè)壟斷案件，既涉及競(jìng)爭(zhēng)者之間的橫向壟斷協(xié)議行為，也涉及制造商和經(jīng)銷商之間的縱向壟斷協(xié)議行為，累計(jì)罰款近26億元，對(duì)規(guī)范汽車業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、增強(qiáng)企業(yè)反壟斷合規(guī)意識(shí)、推動(dòng)我國汽車市場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增加消費(fèi)者福利發(fā)揮了重要作用，在國內(nèi)外引起較大反響?？偨Y(jié)我國反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步建立公平開放透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，提高反壟斷執(zhí)法透明度，規(guī)范汽車業(yè)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營行為，營造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，支持汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本指南。

二、起草過程

2015年6月，根據(jù)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作計(jì)劃，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同有關(guān)單位開始起草《指南》?！吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?jù)，以我國汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐為基礎(chǔ)，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，全程堅(jiān)持貫徹內(nèi)容法定、兼收并蓄、問題導(dǎo)向、高質(zhì)高效、統(tǒng)籌兼顧的原則。主要開展了以下工作：

（一）充分了解行業(yè)特點(diǎn)。對(duì)汽車業(yè)整車和配件價(jià)格、整車經(jīng)銷與售后服務(wù)模式和渠道等汽車業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行深入調(diào)研。研究梳理《指南》起草涉及的21個(gè)主要問題，面向上中下游企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和專家學(xué)者兩次開展問卷調(diào)查和系列訪談，確?！吨改稀肪o密結(jié)合行業(yè)實(shí)際，支持行業(yè)發(fā)展。

（二）深入總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐。系統(tǒng)梳理汽車業(yè)反壟斷案件，總結(jié)汽車業(yè)不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域的主要壟斷行為，深入分析行為特點(diǎn)和產(chǎn)生原因，研究汽車業(yè)經(jīng)營者集中的特點(diǎn)和趨勢(shì)，在《指南》中有針對(duì)性地作出回應(yīng)，使《指南》契合我國汽車市場(chǎng)發(fā)展階段和汽車市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管需求，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。

（三）吸收借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。委托研究機(jī)構(gòu)開展課題研究，在系統(tǒng)梳理和分析歐盟、美國、日本、韓國等國家和地區(qū)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的階段性特征，對(duì)《指南》框架、原則和主要內(nèi)容進(jìn)行針對(duì)性研究，為制定《指南》提供了有益參考和借鑒。

（四）廣泛征求各方意見。2015年6月至2016年1月，5次組織召開研討會(huì)，就《指南》起草廣泛在征求上中下游企業(yè)、消費(fèi)者代表和專家學(xué)者意見。2016年3—4月向社會(huì)公開征求意見，有關(guān)政府部門、國內(nèi)外相關(guān)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等53個(gè)單位及個(gè)人提出228條意見和建議，我們根據(jù)各方反饋意見對(duì)指南進(jìn)行了修改。2017年2月，委員會(huì)辦公室就指南草案進(jìn)一步征求委員會(huì)成員單位和委員會(huì)專家咨詢組專家意見，并根據(jù)回復(fù)意見對(duì)指南草案做進(jìn)一步修改完善。

2018年8月，委員會(huì)辦公室根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)指南草案部分內(nèi)容作進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。

三、主要特點(diǎn)

《指南》充分考慮我國汽車市場(chǎng)發(fā)展階段、條件和特點(diǎn)，既立足國情，考慮我國汽車業(yè)的發(fā)展水平和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，又合理借鑒歐美發(fā)達(dá)國家汽車業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的成熟做法。

（一）堅(jiān)持立足國情?！吨改稀芬晕覈嚇I(yè)發(fā)展階段和反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以比較研究和實(shí)證調(diào)研為支撐，從結(jié)構(gòu)到實(shí)體契合中國《反壟斷法》，由總則、壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)和附則等六部分組成，對(duì)汽車業(yè)《反壟斷法》適用問題作出進(jìn)一步具體細(xì)化。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向?！吨改稀吩诳紤]完整性的同時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，根據(jù)我國汽車市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，側(cè)重于闡述汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的分析思路、框架、原則和方法，重點(diǎn)對(duì)可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為的評(píng)估路徑給出具體指引，為汽車業(yè)經(jīng)營者主動(dòng)進(jìn)行合規(guī)分析提供了較為清晰和具體的指導(dǎo)。

（三）堅(jiān)持平衡兼顧。在總體思路和基本原則上，《指南》力求平衡汽車業(yè)上中下游經(jīng)營者的合法權(quán)益，合理界定經(jīng)營者合同自由和意思自治的邊界，預(yù)防和制止壟斷行為，鼓勵(lì)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的汽車市場(chǎng)。

（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。汽車業(yè)從零部件到整車、從制造到服務(wù)，具有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)性、高新技術(shù)吸附性和資本密集性，是包容和推動(dòng)多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。因此，《指南》特別注重反壟斷與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、民商事合同等相關(guān)法律法規(guī)政策的銜接與協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四、重點(diǎn)內(nèi)容

具體來看，《指南》的主要制度設(shè)計(jì)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）汽車業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)界定問題。

由于汽車業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，上中下游業(yè)務(wù)類型多樣，《指南》明確界定汽車業(yè)相關(guān)商品市場(chǎng)和地域市場(chǎng)應(yīng)遵循《反壟斷法》和《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》所確定的一般原則和方法，同時(shí)考慮汽車業(yè)的特點(diǎn)，結(jié)合個(gè)案具體分析。根據(jù)汽車業(yè)特點(diǎn)，《指南》梳理了相關(guān)商品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)的界定思路，辨析了汽車經(jīng)銷與汽車售后市場(chǎng)界定需要考慮的具體因素。

（二）汽車業(yè)中的壟斷協(xié)議問題。

該問題是《指南》的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括壟斷協(xié)議禁止與豁免的關(guān)系、汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議、汽車業(yè)縱向壟斷協(xié)議三部分。

一是關(guān)于壟斷協(xié)議禁止與豁免的關(guān)系?！斗磯艛喾ā返谑龡l和第十四條通過列舉方式，對(duì)若干類嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的橫向和縱向壟斷協(xié)議作出禁止性規(guī)定，并以兜底條款形式禁止經(jīng)營者達(dá)成國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議，確立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果經(jīng)營者能夠證明其協(xié)議符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定的豁免條件，即證明其協(xié)議屬于第十五條規(guī)定的法定情形，不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益，則該協(xié)議不適用第十三條或第十四條的禁止性規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前汽車業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況,《指南》明確了推定豁免的條件和常見行為類型；列出了可能產(chǎn)生效率、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的橫向協(xié)議、縱向協(xié)議適用推定豁免的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，以及經(jīng)營者基于《反壟斷法》第十五條主張個(gè)案豁免的縱向協(xié)議的常見類型。

二是關(guān)于橫向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)在適用《反壟斷法》第十三條和第十五條時(shí)與其他行業(yè)并無顯著差別。因此，《指南》對(duì)汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議的競(jìng)爭(zhēng)分析未加以詳細(xì)闡述，適用《反壟斷法》的一般規(guī)定。

三是關(guān)于縱向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)縱向協(xié)議的反壟斷規(guī)制在各大經(jīng)濟(jì)體均是重點(diǎn)和難點(diǎn)。汽車市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、附加值高，從初裝、新車經(jīng)銷、售后到二手車流通涉及利益方眾多。加之汽車作為大宗耐用品在售出后對(duì)客戶產(chǎn)生顯著的鎖定效應(yīng)，汽車市場(chǎng)縱向壟斷協(xié)議適用《反壟斷法》第十四條和第十五條通常會(huì)涉及復(fù)雜的法律、經(jīng)濟(jì)和事實(shí)分析，因而成為《指南》的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，也是起草過程中各方的重大關(guān)切。《指南》指出，分析和評(píng)估縱向壟斷協(xié)議，需要首先判斷一項(xiàng)協(xié)議是否構(gòu)成《反壟斷法》第十四條所規(guī)制的壟斷協(xié)議。其次，評(píng)估該協(xié)議能否根據(jù)《反壟斷法》第十五條適用推定豁免。如果該協(xié)議不能被推定豁免，則需要評(píng)估該協(xié)議能否被個(gè)案豁免。反壟斷執(zhí)法實(shí)踐顯示，不具有顯著市場(chǎng)力量的汽車業(yè)經(jīng)營者設(shè)置的具有經(jīng)濟(jì)效率和正當(dāng)化理由的地域限制和客戶限制，通常能夠符合《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，可以推定適用第十五條規(guī)定的豁免。對(duì)不符合直接豁免條件的行為，《指南》通過給出具體引導(dǎo)，幫助企業(yè)進(jìn)行自我評(píng)估判斷其行為能否適用個(gè)案豁免。

（三）汽車業(yè)中的濫用市場(chǎng)支配地位行為問題。

《指南》重點(diǎn)關(guān)注汽車配件生產(chǎn)與流通以及汽車售后市場(chǎng)上的濫用市場(chǎng)支配地位行為。汽車制造是汽車業(yè)發(fā)展的核心，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，汽車市場(chǎng)客觀上形成了以汽車供應(yīng)商為核心的生態(tài)圈，汽車供應(yīng)商天然處于強(qiáng)勢(shì)地位，汽車經(jīng)銷商和配件供應(yīng)商處于從屬地位。目前，我國新車銷售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，但汽車售后市場(chǎng)客觀存在的鎖定效應(yīng)和兼容性問題可能限制和削弱有效競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益。執(zhí)法實(shí)踐與理論研究表明，在新車銷售市場(chǎng)上不具有支配地位的汽車供應(yīng)商，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上有可能被認(rèn)定為具有支配地位。

鑒于此，《指南》明確在個(gè)案中界定汽車售后市場(chǎng)，汽車品牌是需要考慮的一個(gè)重要相關(guān)因素。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十七條對(duì)市場(chǎng)支配地位的界定以及第十八條關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營者具有市場(chǎng)支配地位應(yīng)當(dāng)依據(jù)的因素，在新車銷售市場(chǎng)上不具有市場(chǎng)支配地位的汽車供應(yīng)商，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上有可能被認(rèn)定為具有市場(chǎng)支配地位?！吨改稀愤M(jìn)而闡述了汽車業(yè)常見的三類濫用市場(chǎng)支配地位行為，明確提出汽車供應(yīng)商無正當(dāng)理由，不應(yīng)限制配件制造商生產(chǎn)雙標(biāo)件；不應(yīng)限制經(jīng)銷商和維修商外采和外銷售后配件；不應(yīng)限制售后維修技術(shù)信息、測(cè)試儀器和維修工具的可獲得性。

以雙標(biāo)件為例，《指南》規(guī)定，除根據(jù)代工協(xié)議生產(chǎn)的配件以外，在其品牌汽車售后市場(chǎng)上具有支配地位的汽車制造商沒有正當(dāng)理由，不應(yīng)限制為初裝汽車配套的配件供應(yīng)商生產(chǎn)雙標(biāo)件，即汽車制造商不應(yīng)禁止為其提供初裝零部件的配件供應(yīng)商在相關(guān)初裝零部件上加貼自有商標(biāo)、標(biāo)識(shí)和零件代碼?！吨改稀穼?duì)雙標(biāo)件的生產(chǎn)給出指引，旨在提高消費(fèi)者和維修商辨識(shí)同質(zhì)配件的能力，促進(jìn)汽車售后市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。但必須注意的是，雙標(biāo)件的生產(chǎn)和流通涉及反壟斷和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平衡，配件制造商和汽車制造商的合法權(quán)益均應(yīng)獲得保障。因此，《指南》在附則部分對(duì)代工協(xié)議的認(rèn)定給出說明，補(bǔ)充加強(qiáng)了有關(guān)雙標(biāo)件的規(guī)定。

關(guān)于無正當(dāng)理由不得限制授權(quán)經(jīng)銷商外采配件，《指南》明確汽車供應(yīng)商可以依法要求其授權(quán)體系成員僅使用原廠配件和同質(zhì)配件，該授權(quán)體系成員應(yīng)當(dāng)依法保證消費(fèi)者的知情權(quán)和配件可追溯性?！吨改稀逢P(guān)注反壟斷、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、民事權(quán)利的多方平衡，指出汽車供應(yīng)商可以依法要求，僅當(dāng)消費(fèi)者知情并明確選擇且保證配件可追溯性的條件下，授權(quán)體系成員才可以在維修工作中使用再制造件和回用件?！吨改稀愤M(jìn)而強(qiáng)調(diào)，上述情形不影響授權(quán)經(jīng)銷商、授權(quán)維修商和配件供應(yīng)商的民事責(zé)任。

（四）汽車業(yè)中的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問題。

《指南》強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理汽車流通事務(wù)職能的組織不應(yīng)違反《反壟斷法》規(guī)定實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為?！吨改稀妨信e了汽車業(yè)常見濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，特別是二手車交易中存在限制外地車輛遷入等行為，指出該類行為不利于綠色循環(huán)消費(fèi)和汽車市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展，還限制了汽車所有人的物權(quán)處置權(quán)益，延長(zhǎng)消費(fèi)者換車周期，間接影響新車銷售市場(chǎng)。

（五）汽車業(yè)中的其他競(jìng)爭(zhēng)問題。

關(guān)于汽車業(yè)經(jīng)營者集中的反壟斷審查，《指南》指出對(duì)于經(jīng)營者集中的競(jìng)爭(zhēng)分析，汽車業(yè)與其他行業(yè)并無顯著差別，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定依法處理。此外，《指南》還對(duì)配件代工協(xié)議的評(píng)估作了說明，提出了評(píng)估和認(rèn)定真實(shí)代工協(xié)議時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素，輔助執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者評(píng)估配件供應(yīng)和流通中的壟斷行為，便于配件生產(chǎn)和流通中濫用市場(chǎng)支配地位行為的界定和評(píng)估。

汽車業(yè)反壟斷規(guī)制是一個(gè)復(fù)雜、與時(shí)俱進(jìn)的問題，需要在理論上深入研究，在實(shí)踐中不斷探索，在不同國家和不同發(fā)展階段之間進(jìn)行比較借鑒?！吨改稀返闹贫ê统雠_(tái)有利于增進(jìn)我國汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的透明度，在確?？茖W(xué)有效監(jiān)管的同時(shí)，降低汽車業(yè)經(jīng)營者的合規(guī)成本，引導(dǎo)經(jīng)營者合法合規(guī)經(jīng)營，提高汽車制造、經(jīng)銷和售后市場(chǎng)的效率和消費(fèi)者福利。市場(chǎng)監(jiān)管總局將繼續(xù)秉承與時(shí)俱進(jìn)、個(gè)案分析的原則，立足國情、實(shí)事求是，通過科學(xué)穩(wěn)健的反壟斷執(zhí)法，有效規(guī)制汽車市場(chǎng)壟斷行為，努力實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的多方共贏。