反壟斷邁入新紀(jì)元
——評美國眾議院司法委員會《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》

王健 / 浙江理工大學(xué)教授，法學(xué)博士

吳宗澤 / 浙江理工大學(xué)競爭法律與政策研究中心研究人員，美國加州大學(xué)伯克利分校法學(xué)院

2020年10月6日，美國眾議院司法委員會下屬反壟斷小組委員會正式頒布《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》（Investigation of Competition in the Digital Markets）。該 報(bào) 告 對2019年6月3日啟動的數(shù)字化市場調(diào)查進(jìn)行了分析和總結(jié)，這是自美國電信業(yè)市場反壟斷調(diào)查后近幾十年來，美國國會首次重啟的大型反壟斷調(diào)查活動。調(diào)查主要目的是記錄數(shù)字化市場現(xiàn)有競爭問題、審查具有市場支配地位的企業(yè)是否存在壟斷、反競爭行為，并在前者基礎(chǔ)上分析、評估現(xiàn)有反壟斷法、競爭政策和反壟斷執(zhí)法水平是否能夠有效解決該類問題。調(diào)查報(bào)告最終認(rèn)定臉書（Facebook）、谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、蘋果（Apple）四大互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)（簡稱“GAFA”）利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業(yè)創(chuàng)新，并建議美國國會對反壟斷法進(jìn)行全面改革以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變化。1. 《美國眾議院裁定美國四大科技企業(yè)存在壟斷行為》，中央廣播電視總臺央視新聞，http://news.cnr.cn/native/gd/20201017/t20201017_525299760.shtml，2020年10月30日訪問。這意味著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的反壟斷法將發(fā)生重大變革，反壟斷法即將邁入新紀(jì)元。我國也應(yīng)高度關(guān)注這種發(fā)展趨勢，并在制度上作出必要的回應(yīng)和革新。

一、數(shù)字化市場競爭調(diào)查的實(shí)施背景與內(nèi)容框架

（一）背景

互聯(lián)網(wǎng)開放環(huán)境為美國人民和美國經(jīng)濟(jì)帶來巨大福利，在過去幾十年里創(chuàng)造大量經(jīng)濟(jì)機(jī)遇和教育資源。但目前數(shù)字化市場高度集中，呈現(xiàn)出壟斷的市場傾向。亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌作為互聯(lián)網(wǎng)通信、信息、商品和服務(wù)交流的基礎(chǔ)性設(shè)施，在其對應(yīng)的電子商務(wù)、移動應(yīng)用商店、社交網(wǎng)絡(luò)、在線搜索領(lǐng)域掌握對關(guān)鍵分銷渠道的控制權(quán)，事實(shí)上承擔(dān)著數(shù)字化市場“看門人”（Gate Keeper）的作用。處于相關(guān)市場主導(dǎo)地位的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)利用其“看門人”的地位設(shè)定平臺條款，并對處于相同競爭性市場的其他競爭者攫取不合理利益，進(jìn)而減少消費(fèi)者選擇權(quán)、侵蝕美國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)機(jī)會、削弱新聞自由并侵害美國人民隱私。

市場競爭審查是反壟斷小組委員會的一項(xiàng)基本職責(zé)，任務(wù)是調(diào)查傾向于消除競爭、加強(qiáng)壟斷、傷害小微企業(yè)或促進(jìn)市場勢力過度集中的因素，查明事實(shí)并根據(jù)調(diào)查分析提出相應(yīng)建議。2. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.33.反壟斷小組委員會設(shè)立的目的并不是取代聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）或司法部（DOJ）等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是匯總反壟斷小組委員會有關(guān)當(dāng)前市場狀況的記錄、評估反壟斷法律規(guī)范和原則在當(dāng)前商業(yè)環(huán)境中的應(yīng)用，并確定是否需要對現(xiàn)行法律或執(zhí)法措施進(jìn)行更新、完善以保護(hù)市場競爭。例如1992年反壟斷小組委員會在對區(qū)域貝爾運(yùn)營公司（RBOC）進(jìn)行反壟斷調(diào)查時(shí)提出，聯(lián)邦法院和有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有充分保護(hù)電信業(yè)市場的有效競爭，未能阻止區(qū)域貝爾運(yùn)營公司通過地域性壟斷行為對電信業(yè)市場施加反競爭影響。鑒于聯(lián)邦法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法保護(hù)市場競爭，提議將業(yè)務(wù)經(jīng)營限制的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施編入反壟斷法律規(guī)范。3. Antitrust and Communications Reform Act of 1994, H. Comm. on the Judiciary, H. Rep. No. 103-559, Pt. II at 25 (1994).

此次美國國會重啟大型反壟斷調(diào)查活動，同樣緣于目前數(shù)字化市場的監(jiān)管不足，主要反映在如下幾個(gè)方面：

1.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對數(shù)字化市場審查主動性的不足

美國國會創(chuàng)建聯(lián)邦貿(mào)易委員會以監(jiān)督和禁止不正當(dāng)競爭手段，并作為行政法庭（Administrative Tribunal）跟進(jìn)、研究當(dāng)前商業(yè)慣例和經(jīng)濟(jì)狀況。為確保聯(lián)邦貿(mào)易委員會能夠廣泛且有效履行其相應(yīng)職能，美國國會甚至授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員制定法規(guī)、規(guī)章的權(quán)能以便更好執(zhí)行《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》(Federal Trade Commission Act)。

然而近年數(shù)字化市場競爭態(tài)勢失衡的現(xiàn)象反映出聯(lián)邦貿(mào)易委員會并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用，未能阻止谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過反競爭行為或收購建立或維持其統(tǒng)治地位。自2015年聯(lián)邦貿(mào)易委員會采用新執(zhí)法框架以來，僅在《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第五條獨(dú)立授權(quán)下提起一次反壟斷審查。而美國司法部同樣自2008年以來近十年沒有提起大型反壟斷審查，兩者反壟斷執(zhí)法目標(biāo)都集中于規(guī)模較小的市場參與者。4

2.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對數(shù)字化市場調(diào)查能力的不足

即便此次調(diào)查活動耗費(fèi)大量時(shí)間、資金收集證人證詞、專家意見等證據(jù)材料，但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查過程中仍未能獲得部分關(guān)鍵性信息和文件，切實(shí)反映出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對數(shù)字化市場審查能力的不足。其一方面表現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏有效的市場調(diào)查方法，對于相關(guān)市場中具有發(fā)展?jié)摿Φ形葱纬梢?guī)模的新興企業(yè)缺乏了解、評估，往往無法有效阻止谷歌、蘋果等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對初創(chuàng)型企業(yè)的扼殺式收購。

而另一方面則表現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)證據(jù)調(diào)查、提存的相對被動，許多關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和文件掌握在被調(diào)查人手中。即便是此次由美國眾議院司法委員會主導(dǎo)調(diào)查亞馬遜挪用第三方銷售數(shù)據(jù)行為時(shí)，也未能掌握亞馬遜挪用第三方銷售數(shù)據(jù)作為其自營產(chǎn)品決策依據(jù)的直接證據(jù)，多數(shù)證據(jù)來自前業(yè)務(wù)人員、相關(guān)從業(yè)人員等證人證詞以及外界分析報(bào)告。5. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.274.許多被調(diào)查人還以文件受到普通法特權(quán)保護(hù)或文件已處于其他司法調(diào)查程序中為由，拒絕向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供相關(guān)文件或信息。6. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.8.前述不足又造成反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、時(shí)間等方面的不利負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步阻礙反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查活動。

3.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對數(shù)字化市場規(guī)制的不足

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)等數(shù)字化市場結(jié)構(gòu)特征使得其趨于“贏者通吃”的市場狀態(tài)，需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過經(jīng)營者集中審查制度的事前管控對數(shù)字化市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控，避免已經(jīng)具備市場份額優(yōu)勢的競爭者進(jìn)一步通過并購方式不當(dāng)擴(kuò)大市場勢力。然而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在過去十幾年中沒有阻止任何此類交易，讓谷歌、蘋果等已經(jīng)具有市場競爭優(yōu)勢的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)得以完成對數(shù)百家企業(yè)的收購。7. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.38.許多交易導(dǎo)致實(shí)際或潛在市場競爭被消除，并轉(zhuǎn)化為收購方的市場競爭優(yōu)勢。

而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)另一方面也沒能通過事后規(guī)制阻礙大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)不當(dāng)利用其市場優(yōu)勢，對其他相關(guān)市場競爭者實(shí)施剝削、壓迫并鞏固其在各領(lǐng)域的既有競爭優(yōu)勢。其中主要障礙是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)多采取強(qiáng)制仲裁條款方式，通過仲裁條款避免對其行為承擔(dān)法律責(zé)任，從而根本上阻礙反壟斷法私人執(zhí)行。亞馬遜在美國擁有超過200萬名賣家，但平臺記錄反映出2014年至2019年期間只有163名賣家提起仲裁程序。該數(shù)據(jù)一定程度上能夠證實(shí)強(qiáng)制仲裁條款通常無法為爭議解決提供有效方案，反而是傾向于壓制有效主張并掩蓋不法行為。8. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.403.

（二）《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》內(nèi)容框架

美國眾議院在前述背景下宣布由反壟斷、商業(yè)和行政法小組委員會牽頭，以民主黨、共和黨兩黨合作的形式對數(shù)字化市場競爭進(jìn)行調(diào)查，旨在為政策制定者、反壟斷執(zhí)法者、市場參與者和公眾提供對數(shù)字化市場競爭狀況的全面解讀。該報(bào)告同時(shí)還對國會立法活動提出針對性建議，以應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)中市場勢力的興盛及其濫用行為。調(diào)查要求大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)、市場參與者、聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)方提供信息，目的是獲取沒有公開的、但對報(bào)告全面整理很重要的信息，此外還邀請反壟斷領(lǐng)域?qū)W術(shù)界、公共利益團(tuán)體的代表和反壟斷執(zhí)業(yè)律師提交相關(guān)材料作為補(bǔ)充?！稊?shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》在前述證據(jù)材料基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)字化市場基本特征，對谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)具體壟斷、反競爭行為進(jìn)行較為細(xì)致的分析，主要內(nèi)容大致可分為：

第一，調(diào)查流程情況部分：包括信息調(diào)取、聽證會、圓桌會議、此前調(diào)查等具體活動情況，對大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)、相關(guān)市場參與者等各被調(diào)查主體提供的主要信息、提供情況作出說明；

第二，數(shù)字化市場背景部分：包括數(shù)字化市場競爭態(tài)勢概述、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)影響兩方面；

第三，數(shù)字化市場各細(xì)分領(lǐng)域介紹部分：對在線搜索市場、電子商務(wù)市場、社交網(wǎng)絡(luò)市場、移動應(yīng)用商店市場、移動操作系統(tǒng)市場、在線廣告市場等十類常見數(shù)字化市場細(xì)分領(lǐng)域基本業(yè)務(wù)邏輯、市場情況等作簡要介紹；

第四，被調(diào)查互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)具體行為分析部分：分別分析臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果在各自數(shù)字化市場細(xì)分領(lǐng)域的市場勢力、具體行為，其中結(jié)合相關(guān)證據(jù)對被調(diào)查互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)主觀故意以及行為競爭損害作出說明；

第五，建議部分：包括恢復(fù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中市場競爭、完善反壟斷法、強(qiáng)化反壟斷執(zhí)行三部分。

但從數(shù)字化市場競爭改革的角度而言，此次報(bào)告對數(shù)字化市場常見壟斷、反競爭行為、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)勢力影響的總結(jié)，以及對立法、執(zhí)法和司法的建議是最為核心的部分。

二、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)主要的壟斷、反競爭行為及其市場勢力影響

（一）大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的主要壟斷、反競爭行為

1.數(shù)據(jù)濫用行為（Misuse of Data）

谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)處于市場支配地位，其有動機(jī)和能力濫用其市場支配地位對抗第三方供應(yīng)商、從業(yè)工作人員、消費(fèi)者。報(bào)告指出，濫用非公開數(shù)據(jù)識別潛在競爭威脅正逐步成為濫用市場支配地位的常見行為，例如臉書對Onavo的收購使臉書能夠通過分析消費(fèi)者對各類應(yīng)用的使用情況以及具體時(shí)間等非公開實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)來跟蹤潛在競爭對手。9

2.壟斷杠桿行為（Monopoly Leveraging）

處于市場支配地位的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能夠通過壟斷杠桿傳導(dǎo)市場勢力，即處于市場支配地位的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)利用其在某一市場的市場勢力來提升或享有其在另一個(gè)市場的地位。例如谷歌憑借其搜索領(lǐng)域優(yōu)勢地位，威脅第三方服務(wù)提供商向其提供內(nèi)容。如果第三方服務(wù)提供商拒絕，則流量、收入等方面將蒙受巨額損失。谷歌通過直接獲取如Yelp等第三方服務(wù)提供商內(nèi)容搭建、完善垂直搜索服務(wù)，意圖進(jìn)一步鞏固、增強(qiáng)其在在線搜索領(lǐng)域的整體競爭優(yōu)勢。10

3.掠奪性定價(jià)行為（Predatory Pricing）

目前亞馬遜、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)正在以低于成本的價(jià)格對商品或服務(wù)進(jìn)行定價(jià)，以驅(qū)逐競爭對手并占領(lǐng)市場。例如亞馬遜愿意在一個(gè)季度內(nèi)承受2億美元虧損，通過降低價(jià)格或其他大幅促銷活動對其最大競爭對手Diapers.com施加壓力。通過價(jià)格戰(zhàn)削弱Diapers.com市場競爭能力后，亞馬遜通過收購該公司的方式從根本上消除市場競爭，并逐步削減其曾經(jīng)推出的折扣和促銷活動。11

4.核心設(shè)施和拒絕交易行為（Essential Facilities and Refusals to Deal）

由于谷歌、亞馬遜等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在其主要市場中不會面臨有意義的競爭，因此拒絕與第三方開展業(yè)務(wù)的威脅方式等同于剝奪市場參與者的參與可能，通過此類方式能夠使得大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)獲取更多利潤、數(shù)據(jù)等市場競爭資源。但拒絕進(jìn)入或拒絕交易的行為會破壞相鄰市場之間的競爭，從而大范圍破壞市場參與者進(jìn)行市場競爭的能力。例如蘋果對付費(fèi)應(yīng)用程序以及應(yīng)用程序內(nèi)數(shù)字商品和服務(wù)（IAP）收取30%的交易費(fèi)用，且不允許應(yīng)用程序在App Store以外提供更低價(jià)格的購買方式。對違反App Store相關(guān)政策的應(yīng)用程序，蘋果將會把此應(yīng)用程序從App Store中移除，從而保證App Store是iOS移動操作系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)用程序唯一的分發(fā)方式。12

5.搭售行為（Tying）

報(bào)告指出部分大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能夠?qū)Ξa(chǎn)品或服務(wù)的購買、使用施加控制，在某些情況下會對第三方供應(yīng)商或消費(fèi)者加以限制。使在某一市場中具有市場支配能力的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過對其他相關(guān)市場競爭者實(shí)施剝削、壓迫，鞏固其在各市場細(xì)分領(lǐng)域的既有競爭優(yōu)勢。例如谷歌借助其在移動操作系統(tǒng)領(lǐng)域的優(yōu)勢施加系列限制性合同條款，有效要求使用其安卓（Android）操作系統(tǒng)的設(shè)備制造商預(yù)先安裝Chrome瀏覽器和谷歌搜索。13

6.自我優(yōu)待行為（Self-Preferencing）

亞馬遜等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)利用其平臺或服務(wù)的特殊設(shè)計(jì)，損害相關(guān)市場競爭者競爭能力或?yàn)樽杂挟a(chǎn)品、服務(wù)增加競爭優(yōu)勢，借此扭曲市場以消除潛在競爭威脅并鞏固、擴(kuò)大競爭優(yōu)勢。例如谷歌在線搜索結(jié)果首頁會將其谷歌自有資源至于頂部，移動端搜索甚至?xí)⒃诰€搜索結(jié)果首頁約41%的頁面內(nèi)容分配給其自有資源。研究表明消費(fèi)者使用谷歌搜索的所有查詢行為中，過半數(shù)查詢行為終止于谷歌或其自有媒體資源。14

7.扼殺式收購行為（Killer Acquisition）

在線廣告、在線搜索等典型數(shù)字化市場僅由少數(shù)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)主導(dǎo)，在某些情況下是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)大量收購所導(dǎo)致的，例如臉書對Instagram、亞馬遜對Diapers.com和Zappos的收購。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過收購可以化解競爭威脅并將被收購企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)當(dāng)然也可以選擇關(guān)閉或終止被收購企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)以避免競爭沖突，這類扼殺式收購很大程度上幫助大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)有效消除實(shí)際或潛在的競爭對手。

（二）大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的市場勢力影響

1.創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)

報(bào)告指出，近幾十年美國初創(chuàng)型企業(yè)數(shù)量急劇減少，創(chuàng)業(yè)率和創(chuàng)造就業(yè)率也隨之大幅下降——例如創(chuàng)業(yè)率自1982年60%降至2011年38%的歷史低點(diǎn)，越來越多的證據(jù)表明大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)已嚴(yán)重削弱美國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)潛能。其原因一是因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等數(shù)字化市場特征構(gòu)成初創(chuàng)型企業(yè)難以克服的發(fā)展障礙，且大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)愈來愈雄厚的資金、技術(shù)資源能夠很大程度上確保其市場競爭優(yōu)勢；二是因?yàn)樯鐣Y本在前述背景下對初創(chuàng)型企業(yè)發(fā)展前景通常失去信心，不太可能選擇資助與谷歌、亞馬遜等企業(yè)核心產(chǎn)品競爭的初創(chuàng)型企業(yè)。報(bào)告援引數(shù)據(jù)指出當(dāng)谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對其相關(guān)領(lǐng)域初創(chuàng)型企業(yè)收購后，同一領(lǐng)域?qū)Τ鮿?chuàng)型企業(yè)的投資下降40%以上，交易數(shù)量在收購行為發(fā)生后的三年內(nèi)下降20%以上。15. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.49.

由此導(dǎo)致越來越多初創(chuàng)型企業(yè)不得不改變既有經(jīng)營或業(yè)務(wù)模式，選擇依附于谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，前述大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能夠?qū)σ栏接谄淦脚_的市場參與者實(shí)施剝削、壓迫，造成其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)進(jìn)而抑制其業(yè)務(wù)規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新等發(fā)展?jié)撃?。例如PopSockets首席執(zhí)行官兼創(chuàng)始人David Barnett指出，亞馬遜要求其支付近200萬美元的營銷費(fèi)用以從亞馬遜市場上刪除非法產(chǎn)品，而PopSockets本可以使用前述資金開發(fā)產(chǎn)品或擴(kuò)大規(guī)模。16

2.個(gè)人隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)

以往市場支配能力是指在不損失需求的情況下提高價(jià)格的能力，而在數(shù)字化市場中則表現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在沒有引起市場回應(yīng)的情況下侵蝕消費(fèi)者隱私的能力。谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)由于處于市場支配地位，擁有濫用消費(fèi)者隱私數(shù)據(jù)而不會失去消費(fèi)者的能力。尤其是在缺乏有效市場競爭威脅的情況下，前述大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)所提供的隱私保護(hù)并不充分。數(shù)據(jù)收集和使用的不透明性導(dǎo)致消費(fèi)者產(chǎn)生困惑和誤解，即消費(fèi)者不關(guān)心自己的個(gè)人隱私或數(shù)據(jù)。實(shí)際上對于消費(fèi)者而言并沒有更好的選擇，只能被迫使用大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)提供的服務(wù)。谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在此過程中則能夠掌握更多數(shù)據(jù)信息，進(jìn)一步怠于提供個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)服務(wù)并趁機(jī)鞏固、擴(kuò)大其既有市場優(yōu)勢地位。

且由于個(gè)人隱私或數(shù)據(jù)收集過程通常較為隱蔽，比較不同產(chǎn)品和服務(wù)之間的隱私保護(hù)能力更為困難，消費(fèi)者在很大程度上也不知道數(shù)據(jù)收集的存在。對于希望提升個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)服務(wù)的其他競爭者而言，個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)反而會削弱其在數(shù)字化市場的競爭能力，因而目前數(shù)字化市場普遍存在“底線競爭”困局。此外報(bào)告也提到個(gè)人隱私或數(shù)據(jù)保護(hù)措施在某些情況下也能成為大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的反競爭行為，例如蘋果將隱私概念作為盾牌對自有應(yīng)用和其他應(yīng)用實(shí)施差別待遇，且實(shí)際上并不能有效改善或增強(qiáng)個(gè)人隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)。17

3.新聞自由與多樣

盡管目前美國主流報(bào)紙?jiān)诰€流量顯著增長，但自2006年以來其廣告收入下降50%以上，對新聞出版商主體業(yè)務(wù)模式造成極大沖擊。且由于谷歌、臉書等在線搜索或社交網(wǎng)絡(luò)平臺作為新聞數(shù)字門戶的市場影響力過大，推薦算法變動可能會嚴(yán)重影響新聞在線訪問量，許多受調(diào)查新聞出版商表示其需要依賴于谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進(jìn)行新聞分發(fā)。前述情況嚴(yán)重抑制新聞出版商在與大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)交易時(shí)的議價(jià)能力，往往需要被迫接受許多不相關(guān)、不平等條件。例如為保證谷歌將新聞放置于加速移動網(wǎng)頁（AMP），新聞出版商只能采用由谷歌服務(wù)器托管、存儲和提供服務(wù)的并行網(wǎng)站。18. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.65.

隨著廣告商越來越依賴在線搜索和社交網(wǎng)絡(luò)平臺吸引潛在的消費(fèi)者，新聞出版商已經(jīng)失去任何手段來尋求改變平臺政策或做法。盡管許多高質(zhì)量新聞出版商繼續(xù)對允許出現(xiàn)在其服務(wù)中的數(shù)字廣告采取嚴(yán)格審核政策，但絕大部分情況下廣告商和大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)之間不存在自我調(diào)節(jié)的契約。因?yàn)閿?shù)字化市場缺乏有效的市場競爭，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)幾乎不會因?yàn)閭鞑ュe(cuò)誤信息或廣告而承受經(jīng)濟(jì)損失。依賴在線廣告的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)會優(yōu)先考慮容易吸引消費(fèi)者的相關(guān)內(nèi)容，以增加消費(fèi)者對平臺的參與度、興趣度。

4.政治和經(jīng)濟(jì)自由

反壟斷小組委員會在調(diào)查期間關(guān)注到市場勢力對政治和經(jīng)濟(jì)自由的影響，市場參與者的意見反饋以及其他相關(guān)證據(jù)都表明大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能夠通過多種方式影響政治和經(jīng)濟(jì)自由。

一方面目前許多市場參與者極度依賴于大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所提供的服務(wù)，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能夠?qū)ζ錁I(yè)務(wù)、隱私等施加巨大影響。以至于即便只是有潛在的被報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)，也會讓其避免公開反對谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。例如應(yīng)用程序開發(fā)人員的律師就曾表示擔(dān)心遭到蘋果報(bào)復(fù)，因此不會公開反對、抗議蘋果歧視、剝削或其他不當(dāng)行為。19. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.74.

另一方面是由于大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有雄厚資金、社會資源，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往會通過捐助政客、學(xué)者等個(gè)人或團(tuán)體對社會輿論、政府政策施加影響，進(jìn)而保持或改善其市場經(jīng)營環(huán)境并擴(kuò)大市場競爭優(yōu)勢。報(bào)告指出谷歌、亞馬遜向喬治·梅森大學(xué)（George Mason University）安東寧·斯卡利亞法學(xué)院（Antonin Scalia Law School）的全球反托拉斯研究所提供大量資金，該學(xué)院倡導(dǎo)反對對處于市場支配地位的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行反壟斷審查。20. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.75.

三、被調(diào)查大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的行為認(rèn)定

（一）臉書

報(bào)告認(rèn)為臉書在社交網(wǎng)絡(luò)市場具有壟斷勢力，且難以受到新進(jìn)入者或現(xiàn)有競爭者競爭威脅，其主要通過扼殺式收購（Killer Acquisitions）維持、擴(kuò)大既有市場競爭優(yōu)勢。臉書首席執(zhí)行官馬克·扎克伯格和其他高級管理人員之間的內(nèi)部溝通也表明，臉書意圖收購對其產(chǎn)生威脅的企業(yè)以維持、擴(kuò)大其市場優(yōu)勢。21. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.12.

目前臉書已經(jīng)將社交網(wǎng)絡(luò)市場往壟斷方向傾斜，其也認(rèn)為自有產(chǎn)品內(nèi)部競爭較與其他競爭者外部競爭更為激烈。臉書高級數(shù)據(jù)科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·坎寧安（Thomas Cunningham）在《坎寧安備忘錄》中就指出，臉書及其產(chǎn)品族群所處市場的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)極其強(qiáng)大。但由于臉書自有產(chǎn)品能夠在內(nèi)部進(jìn)行共謀、協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)自有產(chǎn)品間互相支撐并避免競爭。22. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.14.

此外臉書還通過系列反競爭行為來維持其壟斷地位，例如臉書利用其數(shù)據(jù)優(yōu)勢獲得市場情報(bào)以識別潛在競爭威脅，而后可以通過收購、復(fù)制等行為消除潛在競爭威脅。臉書同時(shí)會根據(jù)市場參與者是否構(gòu)成其市場競爭威脅選擇性執(zhí)行其平臺政策，以削弱潛在競爭威脅并增加、擴(kuò)大自有產(chǎn)品競爭優(yōu)勢。臉書在缺乏有效市場競爭的情況下，自有產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量越來越差。導(dǎo)致消費(fèi)者個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)程度越來越低，臉書、推特等產(chǎn)品中誤導(dǎo)、虛假信息數(shù)量也急劇增加。

（二）谷歌

報(bào)告認(rèn)為谷歌在在線搜索和在線廣告市場上具有壟斷地位，并且谷歌在此基礎(chǔ)上也已經(jīng)將其市場優(yōu)勢延伸至其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域。如今谷歌在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中無處不在，成為網(wǎng)絡(luò)核心產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。例如谷歌擁有市場份額超70%的Chrome瀏覽器，通過掌控該互聯(lián)網(wǎng)接入點(diǎn)可以保護(hù)和推廣谷歌的其他業(yè)務(wù)；又如谷歌地圖占據(jù)逾80%地圖導(dǎo)航服務(wù)市場，利用該關(guān)鍵資產(chǎn)能夠提升谷歌在搜索和廣告市場的市場優(yōu)勢。通過將這些數(shù)字化服務(wù)連接在一起，谷歌逐步構(gòu)筑起連鎖壟斷的生態(tài)系統(tǒng)。23. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.15.

谷歌能夠維持其市場支配地位的原因首先是相關(guān)市場進(jìn)入壁壘較高，例如谷歌搜索在全球大多數(shù)設(shè)備和瀏覽器上處于默認(rèn)設(shè)置狀態(tài)，大量市場參與者依賴于谷歌在線搜索平臺獲取流量，對于前者而言沒有其他搜索引擎可以替代谷歌搜索的作用。

其次是谷歌通過反競爭行為鞏固、擴(kuò)大其市場支配地位，包括搭售、自我優(yōu)待等。例如谷歌利用其橫向搜索領(lǐng)域的市場壟斷地位，盜用第三方內(nèi)容以提升其處于競爭劣勢的垂直搜索產(chǎn)品，同時(shí)降低垂直搜索領(lǐng)域其他競爭者的搜索結(jié)果顯示排名。在整合橫向搜索領(lǐng)域和垂直搜索領(lǐng)域的市場優(yōu)勢后，谷歌不斷使搜索結(jié)果頁充斥著在線廣告和自有內(nèi)容，同時(shí)也使得付費(fèi)廣告和在線搜索之間的邊界變得模糊。目前谷歌正在奪走其他內(nèi)容供應(yīng)商的流量，而希望觸達(dá)消費(fèi)者的市場參與者必須不斷增加其支付給谷歌的在線廣告費(fèi)用。

再次是谷歌通過反競爭協(xié)議實(shí)現(xiàn)壟斷杠桿，進(jìn)而鞏固、擴(kuò)大其市場支配地位。谷歌利用合同限制和排他性條款，將其在線搜索領(lǐng)域的市場壟斷地位從臺式電腦擴(kuò)展到手機(jī)。報(bào)告指出谷歌要求智能手機(jī)制造商預(yù)裝谷歌自有應(yīng)用并設(shè)置成默認(rèn)狀態(tài)，阻礙市場競爭對手在移動在線搜索市場以及其他應(yīng)用市場發(fā)展。

谷歌內(nèi)部溝通文件還顯示谷歌利用信息不對稱優(yōu)勢，密切追蹤各個(gè)市場的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。在某些情況下谷歌甚至暗中設(shè)置如Android Lockbox等程序，實(shí)現(xiàn)對潛在或現(xiàn)有市場競爭者狀況的密切跟蹤。

（三）亞馬遜

報(bào)告認(rèn)為亞馬遜在美國電子商務(wù)市場擁有強(qiáng)大而持久的市場勢力，雖然亞馬遜經(jīng)常被認(rèn)為僅掌握美國電子商務(wù)市場約40%的市場份額，但反壟斷小組委員會指出其可能實(shí)際上占有電子商務(wù)市場50%或以上的市場份額。亞馬遜部分是通過收購包括Diapers.com、Zappos等競爭對手，鞏固并擴(kuò)大其既有市場支配地位。同時(shí)亞馬遜還對相鄰相關(guān)市場的企業(yè)進(jìn)行收購，將其客戶數(shù)據(jù)添加至亞馬遜數(shù)據(jù)庫中，進(jìn)一步加固其市場競爭優(yōu)勢。亞馬遜對其電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等眾多業(yè)務(wù)的控制和參與，使其能夠以破壞商業(yè)自由和公平競爭的方式實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)待，同時(shí)置市場競爭對手于相對不利的境地。

亞馬遜作為美國電子商務(wù)市場的主要競爭者，對許多中小型企業(yè)而言具有壟斷力量——約37%的亞馬遜第三方賣家將亞馬遜平臺作為唯一銷售渠道。但亞馬遜在對待平臺第三方賣家時(shí)廣泛存在反競爭行為，因?yàn)閬嗰R遜既是其承載第三方賣家的市場運(yùn)營平臺，又是與第三方賣家處在同一市場的市場競爭者。其雙重角色身份造成內(nèi)在的利益沖突——亞馬遜在公開場合將第三方賣家稱作合作伙伴，而內(nèi)部則將第三方賣家稱為內(nèi)部競爭對手。利益沖突促使亞馬遜攫取與其存在競爭關(guān)系的第三方賣家數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施自我優(yōu)待等反競爭行為。

亞馬遜此外還通過掠奪性定價(jià)、核心設(shè)施等反競爭行為，拓展除電子商務(wù)市場以外的市場競爭優(yōu)勢。例如亞馬遜通過收購互補(bǔ)性和競爭性技術(shù)以及掠奪性折扣銷售Alexa系統(tǒng)智能音箱，迅速占有語音助手系統(tǒng)領(lǐng)域市場份額。亞馬遜在語音助手系統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)展初期的市場主導(dǎo)地位，使得其能夠收集高度敏感的消費(fèi)者數(shù)據(jù)行為，并借助其推廣亞馬遜自營商品、Prime視頻等其他業(yè)務(wù)。又如亞馬遜網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（AWS）為許多與亞馬遜存在競爭關(guān)系的市場參與者提供關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，此處亞馬遜雙重角色身份同樣造成潛在的利益沖突。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)用戶被迫選擇其競爭對手亞馬遜提供的產(chǎn)品或服務(wù)，而無法依據(jù)業(yè)務(wù)需求選擇合適的產(chǎn)品或服務(wù)。

（四）蘋果

蘋果最初主要經(jīng)營業(yè)務(wù)是硬件，大部分收入源于設(shè)備和配件銷售。隨著iPhone、iPad、MacBook等產(chǎn)品業(yè)務(wù)的成熟，蘋果轉(zhuǎn)而更多依靠銷售其應(yīng)用和服務(wù)以及在App Store中收取傭金來獲得利潤。報(bào)告認(rèn)為蘋果在移動操作系統(tǒng)市場長時(shí)間占據(jù)較大市場份額，依靠其市場支配地位控制蘋果移動設(shè)備iOS移動操作系統(tǒng)，由此確保其能夠在移動應(yīng)用商店市場獲得壟斷地位，從而控制美國超1億部iPhone和iPad的移動應(yīng)用分發(fā)渠道。

蘋果的移動應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)為應(yīng)用開發(fā)者和消費(fèi)者帶來許多好處，其移動應(yīng)用商店App Store降低應(yīng)用開發(fā)者的市場進(jìn)入壁壘、增加消費(fèi)者的實(shí)際選擇權(quán)。但蘋果還是利用其對iOS和App Store的控制權(quán)，歧視排斥競爭對手并傾向于在蘋果移動設(shè)備上預(yù)裝自有應(yīng)用。

同時(shí)蘋果還利用其壟斷力量盜用敏感競爭信息、剝削應(yīng)用開發(fā)者，在App Store內(nèi)向應(yīng)用開發(fā)者收取高額費(fèi)用。然而由于移動操作系統(tǒng)市場用戶遷移成本、進(jìn)入壁壘較高且具有極強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，蘋果得以長期保持其在移動操作系統(tǒng)市場和移動應(yīng)用商店市場的市場支配地位。在缺乏有效市場競爭的情況下，蘋果對移動應(yīng)用銷售的壟斷行為妨害市場競爭、降低應(yīng)用開發(fā)者創(chuàng)新能力，導(dǎo)致市場價(jià)格提升和消費(fèi)者選擇范圍減少。

四、美國反壟斷小組委員會對數(shù)字化市場競爭的改革建議

作為對數(shù)字化市場競爭調(diào)查的一部分，反壟斷小組委員會對現(xiàn)行法律和執(zhí)法水平是否充分進(jìn)行徹底審查。反壟斷小組委員會于2020年10月1日召開關(guān)于“加強(qiáng)反壟斷法和恢復(fù)數(shù)字市場競爭提案”的監(jiān)督聽證會（Oversight Hearing），審查此次調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的問題及其解決方案，以進(jìn)一步為報(bào)告的改革建議提供信息。根據(jù)監(jiān)督聽證會期間所提供的改革建議信息，反壟斷小組委員會工作人員確定并整理出系列改革措施，供反壟斷小組委員會成員進(jìn)一步研究以便針對調(diào)查結(jié)果制定立法對策。

（一）恢復(fù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場競爭

1.結(jié)構(gòu)性拆分和業(yè)務(wù)經(jīng)營限制

報(bào)告認(rèn)為，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)除控制一個(gè)或多個(gè)主要分銷渠道外，同時(shí)還整合數(shù)字化市場多個(gè)相鄰市場業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其影響大致表現(xiàn)為以下幾類：（1）大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在其處于市場支配地位的相關(guān)市場中利用市場勢力，不正當(dāng)獲得競爭優(yōu)勢同時(shí)損害相關(guān)市場競爭；（2）大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)跨市場經(jīng)營其他相鄰業(yè)務(wù)，憑借關(guān)鍵中介角色收集第三方數(shù)據(jù)信息，使得其能夠在利益沖突中處于優(yōu)勢地位；（3）大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)有能力將其市場支配地位用作在另一個(gè)市場中的談判杠桿，同時(shí)又可以仰仗資金實(shí)力補(bǔ)貼新進(jìn)入市場以擴(kuò)展、延伸其市場勢力。

報(bào)告建議采取結(jié)構(gòu)性拆分和業(yè)務(wù)經(jīng)營限制的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施處理上述問題，即要求大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)業(yè)務(wù)與其所有權(quán)分離或允許單個(gè)經(jīng)營實(shí)體采用指定組織形式從事其他業(yè)務(wù)，希望能夠消除大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在進(jìn)入依賴其平臺業(yè)務(wù)的市場領(lǐng)域時(shí)所產(chǎn)生的可能利益沖突。

2.非歧視要求

報(bào)告認(rèn)為，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺對自有產(chǎn)品或服務(wù)享有特權(quán)，其歧視行為具有在市場上挑選贏家和輸家的作用，迫使其他市場競爭者解雇員工并將資源從原業(yè)務(wù)發(fā)展上轉(zhuǎn)移至圍繞大型互聯(lián)網(wǎng)平臺的輔助性業(yè)務(wù)。

報(bào)告建議制定非歧視規(guī)則以確保公平競爭并促進(jìn)在線創(chuàng)新，包括平等產(chǎn)品或服務(wù)條款、禁止價(jià)格歧視條款等。

3.互操作性和數(shù)據(jù)可遷移性

報(bào)告認(rèn)為數(shù)字化市場網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)的特征使得其傾向于向優(yōu)勢競爭者整體傾斜，而用戶遷移成本、遷移難度等因素將進(jìn)一步加劇前述趨勢。

報(bào)告建議國會考慮數(shù)據(jù)互操作性和可遷移性的立法，要求大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)開放其服務(wù)和產(chǎn)品并與各種網(wǎng)絡(luò)相兼容，使內(nèi)容和信息在各互聯(lián)網(wǎng)平臺間易于傳輸。由此降低競爭者市場進(jìn)入壁壘、減輕消費(fèi)者轉(zhuǎn)換成本，通過鼓勵(lì)競爭有效補(bǔ)充反壟斷法。

4.推定支配性平臺并購行為違法

報(bào)告認(rèn)為部分大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的市場支配地位歸功于收購行為，其扼殺式收購行為阻礙新興競爭對手發(fā)展并破壞市場競爭。

報(bào)告建議國會考慮將大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的收購行為推定為違法，除非合并方能夠證明交易對維護(hù)公共利益是必要的，并且通過內(nèi)部增長和擴(kuò)展無法實(shí)現(xiàn)類似利益。對于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)收購行為的審查，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》。

5.為新聞出版商提供安全港

報(bào)告認(rèn)為，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺市場勢力的不斷增強(qiáng)與可信賴新聞來源可用性的顯著下降相對應(yīng)，建議國會制定立法為新聞出版商和廣播公司提供量身定制臨時(shí)安全港，以便協(xié)調(diào)、分配大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)與新聞出版商、廣播公司間極度不平衡的市場議價(jià)能力。

6.禁止濫用優(yōu)勢議價(jià)能力并提供適當(dāng)程序保護(hù)

報(bào)告認(rèn)為，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)控制一個(gè)或多個(gè)主要分銷渠道，較依賴其分銷渠道的第三方市場參與者享有優(yōu)勢議價(jià)能力。通過議價(jià)實(shí)現(xiàn)壟斷杠桿是市場勢力的延伸，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通常會使用優(yōu)勢議價(jià)能力鞏固和擴(kuò)大市場支配地位。

報(bào)告建議國會考慮禁止反競爭合同等濫用優(yōu)勢議價(jià)能力的行為，并為依賴于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的個(gè)人、企業(yè)提供適當(dāng)程序保護(hù)。

（二）強(qiáng)化反壟斷法

1.修正反壟斷法立法目的

報(bào)告認(rèn)為，法院在幾十年中顯著削弱反壟斷法律規(guī)范效力，使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和私人原告難以應(yīng)對壟斷、反競爭行為。如今最高法院將狹義消費(fèi)者福利作為反壟斷法分析的唯一目標(biāo)，競爭損害分析主要限制在價(jià)格和產(chǎn)出而不是競爭過程，與反壟斷法立法歷史和立法意圖相違背。

報(bào)告建議國會考慮重新修正反壟斷法立法初衷和立法目的，明確指出反壟斷法除保護(hù)消費(fèi)者外還保護(hù)工人、企業(yè)家、獨(dú)立企業(yè)、開放市場以及公平經(jīng)濟(jì)和民主理想。

2.強(qiáng)化合并行為監(jiān)管

報(bào)告認(rèn)為扼殺式收購減少競爭并增強(qiáng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)市場勢力，但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)此前多允許大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過該行為獲得競爭優(yōu)勢。建議采取如下方法以更好處理前述問題：

（1）建議將結(jié)構(gòu)性推定等合并執(zhí)行規(guī)則編纂成文，導(dǎo)致某一市場競爭者控制巨大市場份額或者導(dǎo)致市場集中度顯著增加的收購行為，將被認(rèn)為是《克萊頓法》第7條所禁止的行為。且并購方需要承擔(dān)舉證責(zé)任以證明合并行為并不會減少市場競爭，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移至并購方有助于促進(jìn)訴訟資源分配，并增加反競爭性合并被阻止的可能性；

（2）建議加強(qiáng)《克萊頓法》來強(qiáng)化初始審查標(biāo)準(zhǔn)，以禁止大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過收購潛在競爭對手和新生競爭對手以削弱競爭或增強(qiáng)市場勢力，并購方需要證明其不會對潛在競爭或新生競爭產(chǎn)生損害；

（3）建議國會審查有關(guān)加強(qiáng)縱向合并法律的提案，針對縱向合并具體行為類型考慮如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)性推定。

3.修復(fù)壟斷行為法律規(guī)制

（1）濫用市場支配地位行為

為禁止大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)濫用市場支配地位，報(bào)告首先建議國會考慮擴(kuò)大《謝爾曼法》適用范圍，并研究建立市場支配地位法定推定制度。報(bào)告認(rèn)為市場支配地位的法定推定可以采取如下方案：（1）當(dāng)市場份額達(dá)到30%或以上時(shí)，構(gòu)成允許買方反駁的市場支配地位法定推定；（2）當(dāng)市場份額達(dá)到25%或以上時(shí)，構(gòu)成允許賣方反駁的市場支配地位法定推定。

（2）壟斷杠桿行為

盡管壟斷杠桿以前就是反壟斷損害理論中的常見行為，但法院通常要求壟斷杠桿行為人在一級市場中使用壟斷權(quán)力并實(shí)際上壟斷二級市場，或有對二級市場產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性壟斷威脅。但目前許多壟斷杠桿行為雖然并不會構(gòu)成壟斷或?qū)嵸|(zhì)性壟斷威脅，但同樣會對二級市場競爭造成嚴(yán)重影響，報(bào)告建議推翻“實(shí)際壟斷或產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性壟斷威脅”的前提要求。

（3）掠奪性定價(jià)行為

對于起訴掠奪性定價(jià)行為的原告而言，其很難在短時(shí)間內(nèi)掌握充分證據(jù)證明其賠償要求，因此掠奪性定價(jià)勝訴案例數(shù)量自引入賠償要求以來大幅下滑。24. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.396.報(bào)告建議推翻最高法院在此前判例中的審判決定，澄清賠償要求的證明并不是認(rèn)定掠奪性定價(jià)行為的前置條件。

（4）核心設(shè)施和拒絕交易行為

報(bào)告建議國會考慮重振核心設(shè)施理論，或通過制定法律要求大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)無歧視性開放其服務(wù)或產(chǎn)品。

（5）搭售行為

報(bào)告認(rèn)為法院在最近幾十年已經(jīng)放棄對搭售行為予以反競爭認(rèn)定，建議國會考慮澄清搭售等附不平等條件交易行為本身具有反競爭性。

（6）自我優(yōu)待行為

報(bào)告建議國會進(jìn)行制度設(shè)計(jì)以排除大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通過自我優(yōu)待行為破壞競爭，即便該行為可能有益于消費(fèi)者或提升消費(fèi)者福利。

（三）激活反壟斷執(zhí)行

1.增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

報(bào)告認(rèn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)近幾十年呈現(xiàn)出制度上的失敗趨勢，其逐步限制法律賦予其的權(quán)力且狹隘理解法律。報(bào)告一是建議國會考慮對壟斷、反競爭行為處以民事處罰和其他救濟(jì)，以增加壟斷、反競爭行為違法責(zé)任；二是建議國會對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)禁反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被調(diào)查企業(yè)通謀。并進(jìn)一步提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)透明度和可問責(zé)性，要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)征求并回應(yīng)公眾對合并行為審查的意見，以及就過去三十年來完成的重大并購交易進(jìn)行公開審查回顧；三是建議國會強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力，包括定期收集市場數(shù)據(jù)并報(bào)告市場整體經(jīng)濟(jì)集中度和競爭情況，以及提高聯(lián)邦貿(mào)易委員會與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)預(yù)算等。

2.增強(qiáng)反壟斷私人執(zhí)行

報(bào)告認(rèn)為,反壟斷私人執(zhí)行在美國國家反壟斷體系內(nèi)承擔(dān)重要作用，能夠阻止反競爭行為并促進(jìn)反壟斷執(zhí)法。報(bào)告就保護(hù)和增強(qiáng)反壟斷私人執(zhí)行提出如下建議：

（1）刪除“壟斷損害證明”和“原告資格證明”前置要件；

（2）通過移除集體訴訟不當(dāng)限制、強(qiáng)制仲裁條款等方式消除訴訟程序障礙；

（3）降低起訴標(biāo)準(zhǔn)。

五、《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》的主要亮點(diǎn)

（一）壟斷、反競爭行為監(jiān)管思路方面

1.反壟斷立法目的的重新反思

消費(fèi)者福利主義理論對當(dāng)今美國反壟斷法律體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，甚至作為法律適用規(guī)則出現(xiàn)于反壟斷司法裁判。但消費(fèi)者福利主義理論仍是以價(jià)格、產(chǎn)出等量化因素作為競爭損害標(biāo)準(zhǔn)，并沒有脫離注重市場效率的芝加哥學(xué)派理論。然而目前谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)雖然從外觀表現(xiàn)形式上完全符合消費(fèi)者福利主義理論，實(shí)際上卻對消費(fèi)者、市場從業(yè)者、第三方供應(yīng)商產(chǎn)生嚴(yán)重反競爭影響。

報(bào)告明確指出,以消費(fèi)者福利主義理論為價(jià)值基礎(chǔ)的反壟斷法律體系，不僅削弱、約束反壟斷法對于壟斷、反競爭行為的規(guī)制能力，更是與反壟斷法立法歷史和立法目的相違背，難以應(yīng)對如今大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的壟斷、反競爭行為，工人、企業(yè)家、獨(dú)立企業(yè)、開放市場以及公平經(jīng)濟(jì)和民主理想等各類利益同樣需要維護(hù)。

2.反壟斷事前監(jiān)管的態(tài)度轉(zhuǎn)變

當(dāng)前反壟斷法律體系缺乏評估數(shù)字化市場競爭的有效工具，一方面使得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法及時(shí)審查并規(guī)制扼殺式收購等以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的壟斷、反競爭行為，而另一方面也對反壟斷執(zhí)法態(tài)度產(chǎn)生影響。報(bào)告也提到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)此前認(rèn)為動態(tài)競爭基于經(jīng)濟(jì)效率，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的干預(yù)可能會扼殺創(chuàng)新、限制競爭，干預(yù)過度比干預(yù)不足會對市場產(chǎn)生更大反競爭影響。

但Google收購Waze、Facebook收購Instagram等交易也讓反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)意識到反壟斷事前監(jiān)管的重要性，因?yàn)闃I(yè)務(wù)經(jīng)營限制、結(jié)構(gòu)性拆分等事后救濟(jì)措施實(shí)際上難以操作，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)限制、消除市場競爭的威脅無法及時(shí)矯正和恢復(fù)。此次報(bào)告就多次提到推定支配性平臺并購行為違法、常規(guī)性市場調(diào)查等反壟斷事前監(jiān)管措施，反映出反壟斷小組委員會對美國反壟斷事前監(jiān)管的態(tài)度轉(zhuǎn)變。

3.市場競爭調(diào)查對象的廣泛覆蓋

對谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的市場競爭調(diào)查通常較為困難，此次報(bào)告在調(diào)查流程情況介紹部分也所有反映。其主要困難一是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)配合度較低，盡可能拖延提供文件材料的時(shí)間。尤其此次新冠肺炎疫情更是成為大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)遲延提交文件材料的擋箭牌，反壟斷小組委員會最初設(shè)定2019年10月14日為文件材料提交截止日期，而直到2020年6月各大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)也未能按要求提交所有文件材料；25. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.26.另一困難是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)所提交的文件材料并不能保證其針對性和有效性，非關(guān)鍵性文件材料數(shù)量過多極大阻礙調(diào)查進(jìn)度并加劇調(diào)查負(fù)擔(dān)。

此次數(shù)字化市場競爭調(diào)查除前述被調(diào)查者外，相關(guān)市場參與者、反壟斷法專家、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)人員也受到反壟斷小組委員會的調(diào)查。與谷歌、臉書等受調(diào)查大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)相比，相關(guān)市場參與者、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員往往更有動力也更能針對性反映出現(xiàn)存問題。在如相關(guān)市場參與者的商品和服務(wù)能否正常參與競爭、當(dāng)前反壟斷法是否足以解決壟斷和反競爭行為等問題上，此次接受調(diào)查的第三方被調(diào)查人向反壟斷小組委員會提供現(xiàn)實(shí)、深刻的有效信息，也成為后續(xù)認(rèn)定谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)壟斷、反競爭行為的關(guān)鍵證據(jù)。

（二）壟斷、反競爭行為分析方法方面

1.大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)市場勢力的動態(tài)分析

數(shù)字化市場結(jié)構(gòu)特征是其出現(xiàn)“一家獨(dú)大”、“贏者通吃”市場狀態(tài)的核心原因，因而形成大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通常是數(shù)字化市場經(jīng)濟(jì)的天然需求和自然結(jié)果。然而已經(jīng)具備市場份額優(yōu)勢的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)又能夠大范圍收集用戶數(shù)據(jù)等關(guān)鍵生產(chǎn)資料，逐步累積競爭優(yōu)勢并對潛在競爭者進(jìn)入相關(guān)市場構(gòu)成實(shí)質(zhì)性障礙。虹吸效應(yīng)隨著市場勢力擴(kuò)大而逐步增強(qiáng)，使大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)兼具互聯(lián)網(wǎng)平臺和競爭者兩種對立矛盾的市場角色。

通常市場勢力衡量主要從相關(guān)市場界定、市場份額標(biāo)準(zhǔn)、市場進(jìn)入壁壘標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，但大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)市場高度集中、競爭邊界模糊、跨界動態(tài)競爭的現(xiàn)象，對反壟斷法傳統(tǒng)市場勢力衡量方法和謙抑規(guī)制理念都形成沖擊。因此報(bào)告在分析數(shù)字化市場的市場勢力時(shí)并沒有簡單局限于相關(guān)市場、市場份額等量化因素，而是結(jié)合數(shù)字化市場網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、動態(tài)競爭等數(shù)字化市場特征，著眼于整體市場進(jìn)入壁壘、市場勢力維持能力等動態(tài)因素。

2.數(shù)據(jù)積累數(shù)量的特殊考量

基礎(chǔ)固定成本、平臺網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)積累數(shù)量是報(bào)告中較常出現(xiàn)的分析角度，其中對于數(shù)據(jù)積累數(shù)量的考量與以往相比較為新穎。數(shù)據(jù)積累數(shù)量是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對用戶行為、偏好分析的基礎(chǔ)，可以使其更及時(shí)發(fā)現(xiàn)用戶需求并有效改善產(chǎn)品或服務(wù)。但數(shù)據(jù)積累是用戶自發(fā)行為的產(chǎn)物，擁有更多用戶數(shù)量、更多訪問權(quán)限的競爭者才能獲得更多數(shù)據(jù)，進(jìn)而準(zhǔn)確定位用戶、更新業(yè)務(wù)模式、改良產(chǎn)品質(zhì)量。前述過程實(shí)際上可以認(rèn)為是基于正反饋而形成的閉環(huán)，對于小規(guī)模競爭者而言無疑是難以逾越的市場進(jìn)入壁壘。雖然一方對于數(shù)據(jù)的使用并不會限制、排除另一方對于數(shù)據(jù)的使用，但競爭者仍可以通過技術(shù)、法律手段將其他競爭者排除在其所擁有的數(shù)據(jù)范圍，借以限制潛在競爭并維持、鞏固已有市場競爭優(yōu)勢。

3.市場勢力維持能力的外部因素

大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)受益于數(shù)字化市場“贏者通吃”的市場結(jié)構(gòu)特征，往往在資本、技術(shù)方面已經(jīng)較其他競爭者而言形成較大優(yōu)勢。大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)一方面可以憑借已有數(shù)據(jù)積累數(shù)量優(yōu)勢完善服務(wù)、更新技術(shù)以維持競爭優(yōu)勢，而另一方面則可以使其及時(shí)感知潛在競爭威脅，并采取技術(shù)仿冒、資本收購等策略減小、消除潛在競爭威脅。

但其市場勢力得以維持有時(shí)并非是因?yàn)槠浼夹g(shù)、資金優(yōu)勢或由壟斷、反競爭行為導(dǎo)致，數(shù)字化市場部分外部因素往往也能成為大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)維持其市場勢力的因素。如報(bào)告在介紹在線搜索領(lǐng)域時(shí)提到，由于網(wǎng)絡(luò)爬蟲行為會造成網(wǎng)站維護(hù)負(fù)擔(dān)甚至導(dǎo)致網(wǎng)頁崩潰，許多網(wǎng)站一般都會禁止除谷歌外的其他爬蟲程序爬取其網(wǎng)頁信息。26. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.79.而提供在線搜索服務(wù)的基礎(chǔ)便是抓取足夠多網(wǎng)頁信息并建立索引，因而潛在在線搜索服務(wù)競爭者事實(shí)上都難以對谷歌搜索構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅。

4.社會資本對數(shù)字化市場競爭的阻礙作用

風(fēng)險(xiǎn)投資等投資方資金是初創(chuàng)型企業(yè)前期發(fā)展的關(guān)鍵，而與之相對是投資方如何擴(kuò)大投資收益并獲利變現(xiàn)。對于風(fēng)險(xiǎn)投資方而言主要有兩類方法將其股權(quán)變現(xiàn)，即在首次公開募股中出售股票或是直接尋求其他投資方對其進(jìn)行收購。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)投資方越來越少選擇前者作為獲利變現(xiàn)方式，報(bào)告援引的材料稱其在美國實(shí)際出現(xiàn)比例僅占整體數(shù)量不到10%。27. See Mark Lemley, Andrew McCreary, Exit Strategy, Stanford Law & Economics Online Working Paper No. 542, Jan. (2020),p.6.即便部分初創(chuàng)型企業(yè)能夠完成首次公開募股程序，但也往往發(fā)生在業(yè)務(wù)發(fā)展階段后期——即初創(chuàng)型企業(yè)仍需要不斷出售股權(quán)進(jìn)行融資以存活、發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)投資方主動尋求收購的傾向，也對數(shù)字化市場競爭活動產(chǎn)生影響。一是由于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)通常會提供更高報(bào)價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)投資方會主動接洽大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，同時(shí)對初創(chuàng)型企業(yè)施加壓力以便加快交易進(jìn)程；二是希望長期運(yùn)營的初創(chuàng)型企業(yè)很難獲得風(fēng)險(xiǎn)投資，許多初創(chuàng)型企業(yè)創(chuàng)始人不得不改變原有商業(yè)計(jì)劃，向風(fēng)險(xiǎn)投資方明確如何通過與大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)競爭獲得更高的交易溢價(jià)。即便是發(fā)展前景良好的民宿短租公寓預(yù)定平臺愛彼迎（Airbnb），在創(chuàng)業(yè)初期也因?yàn)榍笆鲈蚨欢辔伙L(fēng)險(xiǎn)投資方拒絕。28. See Mark Lemley, Andrew McCreary, Exit Strategy, Stanford Law & Economics Online Working Paper No. 542, Jan. (2020),p.46.得益于社會資本投資偏好及其行為影響，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)能夠更輕易、快速實(shí)施扼殺式收購行為，進(jìn)一步鞏固并提升其既有市場競爭優(yōu)勢。

5.市場競爭損害的多維考察

報(bào)告在競爭損害方面呈現(xiàn)出多角度考量，包括對相關(guān)市場內(nèi)其他競爭者收入、訪問量、業(yè)務(wù)模式等方面的影響以及相關(guān)市場從業(yè)人員就業(yè)方面的影響。如報(bào)告中提到谷歌搜索會爬取、挪用第三方內(nèi)容并直接展示于其搜索結(jié)果頁面頂部，對于垂直搜索領(lǐng)域競爭者而言會直接致使其用戶訪問數(shù)量、廣告投放數(shù)量減少。其次是由于垂直搜索領(lǐng)域競爭者很大程度上依賴于谷歌搜索作為其流量入口，許多垂直搜索領(lǐng)域競爭者因?yàn)楣雀杷阉鳌按畋丬嚒敝苯优廊?、展示其?nèi)容而不得不改變其原有業(yè)務(wù)模式，配合谷歌搜索業(yè)務(wù)模式以獲得更靠前、更顯著的搜索結(jié)構(gòu)位置，直接導(dǎo)致垂直搜索領(lǐng)域創(chuàng)新能力降低、從業(yè)人員需求量減少并阻礙相關(guān)市場保持有效競爭。

六、《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》對于中國的啟示

美國眾議院司法委員會此次報(bào)告較為完整反映出典型數(shù)字化市場的市場現(xiàn)狀、調(diào)查困境以及規(guī)制不足，對于我國立法、執(zhí)法以及司法而言都有極大價(jià)值，反映出早監(jiān)管（事前預(yù)防與監(jiān)管）、長監(jiān)管（事前、事中及事后全程監(jiān)管）、強(qiáng)監(jiān)管的重要性。報(bào)告同時(shí)也體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境對于市場競爭的影響，即規(guī)制壟斷、反競爭行為不應(yīng)僅僅局限于反壟斷法的適用，還應(yīng)該注重塑造利于初創(chuàng)型企業(yè)健康發(fā)展的環(huán)境來保證市場健康、有序競爭。

（一）明確反壟斷法基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)

反壟斷法價(jià)值目標(biāo)通常被認(rèn)為是多元融合的，我國《反壟斷法》也明確體現(xiàn)出對競爭公平、市場運(yùn)行效率、消費(fèi)者利益和社會公共利益等價(jià)值的追求。但隨著經(jīng)濟(jì)社會逐步從“生產(chǎn)者主導(dǎo)型社會”向“消費(fèi)者主導(dǎo)型社會”發(fā)展，近年來部分學(xué)者認(rèn)為消費(fèi)者需求為基礎(chǔ)的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)格局已隨之形成，需要構(gòu)建以消費(fèi)者利益保護(hù)為基礎(chǔ)的反壟斷法價(jià)值目標(biāo)29. 陳兵：《因應(yīng)超級平臺對反壟斷法規(guī)制的挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)》2020年第2期，第112頁.。然而消費(fèi)者利益概念本身難以界定，對于不同市場缺乏可預(yù)測性和客觀性。尤其是數(shù)字化市場中的某些壟斷、反競爭行為雖然從表面上能夠提高市場交易效率、減少商品價(jià)格，但前述行為只是市場優(yōu)勢競爭者為控制分銷渠道、生產(chǎn)要素而采取的短期行為。當(dāng)其作為市場參與者掌握準(zhǔn)市場管制權(quán)能時(shí)，消費(fèi)者利益以及其他社會公共利益必然遭受損害。所以盡管我國現(xiàn)行法已經(jīng)從行為禁止法的維度明確消費(fèi)者保護(hù)，但消費(fèi)者保護(hù)制度在司法實(shí)踐中并未得到有效落實(shí)。30. 李小明、任宇馨：《論互聯(lián)網(wǎng)用戶消費(fèi)者權(quán)益之保護(hù)》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016第1期，第155頁。

此次報(bào)告以及近期歐盟發(fā)布的數(shù)字化市場相關(guān)報(bào)告也逐漸顯現(xiàn)回歸多元價(jià)值目標(biāo)的趨勢，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由、效率創(chuàng)新與消費(fèi)者利益同屬反壟斷法核心價(jià)值。31. See Ariel Ezrachi, Maurice Stucke, Digitalization and its Impact on Innovation, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/203fa0ec-e742-11ea-ad25-01aa75ed71a1/la2nguage-en, 2020-10-27.然而多元價(jià)值并重將容易引發(fā)適用混亂，對于司法、執(zhí)法實(shí)踐而言顯得過于抽象化、理想化。例如部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)憑借其用戶數(shù)據(jù)優(yōu)勢，以金融創(chuàng)新名義開展眾籌醫(yī)療、小額助貸業(yè)務(wù)。雖然就表面而言確實(shí)有助于原保險(xiǎn)、信貸業(yè)務(wù)效率，但個(gè)人隱私權(quán)等消費(fèi)者利益則在無形中受到損害。且更為重要的是前述業(yè)務(wù)往往脫離金融監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)金融點(diǎn)對點(diǎn)借貸平臺（P2P）等實(shí)例已明確表明消費(fèi)者仍是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。當(dāng)經(jīng)濟(jì)自由、效率創(chuàng)新、消費(fèi)者利益之間存在沖突時(shí)，多元價(jià)值并重卻不分主次的反壟斷法價(jià)值目標(biāo)將嚴(yán)重阻礙反壟斷法適用，甚至可能成為壟斷、反競爭行為人得以抗辯的借口。

反壟斷法立法沿革和發(fā)展歷史反映其基本功能是通過維護(hù)自由、公平競爭保障競爭機(jī)制有效運(yùn)作，進(jìn)而推動市場資源有效配置、提高市場經(jīng)濟(jì)效率。前述邏輯表明反壟斷法核心仍在于自由、公平的競爭秩序，技術(shù)創(chuàng)新、市場效率和消費(fèi)者利益等均由此產(chǎn)生。32. 張守文：《反壟斷法的完善：定位、定向與定則》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第11頁。支持科技創(chuàng)新發(fā)展也要保證“科技向善”，防止創(chuàng)新、效率成為規(guī)避監(jiān)管、非法套利、鞏固壟斷的借口。因此需要明確反壟斷法以自由、公平的競爭秩序作為基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)，以基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)奠定反壟斷法監(jiān)管、規(guī)制方法，進(jìn)而對技術(shù)創(chuàng)新、市場效率、消費(fèi)者利益等其他價(jià)值目標(biāo)展開分析。對基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)的明確不僅能夠增進(jìn)對反壟斷法與市場機(jī)制間關(guān)系的理解，更重要是能夠作為反壟斷執(zhí)法、司法實(shí)踐理論支撐，在處理壟斷、反競爭行為時(shí)由點(diǎn)及面展開對各類價(jià)值目標(biāo)的分析、考量。

（二）完善反壟斷事前預(yù)防與監(jiān)管措施

1.完善反壟斷調(diào)查機(jī)制

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)市場調(diào)查積極性和市場調(diào)查方法的不足，使得反壟斷調(diào)查過程整體上處于被動狀態(tài)，需要耗費(fèi)更多人力、物力、時(shí)間成本進(jìn)行彌補(bǔ)。目前反壟斷調(diào)查可分為主動調(diào)查和被動調(diào)查兩類，對于主動調(diào)查而言首先是要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)定期收集數(shù)據(jù)并報(bào)告相關(guān)市場經(jīng)濟(jì)集中度和競爭情況，對各相關(guān)市場市場結(jié)構(gòu)、競爭狀態(tài)、發(fā)展趨勢有一定判斷。為避免定期收集數(shù)據(jù)對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)造成的行政資源負(fù)擔(dān)，也可以考慮委托第三方機(jī)構(gòu)或與行業(yè)協(xié)會進(jìn)行合作。

其次是需要引入新興技術(shù)對現(xiàn)有調(diào)查方法進(jìn)行革新，以應(yīng)對形態(tài)多樣、日趨復(fù)雜的壟斷、反競爭行為。當(dāng)前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)搜集線索的主要路徑包括新聞資訊、行業(yè)會議、市場調(diào)研等，但對于電子商務(wù)、移動出行等平臺的自動化定價(jià)、價(jià)格歧視等行為無法做到有效監(jiān)管。因而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一方面可以考慮搭建市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控平臺，基于人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)對異常市場行為進(jìn)行主動監(jiān)測。另一方面是通過數(shù)據(jù)分析技術(shù)對平臺經(jīng)營者交易記錄、商品或服務(wù)相關(guān)信息進(jìn)行分析，目前我國《電子商務(wù)法》第31條就電子商務(wù)平臺經(jīng)營者保留何種信息數(shù)據(jù)以及其保存時(shí)間都做出相應(yīng)要求，可以為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所參考、借鑒。但在具體引入反壟斷執(zhí)法調(diào)查時(shí)還需要考慮到留存信息的可執(zhí)行性，例如被調(diào)查人以不當(dāng)方法致使披露信息不完整或不可用時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是拒絕、阻礙調(diào)查的行為。33. 王健、吳宗澤：《自主學(xué)習(xí)型算法共謀的事前預(yù)防與監(jiān)管》，載《深圳社會科學(xué)》2020年第2期，第156頁。

被動調(diào)查一般應(yīng)第三方舉報(bào)或壟斷行為人自愿報(bào)告而啟動，針對兩類常見啟動方式可考慮從以下角度作出改進(jìn)。一是通過消費(fèi)者指導(dǎo)措施提升第三方舉報(bào)能力，此類措施在應(yīng)對新興壟斷或反競爭行為時(shí)尤其有效。例如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會消費(fèi)者保護(hù)局此前就為此設(shè)立了技術(shù)研究和調(diào)查辦公室（Office of Technology Research and Investigation），其中一項(xiàng)重要職能就是為消費(fèi)者以及其他組織提供算法透明性等相關(guān)問題的指導(dǎo)；二是通過增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公眾透明度和問責(zé)機(jī)制，保障反壟斷調(diào)查程序及時(shí)、有序的開展。我國公開征求意見制度、裁判文書公開制度在現(xiàn)代信息技術(shù)和傳媒形式不斷發(fā)展的背景下，更凸顯出其輻射范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、參與成本低等諸多優(yōu)勢，然而目前在具體過程中也仍存在信息公布不充分、意見收集不積極以及協(xié)商反饋不足等問題。針對現(xiàn)有不足應(yīng)當(dāng)健全法律依據(jù)、構(gòu)建配套協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制度上的強(qiáng)化和程序上的細(xì)化明確適用范圍、完善信息公開、提高參與積極性。34

2.完善經(jīng)營者集中審查制度

我國自《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》出臺以來逐步構(gòu)筑起經(jīng)營者依法定標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依職權(quán)或舉報(bào)調(diào)查的經(jīng)營者集中審查制度，但“滴滴打車”“快的打車”合并到如今“虎牙”“斗魚”合并也在不斷警示現(xiàn)有制度無法有效應(yīng)對數(shù)字化市場商業(yè)模式及其競爭特點(diǎn)。一方面是僅以營業(yè)額作為經(jīng)營者集中法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)欠缺靈活性，容易忽視用戶規(guī)模、技術(shù)條件等營業(yè)額無法直接反映的市場情況。另一方面是現(xiàn)有制度對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)規(guī)定不足，2020年10月23日審議通過的《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅在達(dá)到申報(bào)數(shù)額但未依法申報(bào)時(shí)，或未達(dá)到申報(bào)數(shù)額但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果時(shí)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。而且事實(shí)上“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的表述可操作性較弱，對所謂“規(guī)定程序”以及“事實(shí)和證據(jù)”采信標(biāo)準(zhǔn)等都缺乏對應(yīng)規(guī)范，即便對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否需要行使自由裁量權(quán)都無法有效監(jiān)督。

經(jīng)營者集中審查制度需要綜合考慮對國家或地區(qū)市場的影響、對本國企業(yè)市場競爭力的影響以及對申報(bào)義務(wù)人申報(bào)負(fù)擔(dān)的影響，所以在設(shè)計(jì)上必須兼具合理性、科學(xué)性和確定性。35. 徐瑞陽：《論經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制的完善》，載《法學(xué)家》2016年第6期，第147頁。結(jié)合此次報(bào)告反映出的數(shù)字化市場壟斷、反競爭行為特征，以下措施可作為我國經(jīng)營者集中審查制度有效補(bǔ)充。

（1）將交易規(guī)模作為經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充性規(guī)定

銷售額、總資產(chǎn)、交易規(guī)模為代表的絕對量化標(biāo)準(zhǔn)以及市場份額為代表的相對量化標(biāo)準(zhǔn)是各國家或地區(qū)采用的主要經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，然而也有學(xué)者指出量化標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者集中控制強(qiáng)度的動態(tài)調(diào)整，認(rèn)為控制過度和控制過輕都可能實(shí)質(zhì)上損害市場競爭，應(yīng)當(dāng)將用戶規(guī)模、知識產(chǎn)權(quán)等非定量因素作為經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充性規(guī)定。但用戶規(guī)模、知識產(chǎn)權(quán)等非定量因素在適用上過于模糊，雖然增強(qiáng)審查全面性但也同時(shí)嚴(yán)重?fù)p耗反壟斷執(zhí)法資源，同時(shí)也不利于申報(bào)義務(wù)人對經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的可預(yù)見性，非定量因素更適合作為經(jīng)營者集中審查的認(rèn)定因素而非申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。

引入交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的主流趨勢，自1914年美國《克萊頓法》采用交易規(guī)模測試（Size of Transaction Test）作為安全港條款后，德國《反限制競爭法》第九次修訂也選擇增設(shè)交易額（Transaction Value）條款。但同樣也有學(xué)者指出交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)存在不足：一是申報(bào)義務(wù)人可能通過壓低交易額的方式規(guī)避經(jīng)營者集中審查，特別是我國國有企業(yè)存在壓低交易額尋租致使國有資產(chǎn)流失的先例；二是無法兼顧我國企業(yè)在國際市場的市場競爭力，可能會阻礙我國企業(yè)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下的生存發(fā)展。36. 方小敏：《經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)研究》,載《法商研究》2008年第3期，第84頁。所以比較實(shí)際可行的解決方案還是以營業(yè)額為基礎(chǔ)，將交易規(guī)模作為經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充性規(guī)定。

在引入過程中同時(shí)也需要注意交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的局限性：一方面是交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)對重工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)并不合適，強(qiáng)行引入交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)可能會阻礙前述行業(yè)正常市場經(jīng)營活動，將過多正常并購交易行為納入審查范圍；另一方面是交易規(guī)模如何計(jì)算較為困難，德國《反限制競爭法》選擇將交易額等同于收購方取得的所有被收購方財(cái)產(chǎn)及債務(wù)，但仍無法解決法律適用的不確定性和普適性。37. 周萬里：《〈德國反限制競爭法〉的第九次修訂》，載《德國研究》2018年第4期，第83頁。對此應(yīng)當(dāng)在引入交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)時(shí)配套出臺相關(guān)指南，對數(shù)字化市場等特殊行業(yè)的交易規(guī)模計(jì)算方式、交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置作相應(yīng)調(diào)整，保證交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際適用時(shí)的確定性和可操作性。

（2）制定經(jīng)營者集中例外審查制度

合并控制仍是保持市場競爭、維護(hù)創(chuàng)新的主要政策工具，近年美國、歐盟政策制定者以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都在尋求構(gòu)建新制度以應(yīng)對谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，其中最值得關(guān)注的是美國和歐盟都提到的經(jīng)營者集中例外審查制度。經(jīng)營者集中例外審查制度是支配性平臺并購?fù)贫ㄟ`法思路的具體方式，通過將谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的并購行為推定為反競爭，從而增加對大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)度和監(jiān)管深度。

美國與歐盟在具體實(shí)施構(gòu)想上略有不同，例如美國反壟斷小組委員會在此次報(bào)告中建議通過立法形式將部分企業(yè)的并購行為推定為反競爭，除非并購方能夠證明交易對維護(hù)公共利益是必要的，并且通過內(nèi)部增長和擴(kuò)展無法獲得類似的利益。38. Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, Investigation of Competition in the Digital Markets, 2020, p.386.將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給并購方將有助于促進(jìn)司法、行政資源有效分配，并增加反競爭性并購被阻止的可能性。但與之相對應(yīng)的是谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)可能需要在未來報(bào)告所有的并購交易，由有關(guān)部門進(jìn)行全面審查并決定是否對并購行為予以批準(zhǔn)，對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門而言或許會過度承受審查負(fù)擔(dān)。

而歐盟則更傾向于新設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)闅W盟已有電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Telecommunications National Regulatory Authorities）與歐盟競爭委員會協(xié)同工作的經(jīng)驗(yàn)，希望通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定黑名單并根據(jù)個(gè)案評估具體實(shí)施方式。39. See Nicholas Hirst, Lewis Crofts, Gatekeeper law sees EU flirt with new super-regulator for Big Tech, https://mlexmarketinsight.com/insights-center/editors-picks/area-of-expertise/antitrust/gatekeeper-law-sees-eu-flirt-with-new-superregulator-for-big-tech, 2020-10-28.但新設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先需要解決機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)問題，以及如何針對不同數(shù)字化市場細(xì)分領(lǐng)域的監(jiān)管問題。因?yàn)閿?shù)字化市場與電信市場相比更為多樣、復(fù)雜，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對電子商務(wù)平臺、在線搜索平臺等互聯(lián)網(wǎng)核心設(shè)施區(qū)分監(jiān)管。

結(jié)合我國現(xiàn)有經(jīng)營者集中審查制度的現(xiàn)有規(guī)定，可以將經(jīng)營者集中例外審查制度作為《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第六十二條40. 《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第六十二條：對未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，市場監(jiān)管總局可以依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查。的具體補(bǔ)充。規(guī)定經(jīng)營者經(jīng)市場監(jiān)管總局通知，在一定期限內(nèi)主動申報(bào)所有或部分并購交易事項(xiàng)。市場監(jiān)管總局可以根據(jù)工作需要委托地方市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查工作，有效分配行政資源、提高審查效率。在此基礎(chǔ)上結(jié)合第三方舉報(bào)制度以減緩執(zhí)法資源浪費(fèi)問題，有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對部分經(jīng)營者集中行為進(jìn)行重點(diǎn)審查。但目前我國經(jīng)營者集中調(diào)查程序和第三方舉報(bào)程序并不完善，在引入經(jīng)營者集中例外審查制度時(shí)需要保證相關(guān)程序配套，否則例外審查制度只能徒增工作人員審查負(fù)擔(dān)。

（三）革新反壟斷事中、事后規(guī)制方法

1.重新審視相關(guān)市場界定

相關(guān)市場界定在現(xiàn)有反壟斷法理論框架下，是判斷行為是否需要為反壟斷法所規(guī)制的前提。然而數(shù)字化市場的多邊構(gòu)造和交叉?zhèn)鲗?dǎo)特征，使得以商品價(jià)格、供需替代為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)相關(guān)市場界定方法難以適用。為解決傳統(tǒng)相關(guān)市場界定方法在零價(jià)格市場的失靈問題，各國家、地區(qū)逐步選擇以產(chǎn)品質(zhì)量為基礎(chǔ)的新假定壟斷者測試（SSNDQ）作為替代方案。雖然新假定壟斷者測試能夠起到一定補(bǔ)充作用，但實(shí)際操作中仍然存在許多明顯不足：一是新假定壟斷者測試仍然依賴定量分析，即將用戶成本以服務(wù)質(zhì)量形式體現(xiàn)。而服務(wù)質(zhì)量事實(shí)上本就取決于用戶主觀體驗(yàn)，強(qiáng)行以非量化性指標(biāo)作為定量分析參照，反而會增加反壟斷法分析的不確定性；二是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)市場勢力呈現(xiàn)出整體性、聚合性，其算法、數(shù)據(jù)、技術(shù)優(yōu)勢并不局限于某一邊或某多邊市場。壟斷杠桿、自我優(yōu)待等壟斷、反競爭行為實(shí)際上是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)作為整體所實(shí)施的，盈利模式、用戶數(shù)量等替代性修正方法仍無法根本上解決相關(guān)市場量化分析的缺陷。41. 張晨穎：《平臺相關(guān)市場界定方法再造》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》 2017年第2期，第47-48頁。

一般認(rèn)為界定相關(guān)市場是確定市場支配力和影響力的基礎(chǔ)，經(jīng)營者能否對市場競爭施加影響和控制都是就相關(guān)市場而言的。42. 徐孟洲、孟雁北：《競爭法》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第157頁。但此次報(bào)告卻反映出市場支配力和影響力有時(shí)并不源于相關(guān)市場內(nèi)部因素，相鄰市場特征、社會資本偏好等外部因素都可能成為關(guān)鍵原因。所以對壟斷、反競爭行為的分析仍應(yīng)當(dāng)落腳于競爭損害，界定相關(guān)市場只是評估經(jīng)營者是否有能力損害公平、自由競爭秩序的方式。如果依據(jù)反壟斷法價(jià)值目標(biāo)能夠從整體上確定行為可歸責(zé)性，則不必再固守相關(guān)市場界定的既定分析路徑。否則強(qiáng)行適用反而會局限反壟斷規(guī)制能力，甚至?xí)驗(yàn)榻缍ㄕ`差產(chǎn)生不必要市場損害。歐盟委員會在相關(guān)市場界定上也采取與報(bào)告中美國反壟斷小組委員會持相似觀點(diǎn)，認(rèn)為依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》（TFEU）第101、102條能夠認(rèn)定為反競爭的行為無需市場界定。43

2. 強(qiáng)化壟斷法律責(zé)任與包容審慎監(jiān)管

我國現(xiàn)行壟斷行為法律責(zé)任制度上存在懲罰威懾不足、訴訟激勵(lì)缺失等問題，致使壟斷、反競爭行為在數(shù)字化市場屢禁不止。例如我國壟斷行為民事法律責(zé)任較輕，一般僅限于壟斷行為造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。而反壟斷案件往往較為復(fù)雜，其訴訟成本和訴訟周期也相應(yīng)較大。綜合訴訟成本、訴訟周期、勝訴概率等因素，當(dāng)事人很難有足夠的訴訟激勵(lì)提起反壟斷民事訴訟；我國經(jīng)營者集中行政責(zé)任也同樣較輕，處五十萬元以下罰款明顯偏低。且也未對附加限制性條件的違約責(zé)任作必要細(xì)化，使得經(jīng)營者集中行為整體而言違法成本較低。

為達(dá)到懲罰和威懾壟斷行為的目的，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化壟斷行為法律責(zé)任。此次《反壟斷法》修訂草案也反映出國家市場監(jiān)督管理總局強(qiáng)化壟斷行為法律責(zé)任的態(tài)度，例如將經(jīng)營者集中行為由處五十萬元以下的罰款提升至上一年度銷售額百分之十以下的罰款。但仍有以下幾方面存在不足：一是壟斷民事法律責(zé)任仍未作出改變，可以引入懲罰性賠償制度以激勵(lì)反壟斷民事訴訟；二是沒收違法所得并處罰款的行政處罰并科模式存在適用模糊、威懾失衡的現(xiàn)象，可以采取罰款中心主義以實(shí)現(xiàn)處罰公開、透明，防止反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)尋租或創(chuàng)租行為；44. 王健、方翔：《反壟斷沒收違法所得適用的現(xiàn)實(shí)困境與解決思路》，載《競爭政策研究》2018年第1期，第25頁。三是缺乏單位、個(gè)人并行的雙罰制，對經(jīng)營者員工個(gè)人的規(guī)制不足，間接降低經(jīng)營者組織預(yù)防壟斷風(fēng)險(xiǎn)的主動性；45. 丁茂中：《論壟斷行為法律責(zé)任的立法完善》載《競爭政策研究》2020年第1期，第34頁。四是壟斷行為是否適用公益訴訟制度以及如何適用還存在模糊，可以考慮完善反壟斷民事公益訴訟制度以擴(kuò)大壟斷行為救濟(jì)渠道。46. 陳云良：《反壟斷民事公益訴訟：消費(fèi)者遭受壟斷損害的救濟(jì)之路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第5期，第130-132頁。

但我國經(jīng)濟(jì)處于由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，因此也需要保證約束與激勵(lì)的協(xié)調(diào)與平衡?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》就明確指出要落實(shí)和完善包容審慎監(jiān)管要求，探索適應(yīng)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)、有利于公平競爭的公正監(jiān)管辦法。所以一方面不能簡單照搬其他國家、地區(qū)的監(jiān)管方法，需要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)實(shí)情況，避免“一管就死、一放就亂”的治亂循環(huán)出現(xiàn)。另一方面是要積極發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)、推動作用，針對不同市場特征積極更新監(jiān)管理念和監(jiān)管思路，進(jìn)而形成有效、合理的行為規(guī)制方案。通過包容審慎監(jiān)管塑造自由、公平的競爭秩序和創(chuàng)新、活躍的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)競爭治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互協(xié)同、支撐。

（四）構(gòu)建中小企業(yè)友好型市場環(huán)境

反壟斷法是維護(hù)市場公平競爭、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律規(guī)范，在適用上需要尊重、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律而非過度干預(yù)。只有營造有利于初創(chuàng)型企業(yè)的發(fā)展環(huán)境、助力初創(chuàng)型企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，才能從根本上維持、保障市場競爭活力。近期中國證監(jiān)會黨委也同樣遵循前述理念，指出要發(fā)揮科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板、新三板、私募股權(quán)投資基金支持創(chuàng)新的功能作用，通過多層次的資本市場體系設(shè)計(jì)擴(kuò)大直接投融資的入口渠道、完善鼓勵(lì)長期投資的制度安排。47. 《中國證監(jiān)會黨委傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神》，中國證監(jiān)會，http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202010/t20201030_385401.html，2020年10月31日訪問。

前文提到風(fēng)險(xiǎn)投資方往往放棄首次公開募股而傾向于選擇直接向其他投資者出售股份，使得具備市場競爭優(yōu)勢的競爭者能夠通過并購行為鞏固、提升市場勢力。其主要原因一是囿于公開募股程序越來越復(fù)雜、冗長，風(fēng)險(xiǎn)投資方無法在較短時(shí)間內(nèi)完成變現(xiàn)。而隨著投資時(shí)長逐步增加，風(fēng)險(xiǎn)投資方需要承擔(dān)更多成本和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。例如TikTok等初創(chuàng)型高科技企業(yè)雖然在業(yè)務(wù)模式、核心技術(shù)上具備優(yōu)勢，但臉書等具備市場競爭優(yōu)勢的相關(guān)市場競爭者能夠及時(shí)復(fù)制并推出Instagram Reels等近似產(chǎn)品。因此即便是對于初創(chuàng)型企業(yè)而言，借助優(yōu)勢競爭者資金、用戶資源無疑更加保險(xiǎn)。二是具備市場競爭優(yōu)勢的相關(guān)市場競爭者能夠接受更高溢價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)投資方往往能夠獲得相比于通過首次公開募股程序更多的收益。報(bào)告就指出收購初創(chuàng)型高科技企業(yè)的主要投資方是相關(guān)市場在位的主要競爭者，且具備市場競爭優(yōu)勢的競爭者通常有意愿支付更高昂的費(fèi)用保證其技術(shù)上的特許經(jīng)營權(quán)，例如臉書10億美元收購Instagram的報(bào)價(jià)是外部投資者估值的兩倍以上。因?yàn)榫邆涫袌龈偁巸?yōu)勢的競爭者即便不需要這些技術(shù)，也能夠基于消除潛在競爭將利潤率維持在較高水平。

顛覆性創(chuàng)新通常需要初創(chuàng)型企業(yè)在技術(shù)上領(lǐng)先其他市場競爭者一至二代，當(dāng)具備市場競爭優(yōu)勢的競爭者能夠輕易對擁有這類技術(shù)的初創(chuàng)型企業(yè)提前進(jìn)行收購，那么顛覆性創(chuàng)新理論的存在基礎(chǔ)也就事實(shí)上被消滅。該現(xiàn)狀進(jìn)一步加劇數(shù)字化市場競爭失衡的局面，并助力具備市場競爭優(yōu)勢的競爭者將其競爭優(yōu)勢延伸、擴(kuò)展至其他相關(guān)市場。對此應(yīng)當(dāng)尋求制度設(shè)計(jì)增加首次公開募股制度對初創(chuàng)型企業(yè)的吸引力，從而激勵(lì)初創(chuàng)型企業(yè)專注業(yè)務(wù)并保持獨(dú)立。比較直觀、可行的方法是降低首次公開募股制度的條件，允許更多具備獨(dú)立經(jīng)營能力、未來發(fā)展?jié)撃艿某鮿?chuàng)型企業(yè)通過該種方式獲得資金支持。此次報(bào)告援引的一項(xiàng)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，《喬布斯法》暫時(shí)放寬對首次公開募股程序信息披露和其他要求后，美國首次公開募股企業(yè)數(shù)量增長近25%。48. See Mark Lemley, Andrew McCreary, Exit Strategy, Stanford Law & Economics Online Working Paper No. 542, Jan. (2020),p.64.我國科創(chuàng)板與主板市場相比將主體擴(kuò)大至尚未盈利的企業(yè)，是完善資本市場基礎(chǔ)制度、激發(fā)市場活力、落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動的重要安排。如何在控制金融風(fēng)險(xiǎn)、保障投資者權(quán)益的基礎(chǔ)上增強(qiáng)市場對創(chuàng)新企業(yè)的包容性和適應(yīng)性，將有助于營造更有利于初創(chuàng)型企業(yè)的發(fā)展環(huán)境。

但科創(chuàng)板和主板的禁售期制度仍是阻礙部分投資者選擇首次公開募股制度的障礙，直接尋求收購對于希望降低風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)變現(xiàn)的投資者而言顯然更具有吸引力。因而可以嘗試與經(jīng)營者集中審查制度相結(jié)合，將禁售期作為一項(xiàng)減少經(jīng)營者集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件。由此能夠有效降低前述投資者尋求相關(guān)市場優(yōu)勢競爭者收購的意愿，僅針對可能具有潛在排除、限制競爭效果但未被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)禁止的并購行為進(jìn)行限制，保證反壟斷執(zhí)法活動對市場經(jīng)濟(jì)活動影響最小化。