規(guī)范專項(xiàng)債用于發(fā)展路橋基礎(chǔ)設(shè)施的會(huì)計(jì)對(duì)策分析

周國光

（長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064）

一、問題的提出

2018 年以來美國針對(duì)我國采取的一系列貿(mào)易制裁，對(duì)我國的進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生了一定的不利影響。針對(duì)這一勢(shì)態(tài)，國家啟動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”策略，逐步加大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，從2018 年開始，逐步提高了發(fā)行力度。2018 年專項(xiàng)債的發(fā)行限額首次突破了10000 億元大關(guān)，達(dá)到13600 億元；2019 年進(jìn)一步提高到了21500 億元。針對(duì)2020 年初開始的新冠病毒肺炎疫情對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不利影響以及國際形勢(shì)新的變化，國務(wù)院再次加大了專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模。按照在2020 年5 月下旬全國人大會(huì)議上的部署，2020 年專項(xiàng)債的發(fā)行限額為37500 億元，在2019 年的基礎(chǔ)上增加了15000 億元。

專項(xiàng)債是路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源之一。目前許多省份發(fā)行的專項(xiàng)債，主要針對(duì)的是路橋基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2020 年7月27 日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào)）中，進(jìn)一步明確了交通基礎(chǔ)設(shè)施屬于國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的專項(xiàng)債重點(diǎn)投入的七大領(lǐng)域之一。其中，收費(fèi)公路項(xiàng)目是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債重點(diǎn)支持的建設(shè)項(xiàng)目。

國家不斷加大專項(xiàng)債發(fā)行力度的初衷，是為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的短板，并在目前不利的國際環(huán)境下進(jìn)一步促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷向前發(fā)展。針對(duì)在實(shí)務(wù)中存在的一些專項(xiàng)債資金被作為地方“救急”的重要資金來源等問題，2020 年7月15 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化債券資金投向，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。

專項(xiàng)債用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目存在的主要問題，是由于使用的具體規(guī)定尚不夠明確，相關(guān)制度規(guī)定之間存在著不夠協(xié)調(diào)的局限性，導(dǎo)致專項(xiàng)債的具體使用以及進(jìn)入路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的路徑等出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。專項(xiàng)債、特別是收費(fèi)公路專項(xiàng)債進(jìn)入承擔(dān)政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的公路經(jīng)營企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司）的路徑尚不夠明確，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中，一些項(xiàng)目公司將取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金在會(huì)計(jì)處理上確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債，并計(jì)入了不同的負(fù)債項(xiàng)目。寧夏交通投資集團(tuán)有限公司將2019 年取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金45.38 億元，確認(rèn)為一項(xiàng)長(zhǎng)期借款[1]；廣西交通投資集團(tuán)有限公司將2018 年和2019 年分別取得的25 億元和30 億元收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金，確認(rèn)為一項(xiàng)長(zhǎng)期應(yīng)付款[2]；而河南省收費(fèi)還貸高速公路管理有限公司則分別將2017 年至2019 年取得的合計(jì)為207.09 億元的收費(fèi)公路專項(xiàng)債確認(rèn)為一項(xiàng)應(yīng)付債券[3]。與其不同，一些項(xiàng)目公司，例如陜西省高速公路建設(shè)集團(tuán)公司，則是將取得的2018 年和2019 年共計(jì)130.5 億元的收費(fèi)公路專項(xiàng)債確認(rèn)為一項(xiàng)其他權(quán)益工具[4]。另一方面，按照黨中央、國務(wù)院的政策導(dǎo)向，允許將部分專項(xiàng)債作為項(xiàng)目公司的資本金。但能否將收費(fèi)公路專項(xiàng)債作為承擔(dān)政府收費(fèi)公路或經(jīng)營性公路建設(shè)與運(yùn)營管理職責(zé)的項(xiàng)目公司的資本金，值得商榷；柴婧（2020）探索了將地方政府專項(xiàng)債用于PPP項(xiàng)目的可行性[5]，并主張用PPP 項(xiàng)目新增的息稅前利潤和計(jì)提的折舊攤銷來償還專項(xiàng)債本息，其合規(guī)性和合理性也值得進(jìn)一步探討。有必要在進(jìn)一步研究探討的基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步調(diào)整、充實(shí)和完善這方面規(guī)章制度的觀點(diǎn)思路，為科學(xué)規(guī)范專項(xiàng)債的使用提供參考依據(jù)，使得黨中央、國務(wù)院的政策導(dǎo)向能夠進(jìn)一步落到實(shí)處，是撰寫本文的基本初衷。

二、專項(xiàng)債相關(guān)政策分析

（一）專項(xiàng)債的出臺(tái)以及發(fā)展進(jìn)程

我國的公路事業(yè)單位和投資建設(shè)與運(yùn)營管理政府收費(fèi)公路的項(xiàng)目公司曾主要利用從銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，來取得路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的債務(wù)資金。2014 年8 月31 日修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》禁止地方政府借款融資，故從2015 年初開始，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券（包括一般債和專項(xiàng)債）籌措發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)所需的債務(wù)資金。

按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署，我國從2015年開始發(fā)行專項(xiàng)債。2015 年的發(fā)行規(guī)模為1000 億元人民幣。

2015 年3 月18 日印發(fā)的《2015 年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕32 號(hào)）中沒有對(duì)專項(xiàng)債的概念進(jìn)行界定，也沒有明確專項(xiàng)債資金的使用范圍，只要求將專項(xiàng)債收支納入政府性基金預(yù)算管理。對(duì)此發(fā)行專項(xiàng)債籌措的債務(wù)資金，主要用于能夠產(chǎn)生政府性基金預(yù)算收入的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性服務(wù)類項(xiàng)目。與此相適應(yīng)，2015 年6 月10日財(cái)政部印發(fā)的《2016 年政府收支分類科目》（財(cái)預(yù)〔2015〕102 號(hào)）中，政府性基金預(yù)算收入科目的“非稅收入”類級(jí)科目中，只有“政府性基金收入”一個(gè)款級(jí)科目。

2016 年11 月9 日財(cái)政部印發(fā)的《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155 號(hào)）中，開始涉及對(duì)專項(xiàng)債使用范圍的規(guī)范。該文允許地方政府用發(fā)行專項(xiàng)債籌措的資金償還到期專項(xiàng)債的本金，但不得用于支付專項(xiàng)債利息。

我國從2017 年開始進(jìn)行按品種發(fā)行專項(xiàng)債的嘗試。2017 年5 月16 日財(cái)政部印發(fā)的《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕62 號(hào)）中允許地方政府發(fā)行“地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券”，成為我國第1 個(gè)劃分品種的專項(xiàng)債。

2017 年6 月2 日財(cái)政部印發(fā)的《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89 號(hào)）中明確了“按照本地區(qū)政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種”的政策導(dǎo)向，使得發(fā)行的專項(xiàng)債與特定的建設(shè)項(xiàng)目或項(xiàng)目組進(jìn)行了掛鉤。該文提出，發(fā)行專項(xiàng)債建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債還本付息的規(guī)模。按此要求，財(cái)政部印發(fā)的《2018 年政府收支分類科目》（財(cái)預(yù)〔2017〕106 號(hào)）政府性基金預(yù)算收入科目的“非稅收入”類級(jí)科目中，增加了“專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入”的款級(jí)科目。隨后，財(cái)政部又陸續(xù)通過印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》（財(cái)預(yù)〔2017〕97 號(hào)）和《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕28 號(hào)），明確了“收費(fèi)公路專項(xiàng)債”和“棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債”兩個(gè)專項(xiàng)債的品種。

可用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)債，屬于收費(fèi)公路專項(xiàng)債。自財(cái)預(yù)〔2017〕97 號(hào)文印發(fā)后，2017 年至2019 年，我國發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債的規(guī)模分別為340 億元、880 億元和2200 億元。伴隨著2020 年專項(xiàng)債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，收費(fèi)公路專項(xiàng)債的規(guī)模有望突破3500 億元，成為我國路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來源。

（二）專項(xiàng)債用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的政策分析

與專項(xiàng)債資金相關(guān)的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目。

1.用于政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目

財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)，專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡。故可以認(rèn)為，可用專項(xiàng)債資金進(jìn)行投資建設(shè)的路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，基本屬于政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目。因?yàn)檎召M(fèi)公路項(xiàng)目能夠產(chǎn)生財(cái)政部要求的“持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入”。按照財(cái)政部的規(guī)定，從2010 年初開始，政府收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)，需要上繳地方財(cái)政，納入地方財(cái)政政府性基金預(yù)算管理，形成政府性基金預(yù)算收入的組成部分。

按照《2020 年政府收支分類科目》（財(cái)預(yù)〔2019〕142 號(hào)）中的說明，收費(fèi)公路專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入是指地方政府舉借的政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目形成的，除車輛通行費(fèi)以外可用于償還政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等收入。按照財(cái)政部的規(guī)定，這些收入應(yīng)當(dāng)按規(guī)定專門用于償還政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息。

現(xiàn)行體制下我國政府收費(fèi)公路的建設(shè)主體，包括公路事業(yè)單位和項(xiàng)目公司（基本屬于地方政府融資平臺(tái)公司，下同）。

專項(xiàng)債進(jìn)入公路事業(yè)單位作為建設(shè)主體的政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的路徑是清晰的。按照修訂后的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》（財(cái)庫〔2015〕292 號(hào)）的規(guī)定，地方財(cái)政通過發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債籌措的資金，計(jì)入“債務(wù)收入”科目，按照《政府收支分類科目》中“債務(wù)收入”科目的規(guī)定進(jìn)行明細(xì)核算；并通過“政府性基金預(yù)算本級(jí)支出”科目以及《政府收支分類科目》中支出功能分類科目，核算用專項(xiàng)債資金安排的政府收費(fèi)公路建設(shè)支出。按照《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25 號(hào)）中預(yù)算會(huì)計(jì)核算的相關(guān)規(guī)定，公路事業(yè)單位取得的專項(xiàng)債資金，應(yīng)計(jì)入“財(cái)政撥款預(yù)算收入”科目；用于政府收費(fèi)公路建設(shè)發(fā)生的相關(guān)支出，計(jì)入“事業(yè)支出”科目；公路事業(yè)單位收取的車輛通行費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部上繳地方財(cái)政。財(cái)政部門收到上繳的車輛通行費(fèi)，計(jì)入“政府性基金預(yù)算本級(jí)收入”科目。用于償還專項(xiàng)債本金和利息的支出，計(jì)入“政府性基金預(yù)算本級(jí)支出”科目以及按照《政府收支分類科目》確定的相關(guān)明細(xì)科目。

但專項(xiàng)債進(jìn)入項(xiàng)目公司作為建設(shè)主體的政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的路徑則不夠明確。項(xiàng)目公司取得的專項(xiàng)債資金應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，也缺乏明確的規(guī)定。在實(shí)務(wù)中，一些項(xiàng)目公司將取得的專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債，其合規(guī)性、科學(xué)性和合理性都值得商榷。

項(xiàng)目公司取得專項(xiàng)債的途徑不外兩個(gè)方面：從財(cái)政部門直接取得；或者通過交通運(yùn)輸主管部門或者相關(guān)公路事業(yè)單位間接取得。如果從財(cái)政部門直接取得，取得資金的項(xiàng)目公司如果將其確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債（應(yīng)付款），則按照財(cái)政部確立的鏡像互補(bǔ)的原則，財(cái)政部門則需要將借給項(xiàng)目公司的專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)債權(quán)（應(yīng)收款）。但按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，財(cái)政部門只能將專項(xiàng)債資金轉(zhuǎn)貸給下級(jí)財(cái)政部門，無法轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目公司。財(cái)政部門是否能夠采取以借代支的方式，不確認(rèn)該項(xiàng)債權(quán)，仍有待制度的明確。

如果通過相關(guān)行政事業(yè)單位間接取得，意味著專項(xiàng)債資金是由財(cái)政部門按照預(yù)算的安排劃撥給了行政事業(yè)單位；行政事業(yè)單位再將這些專項(xiàng)債資金借給項(xiàng)目公司公路經(jīng)營企業(yè)。按照鏡像互補(bǔ)的原則，行政事業(yè)單位也需要將借給項(xiàng)目公司的專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)債權(quán)（應(yīng)收款）。但這同樣不符合行政事業(yè)單位通過預(yù)算安排向同級(jí)財(cái)政申請(qǐng)取得專項(xiàng)債資金的管理要求。行政事業(yè)單位是否能夠采取以借代支的方式，直接將借給項(xiàng)目公司的專項(xiàng)債資金計(jì)入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的相關(guān)費(fèi)用和預(yù)算會(huì)計(jì)的相關(guān)支出，而不是確認(rèn)一項(xiàng)債權(quán)，同樣缺乏相關(guān)規(guī)章制度的支撐。

2.用于經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目

專項(xiàng)債是否可用于經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（或PPP 項(xiàng)目，下同），值得商榷。首先需要說明的是，按照財(cái)預(yù)〔2017〕97 號(hào)文中的相關(guān)表述，出臺(tái)收費(fèi)公路專項(xiàng)債，是為了“規(guī)范政府收費(fèi)公路融資行為，建立收費(fèi)公路專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，促進(jìn)政府收費(fèi)公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。如果嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，則不應(yīng)當(dāng)存在將該品種專項(xiàng)債資金用于經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目的可能性。

是否可將其他專項(xiàng)債用于經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目，目前的相關(guān)政策尚不明確。由于財(cái)政部副部長(zhǎng)鄒加怡女士在第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇上提出了“探索PPP 與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)”的觀點(diǎn)[6]，財(cái)政部PPP 中心主任焦小平也表示了“PPP 與專項(xiàng)債兩者結(jié)合，有利于降低PPP 項(xiàng)目的融資成本，未來也將降低財(cái)政壓力”的態(tài)度，使得研究政府專項(xiàng)債與PPP 項(xiàng)目融合途徑，成為目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。按其觀點(diǎn)，政府專項(xiàng)債，可作為債務(wù)性資金，投入PPP 項(xiàng)目。

需要解決的主要問題是：在現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制下，經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目無論效益如何，都無法提供納入政府性基金預(yù)算管理的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，故尚不存在專項(xiàng)債進(jìn)入經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目明確的路徑。

（三）專項(xiàng)債用作項(xiàng)目公司資本金的政策分析

專項(xiàng)債資金無疑屬于政府部門的債務(wù)性資金。財(cái)政部多次發(fā)文，禁止投資方用債務(wù)性資金出資作為項(xiàng)目公司的資本金。2019年3 月7 日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金。

但黨中央、國務(wù)院出臺(tái)的規(guī)定似乎改變了這一做法。2019 年6 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號(hào)）中首次提出，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。需要符合的條件有：1.屬于中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目；2.項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件。這里的專項(xiàng)收入，包括政府性基金收入和專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目專項(xiàng)收入。2019 年11 月20 日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26 號(hào)）中再次明確了“可按有關(guān)規(guī)定將政府專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”。同時(shí)提出，投資項(xiàng)目資本金作為項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說必須是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。對(duì)此，如果將專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目資本金，也只是屬于投資人的債務(wù)性資金，但不屬于項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。

這意味著存在著將專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目資本投入經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目的可能性。按照2019 年9 月4 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，以省為單位，專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例為20%左右。2020 年3 月，這一比例提高至25%[7]。

筆者認(rèn)為，國務(wù)院和財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)文件中涉及的相關(guān)規(guī)定，存在著協(xié)調(diào)一致的必要性。例如1996 年8 月23 日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35 號(hào)）中明確規(guī)定，試行資本金制度的投資項(xiàng)目，屬于經(jīng)營性項(xiàng)目。而政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目，不以營利為目的；收費(fèi)的目的是為了償還建設(shè)債務(wù)本息；收取的車輛通行費(fèi)也需要全額納入財(cái)政預(yù)算管理。故本不應(yīng)實(shí)行資本金制度。國發(fā)〔2019〕26 號(hào)文中再次明確了投資項(xiàng)目資本金制度適用于我國境內(nèi)的企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資的經(jīng)營性項(xiàng)目。但卻將“政府收費(fèi)公路”項(xiàng)目作為了實(shí)行資本金制度的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

按照廳字〔2019〕33 號(hào)文的規(guī)定，將專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金需具備的前提條件之一是，項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后還能產(chǎn)生用作資本金的專項(xiàng)收入。政府收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)無法具備這一條件。按照現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府收費(fèi)公路應(yīng)當(dāng)在還清全部債務(wù)本息后停止收費(fèi)。故如果嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，就無法產(chǎn)生還清專項(xiàng)債本息后還能夠用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)收入中的車輛通行費(fèi)收入。按照財(cái)政部的規(guī)定，除了作為政府性基金收入的車輛通行費(fèi)收入以外，收費(fèi)公路專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目的專項(xiàng)收入主要包括依托政府收費(fèi)公路的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等。如果還清建設(shè)債務(wù)本息后停止收費(fèi)，就不再存在轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)的事項(xiàng)。相比較之下，廣告收入和服務(wù)設(shè)施收入（應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為扣除服務(wù)設(shè)施經(jīng)營成本費(fèi)用后的凈收入）寥寥無幾，似乎不具有用作項(xiàng)目資本金的實(shí)質(zhì)性意義。

三、規(guī)范專項(xiàng)債用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目路徑的初步設(shè)想

（一）規(guī)范專項(xiàng)債用于政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目路徑的初步設(shè)想

雖然目前許多項(xiàng)目公司采取的是將取得收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)金融負(fù)債的會(huì)計(jì)處理，但筆者認(rèn)為，這不屬于收費(fèi)公路專項(xiàng)債進(jìn)入政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范路徑。

首先，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，如果項(xiàng)目公司將取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債確認(rèn)為一項(xiàng)債務(wù)，意味著項(xiàng)目公司承擔(dān)了需要在未來償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。項(xiàng)目公司用于償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的資金來源，基本上屬于收取的車輛通行費(fèi)。需要進(jìn)一步明確的是，與經(jīng)營性公路不同，項(xiàng)目公司并沒有通過投資建設(shè)取得了政府收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)。由于收取的車輛通行費(fèi)需要上繳地方財(cái)政，納入政府性基金預(yù)算管理；所需的用于養(yǎng)護(hù)與管理的車輛通行費(fèi)資金，需要通過編制預(yù)算向地方政府財(cái)政申請(qǐng)劃撥；故項(xiàng)目公司實(shí)質(zhì)上是按照委托代理的原則受地方政府委托，代表地方政府履行收取車輛通行費(fèi)的職責(zé)。按照現(xiàn)行管理體制下規(guī)范的操作，項(xiàng)目公司無法、也沒有必要先通過編制預(yù)算向地方財(cái)政申請(qǐng)用于償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的通行費(fèi)資金，再將取得的這些資金上繳地方財(cái)政，以滿足地方財(cái)政償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的需要。

其次，站在地方財(cái)政的角度，按照現(xiàn)行《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《政府收支分類科目》等相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門無法將這些償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的通行費(fèi)資金，通過計(jì)入政府性基金預(yù)算本級(jí)支出科目和按照政府收支分類科目設(shè)置的相關(guān)明細(xì)科目來劃撥給相關(guān)的項(xiàng)目公司；也無法將項(xiàng)目公司繳納的用于償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的通行費(fèi)資金，納入政府性基金預(yù)算，計(jì)入政府性基金預(yù)算本級(jí)收入科目和按照政府收支分類科目設(shè)置的相關(guān)明細(xì)科目。

筆者認(rèn)為，規(guī)范合理的途徑應(yīng)當(dāng)是：將收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金作為非償還性資金通過政府性基金預(yù)算的安排，劃撥給項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司取得這些專項(xiàng)債資金，可確認(rèn)為一項(xiàng)權(quán)益工具（其他權(quán)益工具或資本公積）或按照政府補(bǔ)助的思路進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。筆者贊同陜西省高速公路建設(shè)集團(tuán)公司的會(huì)計(jì)處理，將取得的專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)權(quán)益工具?？紤]到投入項(xiàng)目公司的收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金是用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)的，故計(jì)入資本公積的會(huì)計(jì)處理顯得更為科學(xué)合理些。

如果項(xiàng)目公司將取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)權(quán)益工具（或者其他形式的非償還性資金），意味著項(xiàng)目公司無需承擔(dān)償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息的義務(wù)并進(jìn)行相關(guān)會(huì)計(jì)處理。產(chǎn)生的直接影響是：財(cái)政部門需要直接用項(xiàng)目公司上繳并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)以及其他專項(xiàng)收入償還到期專項(xiàng)債的本息；按照預(yù)算安排劃撥給項(xiàng)目公司的通行費(fèi)只是為了滿足項(xiàng)目公司從事政府收費(fèi)公路收費(fèi)與養(yǎng)護(hù)管理的需要。這樣項(xiàng)目公司確認(rèn)的營業(yè)收入將大大減少，有可能削弱項(xiàng)目公司的市場(chǎng)再融資能力。

但按照國務(wù)院和財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定分析，使用了收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金的政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目，其未來的通行費(fèi)已經(jīng)被鎖定用于償還專項(xiàng)債本息。除非預(yù)期償還全部專項(xiàng)債本息后還有余額，才能夠用于社會(huì)融資。一方面由于目前新建政府收費(fèi)公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益越來越不夠理想，有余額的可能性微乎其微；另一方面還有賴于對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂來改變現(xiàn)行的政府收費(fèi)公路的收費(fèi)政策。故伴隨著越來越多的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目使用收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金進(jìn)行投資建設(shè)，意味著項(xiàng)目公司社會(huì)融資的能力將越來越弱。最終項(xiàng)目公司或者通過終止清算退出歷史舞臺(tái)；或者在法律法規(guī)或相關(guān)政策許可的前提下將政府收費(fèi)公路變性為經(jīng)營性公路；或者通過從事其他相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)邁出市場(chǎng)化發(fā)展的新步伐，將融資平臺(tái)公司性質(zhì)變更為市場(chǎng)化導(dǎo)向下規(guī)范的公司制企業(yè)。在這種狀況下，需要由公路事業(yè)單位承擔(dān)全部政府收費(fèi)公路投資建設(shè)與收費(fèi)養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)。

（二）規(guī)范專項(xiàng)債用于經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目路徑的初步設(shè)想

除了用作經(jīng)營性公路項(xiàng)目資本金以外，投入經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)債資金只能被項(xiàng)目公司確認(rèn)為一項(xiàng)金融負(fù)債，承擔(dān)在未來按期償還專項(xiàng)債本息的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。對(duì)于這樣的路徑，項(xiàng)目公司可通過嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范的會(huì)計(jì)處理。存在的主要問題是財(cái)政部門需要通過調(diào)整《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《政府收支分類科目》的相關(guān)核算內(nèi)容，使得項(xiàng)目公司用于償還專項(xiàng)債本息的資金具備納入政府性基金預(yù)算管理的規(guī)范路徑。

1.按照《政府總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》中的規(guī)定，省級(jí)人民政府財(cái)政部門通過發(fā)行專項(xiàng)債籌措的債務(wù)資金，只能轉(zhuǎn)貸給下級(jí)人民政府財(cái)政部門。由于項(xiàng)目公司將取得的專項(xiàng)債資金確認(rèn)為一項(xiàng)金融負(fù)債（長(zhǎng)期應(yīng)付款），按照鏡像互補(bǔ)關(guān)系，政府財(cái)政也應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為一項(xiàng)債權(quán)（長(zhǎng)期應(yīng)收款）。這就需要增加專項(xiàng)債轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目公司的核算內(nèi)容。

2.《2020 年政府收支分類科目》中的政府性基金預(yù)算類科目中也沒有涉及與項(xiàng)目公司上繳的用于償還專項(xiàng)債本息相關(guān)的收入類科目。也有必要予以增設(shè)，使得項(xiàng)目公司上繳的用于償還專項(xiàng)債本息的資金能夠規(guī)范地納入政府性基金預(yù)算管理，用于償還省級(jí)政府承擔(dān)的專項(xiàng)債本金和利息。

如果暫時(shí)無法對(duì)《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《政府收支分類科目》進(jìn)行補(bǔ)充或修訂，也許在具體實(shí)務(wù)中仍存在非規(guī)范性操作的空間，但這超出了本文探討的范疇。

（三）規(guī)范專項(xiàng)債用作項(xiàng)目公司資本金的初步設(shè)想

如果打算將政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債資金用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資本金，其前提條件是還清全部債務(wù)本息后政府收費(fèi)公路還能夠繼續(xù)收費(fèi)。如果正在修訂的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正式發(fā)布，并且允許政府收費(fèi)公路在還清用于建設(shè)的收費(fèi)公路專項(xiàng)債本息后還可繼續(xù)或永續(xù)收費(fèi)，則可為將收費(fèi)公路專項(xiàng)債用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金創(chuàng)造條件。

但有必要進(jìn)一步說明的是：將收費(fèi)公路專項(xiàng)債用作經(jīng)營性路橋基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金的舉措實(shí)質(zhì)上是在透支政府收費(fèi)公路未來的收益，具有一定的不確定性，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。