行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范建設應把握的重點

劉瑞乾

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100101）

2012 年11 月29 日，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號），旨在規(guī)范單位財務管理行為，有效防范舞弊和預防腐敗，提高財政資金使用效益，提升單位綜合管理水平，各單位都結合實際，對業(yè)務流程進行梳理，對風險點進行排查，對審批程序進行規(guī)范，對職責權限進行明確，對規(guī)章制度進行完善，制定了本單位內部控制規(guī)范手冊。本文結合工作實際，就內部控制規(guī)范制定和實施過程中應把握的重點談一下個人的看法，僅供參考。

一、內部控制內容

內部控制是單位對經(jīng)濟活動進行的控制，是單位為實現(xiàn)控制目標通過制定制度、完善規(guī)章、實施措施和執(zhí)行程序對經(jīng)濟活動風險進行防范和管控。

內控規(guī)范實施以預算管理為主線，以資金管理為核心，以項目支出為重點，針對具體經(jīng)濟業(yè)務，通過流程梳理，風險排查，確定各項具體業(yè)務的辦事流程和工作標準，完善組織架構，明確職能分工、支出審批權限等，建立內控評價與監(jiān)督制度，形成“點、線、面”為一體的內控體系，全面控制經(jīng)濟活動風險。

二、內部控制目標

（一）保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)。

（二）保證各項資產(chǎn)安全完整和有效使用。加強資產(chǎn)過程的控制管理，以保證資產(chǎn)的安全和有效使用，提高使用效率。

（三）保證財務信息真實完整。客觀反映預算執(zhí)行情況，財務狀況變動情況，固定資產(chǎn)管理使用情況，為領導決策提供依據(jù)。

（四）提高資金使用效率。合理分配資金，為完成各項工作任務提供資金保障，不斷提高資金使用效益。

（五）有效防范舞弊和預防腐敗。完善決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三權分離機制，充分發(fā)揮內控的制衡牽制原理和流程控制作用，規(guī)避經(jīng)濟風險，預防腐敗行為。

三、內部控制工作組織

單位應成立內部控制規(guī)范建設領導小組，單位“一把手”任組長，分管財務工作的領導和分管紀檢監(jiān)察工作的領導任副組長。主要負責協(xié)調、處理、決定內控實施工作中的重大事項，推進內部控制工作，研究解決工作中遇到的重大問題，探索建立適合本單位實際情況的內部控制體系。

領導小組下設辦公室，辦公室由財務處牽頭，辦公室、人事處、法規(guī)處、審計處、紀檢監(jiān)察處、信息中心作為成員單位參加。主要負責內控規(guī)范實施工作的具體組織，制訂內控規(guī)范實施的工作方案，組織各部門開展實施工作并進行監(jiān)督檢查，協(xié)調工作中出現(xiàn)的問題，設計并完成內控手冊。

四、內部控制關鍵崗位職責（見下表）

處室 崗位 崗位職責報賬員1.負責本處室預算編制的基礎工作，包括預算資料準備、預算報表收集匯總與申報、預算項目錄入等。 2.負責本處室資金支出的具體工作，包括審核經(jīng)辦人提交的支出申請資料、填寫各類支出憑證、到財務處辦理資金支付手續(xù)等。 3.對本處室的資金支出承擔審核責任，對于不合規(guī)、不合理或不真實的支出，報賬員應當拒絕辦理。各處室采購項目負責人負責采購項目的全程跟蹤，包括申請文件的起草、申請表的填寫、代理機構的選擇、委托協(xié)議的簽訂、采購文件的審核確認、代理機構工作的聯(lián)系與協(xié)調、采購檔案的保管，以及采購完成后合同的簽訂、備案、款項支付的申請等。資產(chǎn)使用人資產(chǎn)使用人為資產(chǎn)管理的直接責任人，負責資產(chǎn)的日常使用及保管，并定期核實確認本人管理的資產(chǎn)情況。資產(chǎn)管理員各處室資產(chǎn)管理員為資產(chǎn)管理的間接責任人，負責編報年度資產(chǎn)需求計劃，對本處室公用資產(chǎn)的日常使用、維護進行管理，配合財務處進行資產(chǎn)登記和盤點等資產(chǎn)管理相關工作。處長（負責人）對本處室經(jīng)濟活動業(yè)務負總責，全面審核審批本處室預算、收支、采購、資產(chǎn)、建設項目、合同等相關業(yè)務，并對其真實性、完整性和合法合規(guī)性負責。預算崗1.按照市財政局對部門預算的編制要求，對本級機關和所屬單位上報的年度預算進行審核匯總。2.市財政局對單位的部門預算批復后，協(xié)助處長做好對所屬單位的預算批復，并監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。3.負責預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。會計崗1.承辦本級機關日常經(jīng)濟事項，審核各類報銷憑證，負責登記各類明細賬、總分類賬。2.使用財務軟件，進行財務會計核算。3.編制財務月份、季度報表，匯總年度財務決算。4.對財政批復的預算資金的撥付進度、使用情況定期做出財務報告。財務處出納崗1.具體負責單位本級各項經(jīng)費的報銷和資金的撥付，辦理資金收付業(yè)務，聯(lián)系銀行辦理各項具體結算業(yè)務。2.負責登記現(xiàn)金和銀行存款日記賬，及時核對銀行存款，編制銀行存款余額調節(jié)表，保證資金的安全運行。3.負責保管庫存現(xiàn)金、各種有價證券、財務有關印章、未使用和未領用的空白收據(jù)、空白支票。保管已使用完、未到銷毀年限的有關票據(jù)。采購管理崗負責采購制度及流程的解釋，復核業(yè)務處室提出的采購立項申請并錄入管理系統(tǒng)，聯(lián)系市財政局采購主管部門并辦理相關審批手續(xù)，復核單位零星采購和定點服務采購的結果，負責協(xié)議采購的具體實施等。

處室 崗位 崗位職責資產(chǎn)管理崗負責單位本級及所屬單位的固定資產(chǎn)管理，制定固定資產(chǎn)管理辦法。建立和完善固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對固定資產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管。財務處處 長1.負責制定本處的年度工作計劃，確定各崗位工作人員的職責，組織實施目標管理。組織本處人員政治理論學習和業(yè)務技能學習。掌握本處工作進展情況，組織承辦、督查、落實單位領導的批示和決定，審核本處人員起草的公文。2.主管單位財務會計工作，組織制定貫徹執(zhí)行財務會計制度規(guī)定，負責向單位領導報告財務工作。3.指導系統(tǒng)財務工作，有針對性的開展財務工作的調研，提出解決系統(tǒng)財務工作中出現(xiàn)的各種問題。4.負責組織籌措、調配資金，加強對專項資金的監(jiān)督管理，為單位領導各項決策的順利實施，提供資金保障，保證資金安全運行。5.負責預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。法律文件審核人員負責審核各類經(jīng)濟合同及相關文體。法規(guī)處合同管理人員1.負責制定合同管理制度、辦法及統(tǒng)一范本。2.負責對各處室報送的非制式合同進行法律審查。3.負責合同備案及臺賬的管理。審計處內部審計人員負責監(jiān)督檢查單位本級及所屬單位預算、財務管理與會計核算的合法性、真實性以及資產(chǎn)的完整性、安全性，內部控制制度的健全性、合理性和有效性等。風險評估人員紀檢監(jiān)察處負責單位經(jīng)濟活動風險評估。具體包括：擬定風險評估計劃和工作底稿模板，組織進行風險自查，進行自查結果復核，評估整體風險，出具風險評估報告等。內控有效性評價人員負責單位內部控制的有效性評價。具體包括：制定評價方案，組成評價組進行評價工作，分析評價結果，出具評價報告等。資產(chǎn)管理崗1.熟悉、掌握有關資產(chǎn)管理的政策及制度，了解單位固定資產(chǎn)的存量及增減變動情況。2.根據(jù)資產(chǎn)管理和使用情況，制定《固定資產(chǎn)管理辦法》。3.負責資產(chǎn)的賬、卡、物管理，按使用人建立固定資產(chǎn)卡片，監(jiān)督使用人按要求使用、檢修、養(yǎng)護資產(chǎn)并做好使用情況和檢修保養(yǎng)情況記錄，提高資產(chǎn)的壽命和使用效率。4.負責固定資產(chǎn)的產(chǎn)權登記、資產(chǎn)調撥、轉移、報廢、資產(chǎn)清查和統(tǒng)計報告等基礎管理工作。5.負責審核、匯總各處室固定資產(chǎn)年度需求計劃，按規(guī)定標準配置固定資產(chǎn)及編制固定資產(chǎn)預算，組織長期閑置、低效運轉和超標準配置資產(chǎn)的調劑工作。6.建立和完善固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對固定資產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管。7.負責對各處室固定資產(chǎn)管理的安全性、完整性和使用有效性進行評價和績效管理。8.接受和配合上級單位的監(jiān)督檢查并向其報告本單位固定資產(chǎn)管理工作。辦公室政府采購崗1.熟悉掌握政府采購相關政策和法規(guī)，并在采購過程中嚴格按其執(zhí)行。2.制定單位集中采購的具體實施辦法，并及時進行更新。3.采購時嚴格按照批準預算執(zhí)行，并遵循公開透明、公平競爭和誠實信用的原則。4.認真執(zhí)行政府采購管理規(guī)定和實施細則，嚴格按采購計劃采購，合理降低采購成本，對采購物品做到票證齊全、票物相符、報賬及時。5.熟悉和掌握市場行情，按質優(yōu)價廉、貨比三家的原則擇優(yōu)采購。嚴把采購質量關，購進的物資均須附有質保書和售后服務合同。資產(chǎn)實物管理崗1.負責固定資產(chǎn)實物調撥、回收、借用、報廢等管理工作。2.負責辦公設備耗材、辦公設備配件的配備、領用發(fā)放。3.負責辦公用固定資產(chǎn)、低值易耗品的采購工作。4.負責固定資產(chǎn)的管理工作。

五、內部控制信息編報

（一）會計人員。財務處全面負責單位的會計工作，并配備具有相應資格和能力的會計人員。會計人員必須持有會計從業(yè)資格證書和具備相應的專業(yè)技術職稱，并按照規(guī)定接受繼續(xù)教育。

（二）會計機構。會計機構內部分工設置遵循“內部牽制”原則，即不相容職務相分離原則。財務處依法合理設置會計、出納、預算工作崗位，形成相互分離、相互制約的機制，并以關鍵崗位職責說明形式明確職責權限，落實崗位責任。例如明確規(guī)定了出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作等。

（三）會計基礎工作管理。會計人員根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項，按照國家統(tǒng)一的會計制度及時進行財務處理、編制財務會計報告，確保財務信息真實、準確、可靠、完整。獨立核算單位依法建賬；記賬憑證應當根據(jù)經(jīng)過審核無誤的原始憑證及有關資料編制，更正錯賬方法符合會計制度的要求；會計賬簿的登記，必須以經(jīng)過審核無誤的會計憑證為依據(jù)，且符合國家統(tǒng)一的會計制度的要求；財務會計報告應當根據(jù)經(jīng)過審核的會計賬簿記錄和有關資料編制；定期進行賬目核對，做到賬證、賬賬、賬實、賬款相符；會計憑證、會計賬簿、會計報告和其他會計資料必須按照國家規(guī)定定期整理歸檔，妥善保管，調閱和銷毀符合規(guī)定。

（四）溝通協(xié)調機制。財務處建立與其他各處室之間信息溝通渠道，定期開展必要的信息核對，實現(xiàn)重要經(jīng)濟活動信息共享，形成內部控制合力，并充分發(fā)揮會計對經(jīng)濟活動和財務收支的反映和監(jiān)督作用。財務處定期將預算執(zhí)行情況通報各處室，并與各處室經(jīng)辦人溝通預算執(zhí)行進度情況，分析執(zhí)行進度緩慢的原因，協(xié)助各處室推進預算執(zhí)行進度，從而提高預算執(zhí)行的有效性。財務處與辦公室定期對賬，以確保固定資產(chǎn)賬實相符。

（五）預算、決算信息公開。為做好信息公開的基礎工作，單位每年按照相關要求編制單位預算報表、決算報表，并確保預算、決算信息公開的真實性、全面性和有效性。

六、內部控制建設應把握的重點

（一）建立有效的內控組織機構。建立有效的內控組織機構是確保內部控制規(guī)范得以運行的首要條件。沒有有效的組織機構來管理和協(xié)調，內部控制就無從下手，更談不上實施了。按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》要求，單位內控組織機構的負責人應該是單位“一把手”，成員包括：單位分管財務工作的領導、分管紀檢監(jiān)察工作的領導和相關業(yè)務處室的負責人，涵蓋單位所有業(yè)務和所有人員，做到縱向覆蓋到邊，橫向覆蓋到底，不留“死角”，不留“盲區(qū)”。

（二）健全和完善內控制度。建立組織機構，明確責任主體和責任人，其目的就是進行管理與協(xié)調。而有效的協(xié)調與管理是不能通過人治來實現(xiàn)的，必須依靠法制、依靠制度來完成。就行政事業(yè)單位內控規(guī)范而言，就是必須依靠完善的內控制度來完成，而不是靠人的權力。內控制度包括組織機構的設計和單位內部為保證內控規(guī)范正常實施所制定的規(guī)章制度和管理措施。制定這些規(guī)章制度和管理措施是保證單位財務秩序正規(guī)、會計核算規(guī)范、財政資金使用高效，保證會計信息的準確性和可靠性，促使單位內部相關人員用既定的管理方針來約束自己的行為。內控制度的建立必須在廣泛調研和征求意見的基礎上進行，不能為了內控而制定內控制度，也不能照貓畫虎，更不能照抄照搬其他單位的做法，要緊密結合本單位實際，對本單位的業(yè)務活動流程進行梳理，對存在的風險點進行排查，依據(jù)查出的風險點完善規(guī)章制度，這樣制定出的內控制度才能具有實用性和可操作性，才能發(fā)揮應有的效能。同時，內部控制是一個不斷變化的動態(tài)過程，要定期對經(jīng)濟活動風險進行評估，持續(xù)改進，要在運行過程中不斷進行修訂和完善，使之常用常新，全面提升單位綜合管理水平。

（三）創(chuàng)建良好的內控實施環(huán)境。建立有效的內控制度，還必須有一個良好的內控環(huán)境。因為內控環(huán)境是推動內部控制工作落實的發(fā)動機，是所有內控組成部分的基礎。其決定著組織的風紀和結構，并且涉及到所有活動的核心——人，特別是人的控制覺悟。創(chuàng)建良好的內控環(huán)境，首先，單位內控規(guī)范領導小組必須讓單位的每一個人都能明確制定內控制度的目的和意義，不是針對某一個人，而是在保護每一個人，使每一個人都能具有充分的控制覺悟和主動的控制態(tài)度，變要我控制為我要控制；其次，領導小組組長和副組長要高度重視內部控制建設，對內控制度執(zhí)行的態(tài)度一定要積極主動，要全力支持財務部門在落實內控規(guī)范中的職能作用?？梢赃@樣講，沒有領導的支持，內控制度要想得到很好落實是不可能的。

（四）內部控制必須嚴格按照步驟執(zhí)行。內部控制是在單位財務管理過程中，運用相關的規(guī)章制度和特定的控制手段對單位財務活動進行的管控和規(guī)范。這種控制是一個動態(tài)的過程，此過程不是雜亂無章的，而是有一定程序和步驟的，如果步驟亂了，那么控制就會失效，管理就會出問題。因此，內部控制必須嚴格按照步驟執(zhí)行，決不能為省事、方便而簡化程序、簡化流程。