淺談行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的問題與對策

田 熊

（湖北省交通運輸廳京珠高速公路管理處， 湖北 武漢 430056）

預(yù)算績效管理是財務(wù)管理發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，最先的財務(wù)管理只是“溫飽需求”，績效管理提升了財務(wù)管理的“價值”，是對財務(wù)管理價值和財務(wù)管理人員地位的提升。要想做好績效管理，就需要財務(wù)人員和專家不斷探索來促進績效管理的進步。

一、當(dāng)前預(yù)算績效管理的發(fā)展過程

2011 年3 月國務(wù)院成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，指導(dǎo)和推動政府績效管理工作。 全國出臺的重要指導(dǎo)性的文件：《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416 號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285 號）、《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)〔2013〕53 號）、2014 年由中國資產(chǎn)評估協(xié)會制定的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引(試行)》。

2012 年，湖北省開始著手推進績效管理工作，先后出臺了重要指導(dǎo)性的文件：《湖北省省級財政項目資金績效評價實施暫行辦法》（鄂財績發(fā)〔2012〕5 號）、省政府《關(guān)于省級財政部分專項資金試行競爭性分配改革的意見》（鄂政發(fā)〔2012〕107 號）、《湖北省人民政府關(guān)于推進預(yù)算績效管理的意見》（鄂政發(fā)〔2013〕9 號）、《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》( 鄂財函〔2014〕376 號)、《省級財政項目支出績效評價報告質(zhì)量考核標準（試行）》的通知（ 鄂財函〔2015〕55 號）、《湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》（鄂財績發(fā)〔2016〕17 號）以及2017 年11 月29 日，湖北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《湖北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于進一步推進預(yù)算績效管理的決定》。目前績效管理方式有年中跟蹤績效評價、年底績效評價報告，整體績效評價報告等。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理已完整體現(xiàn)了三個層面:戰(zhàn)略層次、計劃層次和執(zhí)行層次。

1.戰(zhàn)略層次：戰(zhàn)略層次是從行業(yè)或者單位愿景出發(fā)，具有前瞻性、引領(lǐng)性、標桿性的戰(zhàn)略目標規(guī)劃，例如高速公路管理的戰(zhàn)略目標是為司乘打造安全、智能、暢通、綠色、舒適的通行環(huán)境，為國家經(jīng)濟建設(shè)和國民生活質(zhì)量的提高貢獻自己的力量。

2.計劃層次：績效計劃是在所有事項執(zhí)行之前制定的一個階段的具體目標和規(guī)劃，是把單位總體目標和規(guī)劃具體細化到各個部門的過程，階段性一般為一個年度或者幾個年度，也可以分為季度或者月度。

3.執(zhí)行層次：績效的執(zhí)行主要是針對具體事項單個部門制定的具體目標值，并根據(jù)設(shè)定的目標值在事項的執(zhí)行過程中進行監(jiān)督和反饋。設(shè)定的指標值應(yīng)具有能考核、可量化和有價值的特性。

（二）預(yù)算績效管理制度越來越規(guī)范和詳盡，績效管理體系建設(shè)趨于完善。

1.從財政部將預(yù)算績效管理機制的內(nèi)容確定為“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”，從目標編制到結(jié)果應(yīng)用形成了一個閉環(huán)，對單位的績效管理具有直接指導(dǎo)性意義。特別是湖北省出臺了《2016 年度湖北省直預(yù)算單位預(yù)算績效管理工作考核辦法》、《湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》等更詳細的指導(dǎo)辦法，讓單位在績效管理上更能有的放矢。

2.對績效目標設(shè)置的質(zhì)量做了更高要求。主要從四個大的方面做了詳細的考核要求：一是對指標設(shè)定的合規(guī)性，要求內(nèi)容完整、表述清晰、附件齊備；二是目標設(shè)定有三性，即相關(guān)性、合理性、適當(dāng)性；三是要求指標設(shè)置科學(xué)、合理；四是對目標的可行性做了明確規(guī)定，即前期有論證、制度有保障、措施要可行。

3.績效目標體系建設(shè)逐步完善。一是制度體系建設(shè)逐漸完善：湖北省財政廳目前從績效申報質(zhì)量標準、目標現(xiàn)場審核、績效目標管理、績效管理工作、績效評價結(jié)果應(yīng)用等都出臺了對應(yīng)的管理辦法和操作細則，并印發(fā)部分共性預(yù)算項目績效目標體系。針對重點領(lǐng)域又出臺了針對性極強的績效管理通知，如《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。二是隊伍建設(shè)逐漸完備：建立了績效評價專家?guī)?，并對聘用、?quán)力和義務(wù)、選用管理、違規(guī)處理等做了詳細規(guī)定，另湖北省財政廳從2014 年開始又聘請了外部人員為預(yù)算績效管理監(jiān)督員，納入省級預(yù)算績效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫。三是配套的互聯(lián)體系建設(shè)逐漸完備：如內(nèi)控體系的建設(shè)，為績效管理做好了骨架的支撐。又如2019 年全面實施的政府會計制度改革，更為績效管理發(fā)展環(huán)境鋪平了道路。

三、預(yù)算績效管理存在的問題

績效管理的宏觀管理已逐漸完善，存在的問題越來越少，但在績效管理的微觀方面還存在諸多問題。

（一）宏觀方面:績效目標從編報到結(jié)果反饋和應(yīng)用都有了詳細規(guī)定和流程，但在績效評價結(jié)果和戰(zhàn)略目標符合度的反向驗證方面還存在不足。

目前績效評價管理的整套流程是有一個前提條件的，即從戰(zhàn)略目標到計劃目標、再到具體指標設(shè)定和執(zhí)行，級與級之間的銜接都是符合邏輯、合理的，是一個充分條件。但在實際的績效管理過程中還是存在具體指標完成很好，績效評價結(jié)果優(yōu)良，但與戰(zhàn)略目標相去甚遠。導(dǎo)致這一現(xiàn)象存在的主要原因就是缺乏從績效評價結(jié)果到戰(zhàn)略目標的反向驗證方法和管理，缺乏具體指標的修正和不斷完善的過程。

（二）微觀方面

1.對績效管理重視不夠，主要體現(xiàn)在三個方面。

一是單位重點放在預(yù)算執(zhí)行和資金安全上，績效管理退居二線。導(dǎo)致這一情況的主要原因是因為事業(yè)單位的財務(wù)管理是預(yù)算管理，沒有企業(yè)的成本、費用、利潤的概念，在財務(wù)分析和考核上不能像企業(yè)通過利潤等指標直觀量化的體現(xiàn)資金的價值。也因事業(yè)單位的公益性，對社會的服務(wù)和貢獻產(chǎn)生的價值不易量化有關(guān)。

二是績效管理外部施加壓力不夠，單位不夠重視。2016 年底湖北省財政廳出臺了《湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，說明了績效評價結(jié)果與下年度預(yù)算批復(fù)掛鉤，但一直沒有出臺具體的實施細則。目前的方式主要還是以評價結(jié)果通報為主，整改調(diào)整為輔，僅省級財政專項資金進入了競爭性分配。

三是目前大部分單位績效管理劃分在財務(wù)部門，但單位戰(zhàn)略規(guī)劃、年度目標和計劃又劃分在其他部門,這種管理體系決定了總的抓手不得力?？冃Ч芾硎且粋€綜合性項目，涉及到單位的方方面面，具有地位重要、業(yè)務(wù)綜合性強、知識面廣、協(xié)調(diào)性大等特性，能有一個集中管理的統(tǒng)籌體系，再把這些方面擰成一股繩是很重要的。

2.績效評價過于依賴于第三方

目前各單位的績效評價主要是委托第三方來進行，也是財政推崇的方式，包括年度績效評價報告、整體績效評價，年中跟蹤績效評價等。在績效評價過程中還有一個自我評價，同樣是績效管理和評價過程中一個很重要的部分，但在這方面各單位管理相對比較弱化。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因有兩個方面：一是財務(wù)部門人員有限。財務(wù)部門人員編制一直按照十幾年前的標準配備，但財務(wù)管理的復(fù)雜性、工作的重要性與十幾年前比較，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，用舊的人員配置來適應(yīng)新的財務(wù)管理模式是較難契合的。二是財務(wù)部門人員績效管理知識水平有限。財務(wù)部門早就從單純記賬的模式中跳出來了，從事后處理，到事中監(jiān)督和管理，再到現(xiàn)在的事前決策、單位戰(zhàn)略與風(fēng)險管理等，已是單位管理不可缺少的重要角色，這對財務(wù)管理人員的知識面要求更廣，對多元化的知識結(jié)構(gòu)需求更強，目前財務(wù)人員在這方面的管理水平還是薄弱的。

3.績效管理的其他問題

一是績效指標設(shè)置不科學(xué)、不全面。主要是設(shè)置的指標與年度目標和戰(zhàn)略相關(guān)性不大，重要的項目績效指標設(shè)置不全面，考核性不強。

二是績效指標避重就輕，實際管理不能更好促進績效的改善?？冃е笜丝梢愿鶕?jù)下圖分為四個區(qū)域。橫軸代表價值（績效評價的價值），縱軸代表重要性（見圖1）。

第一區(qū)域：價值少、重要性大。這個區(qū)域的指標主要是輔助性指標，為基本要求。例如行業(yè)的基本要求和規(guī)定。

第二區(qū)域：價值高、重要性大。這個區(qū)域的指標是核心指標，與單位戰(zhàn)略相關(guān)性最高。例如高速公路的道路質(zhì)量指數(shù)長期保持優(yōu)以上。

圖1

第三區(qū)域：價值高、重要性小。這個區(qū)域的指標也是輔助性指標，一般起到補充和調(diào)節(jié)核心指標的作用。例如項目竣工優(yōu)質(zhì)率。

第四區(qū)域：價值低、重要性小。這個區(qū)域的指標基本可以刪除掉，不能更好的服務(wù)于單位的績效管理。

目前績效指標設(shè)置中，第一區(qū)域的指標多，因為屬于行業(yè)基本規(guī)范，容易達到，屬于“坐著摘桃子”的指標，達不到績效管理的最終目的；第二區(qū)域因為屬于“跳起來摘桃子”的指標，相對設(shè)置的指標少，所占評價分數(shù)不高，績效管理的真正價值沒有充分體現(xiàn)出來。

三是績效指標設(shè)置流程不夠規(guī)范。許多績效指標的做法是先想項目，再定預(yù)算，后定績效指標?？冃е笜说脑O(shè)置應(yīng)從戰(zhàn)略規(guī)劃起，根據(jù)年度計劃和目標制定初級指標，再根據(jù)年度目標和初級指標安排項目，后期通過相關(guān)性、重要性、合理性進行修改和完善。

四、績效管理問題的對策

（一）建立并完善從績效指標到戰(zhàn)略目標的反向驗證，不斷完善績效管理體系。

績效指標到戰(zhàn)略目標的反向驗證是提升績效管理水平最直接有效的方式之一。反向驗證主要考慮到三個方面。

一是要納入外部評比和行業(yè)排名。如果自身績效評價優(yōu)，但外部評比和行業(yè)排名卻大相徑庭，這說明績效指標設(shè)置和評價是存在問題的，需要修改和完善；如果自身績效評價優(yōu)，外部評比和行業(yè)排名提升幅度相比其他單位較小，說明重要績效指標所占份量不夠，或存在有其他指標未納入評價體系，可以借鑒其他單位指標后進行修改完善。

二是事業(yè)單位管理部門要建立指標庫，并及時修改和完善。單個事業(yè)單位很難橫向?qū)Ρ闰炞C，這就需要事業(yè)單位管理部門對單個事業(yè)單位的績效指標情況進行歸納匯總和分析，并分出優(yōu)劣，建立指標庫，對核心指標完善和明確，并根據(jù)各單位每年的實際情況對指標進行驗證和考核，修改和完善指標庫共享。

三是建立反向驗證流程和相關(guān)制度。反向驗證的難度要高于正向指標的流程和制度的制定，對專業(yè)水準的要求更高，單位的績效管理部門很難獨立完成，需要財政部門和主管部門的專業(yè)指導(dǎo)和規(guī)范。

（二）盡早出臺與績效評價掛鉤的實施細則，提升外部壓力。

預(yù)算分配、單位考核與績效評價掛鉤是資金管理的進步，是從原來人占主導(dǎo)分配決策的模式向制度決策為主模式的轉(zhuǎn)變，是從投入控制向結(jié)果和投入相結(jié)合控制轉(zhuǎn)變，由分散過程管理向規(guī)范系統(tǒng)化的績效管理模式的轉(zhuǎn)變。省級財政專項資金的競爭性分配模式是一個成功典范，其他資金可以參照專項資金競爭性分配模式，再結(jié)合資金本身特性出臺相關(guān)實施細則，讓績效評價的結(jié)果應(yīng)用落在實處，為資金管理貢獻力量。

（三）績效指標設(shè)置科學(xué)合理，根據(jù)四個區(qū)域的指標制定合理的考核分數(shù)比率。

指標體系建設(shè)從戰(zhàn)略、計劃，到具體年度指標之間要有清晰的關(guān)聯(lián)性、邏輯性、可考核。一是指標設(shè)置要可量化、能為單位的管理起到監(jiān)督和促進作用；二是指標值的設(shè)置要符合行業(yè)規(guī)范，要有激勵性，至少屬于“踮起腳尖摘桃子”的范圍，不能坐享其成，空喊口號；三是核心指標、主要指標、輔助指標區(qū)分明顯，需要尋找主、從指標之間的邏輯性和勾稽關(guān)系，通過指標之間的驗證來減少人為主觀判斷的誤差。

從前面說到績效指標四個區(qū)域的劃分，第二區(qū)域的指標要在績效評價中體現(xiàn)出應(yīng)有的核心價值，所占績效評價總分必須高于平均值（具體占比可以通過后期驗證和修正）。其他兩個區(qū)域的指標根據(jù)單方面的特性，結(jié)合本單位行業(yè)實際和業(yè)務(wù)特性適當(dāng)分配相關(guān)比率。

（四）設(shè)置績效管理人員專員專崗，完善管理機構(gòu)和人員配備。

目前績效管理部門基本都歸口財務(wù)管理部門，但現(xiàn)有的財務(wù)部門崗位和人員已不能滿足績效管理的需求?？冃Ч芾砣藛T都身兼數(shù)職，財務(wù)部門的人員和精力主要滿足于預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督和審核。根據(jù)績效管理的重要性和綜合性，單位內(nèi)應(yīng)設(shè)置單獨的機構(gòu)和人員，負責(zé)績效工作的研究和管理。由現(xiàn)以聘請第三方參與績效管理和評價為主的方式向內(nèi)部管理為主轉(zhuǎn)變。

（五）將績效管理納入職稱考試范圍，提高基礎(chǔ)人才儲備。

無論單位性質(zhì)是企業(yè)或者行政事業(yè)單位，績效管理都是單位管理的核心工作之一。將績效管理納入系統(tǒng)的職稱考試范圍是對績效人才最好的培養(yǎng)和供給方式，也是對會計管理工作管控的深度完善?？冃Ч芾砑{入職稱考試給單位財務(wù)人員指明了方向，規(guī)范了績效知識體系，對績效管理人才是一個長期、穩(wěn)定、科學(xué)、系統(tǒng)化的培養(yǎng)，也是為績效管理提供強大后勤保障的基礎(chǔ)。