農(nóng)村集體土地房屋拆遷主體利益分析

◎張健

一、拆遷主體行為及相互關(guān)系

房屋拆遷主體涉及政府及村委會(huì)、開(kāi)發(fā)商、被拆遷單位或農(nóng)民，拆遷服務(wù)機(jī)構(gòu)、拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)、測(cè)繪機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等眾多利益相關(guān)方參與。由于農(nóng)村集體土地房屋拆遷項(xiàng)目涉及范圍廣，利益主體眾多、拆遷難度大，拆遷補(bǔ)償資金需求量巨大等特點(diǎn)，在進(jìn)行房屋拆遷時(shí)，政府為了彌補(bǔ)資金缺口，常采用吸引開(kāi)發(fā)商進(jìn)行融資并承諾經(jīng)過(guò)一級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理后將土地按照底價(jià)拍賣給開(kāi)發(fā)商。為了便于分析，本文選取的拆遷主體是指屬地政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷人及被拆遷人。

拆遷主體行為是指拆遷一方主體在房屋拆遷活動(dòng)中，為了保障自身的經(jīng)濟(jì)利益不受損失而對(duì)其他主體行為采取措施的行為。拆遷工作一旦啟動(dòng)，政府和開(kāi)發(fā)商、政府和拆遷人、政府和被拆遷人、開(kāi)發(fā)商和拆遷人、開(kāi)發(fā)商和被拆遷人、拆遷人和被拆遷人之間的利益博弈行為也就產(chǎn)生了。

拆遷主體行為的合理關(guān)系應(yīng)該是屬地政府對(duì)整個(gè)拆遷過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理，按照法定程序征收土地及房屋；開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)籌集資金、支付拆遷補(bǔ)償款，集體土地經(jīng)轉(zhuǎn)征并進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)完成后取得土地使用權(quán)；拆遷人和被拆遷人進(jìn)行談判協(xié)商，雙方簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，被拆遷人騰出房屋并取得拆遷補(bǔ)償款。但是，實(shí)際拆遷項(xiàng)目中政府為吸引城市建設(shè)投資，直接或間接參與到拆遷工作當(dāng)中，給予拆遷實(shí)施單位諸多的特權(quán)和優(yōu)惠，有時(shí)還會(huì)采用不合理的行政權(quán)力來(lái)降低拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為了加快拆遷工作進(jìn)度不惜損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本合法利益。經(jīng)過(guò)征收拆遷的集體土地，通過(guò)土地一級(jí)進(jìn)行出讓的過(guò)程中政府取得大量土地差價(jià)收益，付出的成本僅僅包括土地規(guī)劃過(guò)程中產(chǎn)生的成本。因此，正確認(rèn)識(shí)各主體之間的行為關(guān)系，制定合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制才是拆遷補(bǔ)償工作的關(guān)鍵。

二、屬地政府利益分析

農(nóng)村集體土地房屋拆遷的本質(zhì)是政府為了城市建設(shè)需要，向農(nóng)村集體土地使用權(quán)人收回土地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之后用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境改造或者將土地使用權(quán)出讓給其他開(kāi)發(fā)商的法律行為。用于城市建設(shè)，環(huán)境改造的農(nóng)村集體土地由于配套實(shí)施趨于完善也會(huì)使得周邊土地價(jià)格上漲，因此不管農(nóng)村拆遷土地作何處置，拆遷補(bǔ)償價(jià)格與周邊土地或者該地塊土地出讓金之間總會(huì)存在巨大的利益空間，政府在享受這一利益的同時(shí)還可以提升城市發(fā)展形象，改造城市美觀，使得政府對(duì)集體土地房屋拆遷有很大偏好，這也是棚戶區(qū)改造遍地開(kāi)花的一個(gè)重要原因。

政府利益是指政府在管理國(guó)家、履行政府職能、行使公共權(quán)力的過(guò)程中為了滿足利益主體之間進(jìn)行分配時(shí)需要的各種資源和條件的總和。農(nóng)村集體土地房屋拆遷中的政府利益主要是指從農(nóng)村集體土地房屋拆遷活動(dòng)中，把屬于農(nóng)村集體的土地變?yōu)閲?guó)有，然后經(jīng)過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)將生地轉(zhuǎn)變?yōu)榭缮鲜械氖斓兀賹⑼恋厥褂脵?quán)進(jìn)行出讓，從而獲得的土地出讓金、稅金以及其他內(nèi)在的隱形收益，比如提升政府形象等。政府通過(guò)農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作既可以改善政府民生工程，又可以為開(kāi)發(fā)商提供投資機(jī)會(huì)，吸引開(kāi)發(fā)商進(jìn)行城市建設(shè)投資，這也是各地政府積極推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的動(dòng)力之一。政府出讓土地使用權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)收益與開(kāi)發(fā)商支付的土地出讓金、稅金、拆遷補(bǔ)償款之間建立起了直接利益聯(lián)系。由于拆遷補(bǔ)償工作既是開(kāi)發(fā)商拿地方式之一，也是政府改善民生工程重要的組成部分，因此政府及可以獲得積極的社會(huì)效益也可以從開(kāi)發(fā)商手中獲得經(jīng)濟(jì)效益。

三、開(kāi)發(fā)商利益分析

開(kāi)發(fā)商作為企業(yè)，最根本的目的就是盈利。開(kāi)發(fā)商在農(nóng)村集體土地房屋拆遷中為了追求自身利益最大化，會(huì)千方百計(jì)壓低拆遷成本。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償款一筆很大的直接費(fèi)用，為了壓縮成本，開(kāi)發(fā)商會(huì)聯(lián)合制定補(bǔ)償方案時(shí)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以很大程度上減少像拆遷補(bǔ)償款之類的直接費(fèi)用。其實(shí)過(guò)低的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)并不一定是有利的。如果拆遷標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)低，被拆遷抵制拆遷，影響拆遷進(jìn)度，進(jìn)而影響開(kāi)發(fā)商取得土地使用權(quán)，再影響后期開(kāi)盤節(jié)奏，看似補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低一些，實(shí)際間接成本增加了。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一旦強(qiáng)引起一些被拆遷人的抗?fàn)?，他們?huì)想方設(shè)法阻撓拆遷，拆遷工程進(jìn)度進(jìn)展不下，喪失最佳房地產(chǎn)開(kāi)盤市場(chǎng)時(shí)機(jī)等。如果是較大的拆遷項(xiàng)目，土地開(kāi)發(fā)面積大，拆遷戶數(shù)多，拆遷補(bǔ)償款數(shù)額巨大，對(duì)拆遷工作影響更大。

四、被拆遷人利益分析

對(duì)被拆遷人來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體土地房屋拆遷既有不利影響，也有有利影響。一方面，通過(guò)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及房屋置換等途徑獲得生活福利改善；另一方面，集體土地拆遷打破了被拆遷人對(duì)熟悉環(huán)境的依賴，從而影響他們的社會(huì)關(guān)系。另外，被拆遷人在一定程度上也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們也會(huì)考慮拆遷引起的額外生活成本，比如較高的水電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、子女教育費(fèi)等，使得被拆遷人在拆遷中自覺(jué)地產(chǎn)生了一種抵觸情緒，引發(fā)拆遷矛盾。他們巧搭經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的順風(fēng)船，利用房屋拆遷的機(jī)會(huì)漫天要價(jià)，拖延搬遷，以期從政府和開(kāi)發(fā)商得到更多的拆遷補(bǔ)償金額，甚至采取阻撓項(xiàng)目拆遷、圍堵政府等極端措施?？陀^的說(shuō)，這些漫天要價(jià)、大發(fā)橫財(cái)?shù)谋徊疬w人還是個(gè)別的，并且這種行為的總體利益仍是比較低的，給政府、開(kāi)發(fā)商、社會(huì)包括他們自己帶來(lái)了巨大的附加成本。產(chǎn)生這些矛盾的原因并不是拆遷行為本身引起的，而是缺乏利益主體之間的利益協(xié)調(diào)，利益分配不均造成的。