教育治理現(xiàn)代化視域下的高等教育“放管服”改革研究

李 洪 佳

(天津外國語大學(xué),天津 300204)

黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育作為國家治理體系的重要部分，教育治理的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從“管理”走向“治理”意味著政府教育管理職能的根本轉(zhuǎn)變。新形勢下的教育管理體制改革需要以教育治理現(xiàn)代化為理論指導(dǎo)，以政府教育管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略目標，并將“放管服”改革作為實現(xiàn)這一目標的主要路徑?；诖?，本文主要探討在教育治理現(xiàn)代化的總體目標下政府高等教育管理 “放管服”改革的路徑。

為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，黨中央、國務(wù)院把“放管服”作為當(dāng)前和今后一段時期我國行政管理體制改革的總目標，并出臺了一系列與之相關(guān)的改革舉措。作為行政管理體制改革的一個重要方面，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革也提上了議事日程。高等教育“放管服”改革體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，是全面深化教育行政管理體制改革的重要組成部分[1]。其核心是保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，形成政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力相互協(xié)調(diào)均衡的現(xiàn)代大學(xué)制度。

自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》正式提出擴大高校辦學(xué)自主權(quán)以來，擴大高校自主權(quán)一直是中國高等教育體制改革的核心內(nèi)容。1998年《中華人民共和國高等教育法》又以法律的形式明確了高校的辦學(xué)自主權(quán)，將高校的自主權(quán)上升到法律的層面。2014年《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》提出進一步擴大高校自主權(quán)。2017年教育部等五部門出臺的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)改革結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確要求將高校辦學(xué)自主權(quán)下放給地方政府和高校。雖然這些政策規(guī)定的改革力度很大，但落實效果卻不令人滿意。由于受傳統(tǒng)的管理思維的影響，高校在辦學(xué)的過程中不可避免地會受到政府的干預(yù)。因此在堅持科教興國和人才強國戰(zhàn)略背景下，如何進一步推進高等教育“放管服”改革尤為重要。

一、高等教育“放管服”改革的內(nèi)涵

推進高等教育“放管服”改革的首要任務(wù)是厘清“放管服”的內(nèi)涵。“放管服”是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的簡稱。放即簡政放權(quán)，是指政府取消和下放行政權(quán)力，具體表現(xiàn)為“取消”和“下放”兩個方面。取消就是放開，也就是對于那些高校和社會會做并能做好的事情，比如教學(xué)、科研、后勤等，政府應(yīng)減少和取消行政審批，將其決定權(quán)交給高校和社會。下放就是上級政府將那些下級政府能夠管得了、管得好的事下放給下級政府。管即放管結(jié)合，是指在簡政放權(quán)中，政府通過創(chuàng)新其監(jiān)管職能和監(jiān)管體制來實現(xiàn)對高等教育的有效管理。“放”和“管”是有機的統(tǒng)一體。對于“下放”的權(quán)力，上級政府應(yīng)加大對下級政府在行使該權(quán)力時的監(jiān)督，防止出現(xiàn)一放就亂的現(xiàn)象；對于“取消”的權(quán)力，政府應(yīng)加大對高校和社會等承接主體的管理，對承接主體的職責(zé)范圍和管理模式作出明確的規(guī)定，防止出現(xiàn)管理上的真空。服即優(yōu)化服務(wù)，是指政府通過轉(zhuǎn)變職能來提升自身的服務(wù)質(zhì)量，從而為高校提供更為高效便捷的服務(wù)。

“放”“管”和“服”在高等教育的改革中形成了層層遞進的關(guān)系?！胺拧笔乔疤?。只有簡政放權(quán)做好了，放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的目標才能實現(xiàn)。管是基礎(chǔ)。簡政放權(quán)并不是政府放手不管，而是在“放”的基礎(chǔ)上，對“管”進行創(chuàng)新，使得政府將更多的精力投入到該管的事情上。“服”是目的。優(yōu)化服務(wù)既為簡政放權(quán)和放管結(jié)合提供了標準，同時也為簡政放權(quán)和放管結(jié)合提出了具體要求[2]。

二、高等教育“放管服”改革的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)“放”得不到位

簡政放權(quán)是高等教育放管服改革的前提。改革開放四十年來，簡政放權(quán)一直是我國高等教育體制改革的核心。通過中央政府逐步向地方政府下放教育管理權(quán)力，我國已經(jīng)建立起了以教育部為主的中央與地方兩級教育管理體制，并強化了省級政府在高等教育管理方面的統(tǒng)籌權(quán)。政府還逐步地減少了對高校的行政審批事項，將辦學(xué)的自主權(quán)還給高校。高校在教學(xué)、招生、科研、學(xué)科專業(yè)和職稱評審等方面擁有越來越多的自主權(quán)。為了把這些自主權(quán)真正落到實處，教育部還著力推進大學(xué)章程建設(shè)，以章治校，截止2015年底基本實現(xiàn)了“一校一章程”。但是，由于受到利益固化的影響，上級教育行政部門主觀上不愿意下放或取消自己手中的權(quán)力，因此在簡政放權(quán)的過程中存在放得不到位、空放和少放的問題。從放權(quán)的內(nèi)容來看，上級政府下放給地方政府或高校的更多的是責(zé)任性權(quán)力，主要是財權(quán)，地方所屬高校的經(jīng)費完全來源于地方政府，而對于參與性、管理性權(quán)力下放不到位；從放權(quán)的方式來看，上級政府對于地方政府和高校的放權(quán)更多的是以行政授權(quán)為主，上級政府仍然是高等教育權(quán)力的中心。地方政府和高校只能在上級政府授權(quán)的范圍內(nèi)行動。既然是授予的權(quán)力，那么作為授權(quán)主體的上級政府就可以隨時收回，因此放權(quán)一直處于“下放”與“回收”的惡性循環(huán)中；從放權(quán)的屬性來看，僅具有放權(quán)的技術(shù)形式，缺少與之相對應(yīng)的價值理念。簡政放權(quán)一直是中國高等教育體制改革的主要任務(wù)。改革開放四十年來，圍繞著簡政放權(quán)這一主要任務(wù)，高校做出了很多制度上的調(diào)整。大多數(shù)高校都建立了學(xué)術(shù)委員會制度、教授治學(xué)制度并完成了大學(xué)章程的制定。這些制度形式上符合簡政放權(quán)的規(guī)律性和合理性，但卻缺乏與之相對應(yīng)的價值理念和精神。由于受傳統(tǒng)的計劃行政體制的影響，高校的認知自主性明顯不足，缺少自主管理的積極性，習(xí)慣于對政府的依賴，對于政府下放的權(quán)力甚至又委托上級教育管理部門代為審批，形成循環(huán)審批的怪圈。

(二)“管”得不科學(xué)

“管”是高等教育放管服改革的基礎(chǔ)。簡政放權(quán)不是為了減輕政府責(zé)任，而是為了充分發(fā)揮高校的辦學(xué)自主性。高等教育的公益性和國家戰(zhàn)略性要求政府在簡政放權(quán)的同時必須做到“放管結(jié)合”，充分發(fā)揮政府在高等教育資源配置中的主導(dǎo)作用。改革開放四十年來，伴隨著政府取消和下放高等教育管理權(quán)力，我國已經(jīng)逐步建立起了中央與地方的兩級教育管理體制，不僅擴大了地方政府的教育管理權(quán)力，還提高了地方政府域內(nèi)的高等教育質(zhì)量，從而為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了人才支持。此外，為了防止簡政放權(quán)后出現(xiàn)權(quán)力的真空地帶或責(zé)任歸屬不清，我國還建立了以“管辦評”分離為思路的教育管理體制，明確提出推行清單管理方式，建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度?！爸贫葢T性是改革過程中最難以消解的阻力。認知路徑是改革過程中最難以跨越的復(fù)雜性。”[3]長期以來，我國的高等教育監(jiān)管習(xí)慣了以“以審代管，以罰代管”的形式，認為“不審批就無監(jiān)管”，因此隨著行政審批事項的取消和下放，政府在高等教育的管理方面無所適從，“管”得不科學(xué)、不到位等問題頻現(xiàn)。從監(jiān)管的主體來看，政府對高等教育的監(jiān)管本質(zhì)上是依法監(jiān)管。但是由于高等教育的“放管服”改革只是確立了“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力配置思路，而對于政府究竟應(yīng)當(dāng)保留哪些權(quán)力，哪些權(quán)力應(yīng)該下放和轉(zhuǎn)移給地方政府和高校并沒有明確的規(guī)定，使得政府缺少行政權(quán)力邊界的意識，常常以監(jiān)管為借口干預(yù)高校的運行。從監(jiān)管的重點來看，政府對高等教育的監(jiān)管偏重于過程監(jiān)管而忽視了結(jié)果監(jiān)管。以科研監(jiān)管為例，政府偏向于對科研經(jīng)費使用過程的監(jiān)管，而對經(jīng)費額度以及結(jié)題是否達到預(yù)期目標等缺少監(jiān)管。從監(jiān)管的方式來看，政府仍習(xí)慣于以行政命令作為監(jiān)管的主要方式而忽視了政策引導(dǎo)、法律支持等方式的監(jiān)管作用。

(三)“服”得不精細

“服”是高等教育放管服改革的目的。近幾年來，政府在優(yōu)化高等教育服務(wù)方面取得了一定的成就，進一步清理了高等教育領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)事項，很多地方政府依據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”推動了高校公共事務(wù)網(wǎng)上辦理，優(yōu)化了服務(wù)的流程、精簡了辦事的程序，縮短了辦事時限，為優(yōu)化服務(wù)營造了一個良好的環(huán)境。但是，總體來看，教育的“放管服”改革還存在“服”得不精細等問題。首先，政府的服務(wù)意識不足。在高等教育的“放管服”改革中存在重管理輕服務(wù)的問題。以高校教師課題申報為例，課題申報程序復(fù)雜且繁瑣，在申報過程中有“填不完的表格、寫不完的論證、應(yīng)付不完的評審”。其次，政府服務(wù)的精準化不足。在推進高等教育改革的過程中，政府忽視了高校的特色，對不同層次、不同類型甚至不同地域的高校實行同樣的服務(wù)標準、服務(wù)方式。

三、破解高等教育“放管服”改革困境的經(jīng)驗借鑒——以美國為例

美國是世界上高等教育最為發(fā)達的國家之一，有“世界高等教育中心”的稱號。美國的高校從辦學(xué)屬性上可以分為：公立、私立非營利和私立營利三種類型。從頒發(fā)學(xué)位方面看，有副學(xué)士、碩士、博士以及側(cè)重實用的專業(yè)學(xué)位。從辦學(xué)層次上看，美國高校包括兩年制的社區(qū)學(xué)院、四年制的大學(xué)本科學(xué)院和重視研究和研究生教育的研究型大學(xué)。美國大學(xué)生中除了18-22歲傳統(tǒng)年齡的學(xué)生外，大部分的學(xué)生都是沒有高中文憑的、非全日制的或者已婚的。此外，超過80%的大學(xué)生都是一邊學(xué)習(xí)一邊工作的。美國的辦學(xué)體制比較靈活。美國大學(xué)的學(xué)分互認制度使得學(xué)生在選擇學(xué)校和專業(yè)方面具有較大的自由。在入學(xué)時，學(xué)生可以同時申請多所學(xué)校，并從中選擇最適合自己的。在學(xué)習(xí)的過程中，學(xué)生還可以選修其他學(xué)校的課程甚至是轉(zhuǎn)學(xué)。美國高等教育之所以這么發(fā)達，除了因為經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展之外，還與它的高等教育管理體制密不可分。

美國的高等教育管理體制是一種縱橫交錯的“立體化的管理體制”。從縱向上來看，美國的聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間相互協(xié)調(diào)、互相聯(lián)系，但彼此之間又有著明確的職能范圍。聯(lián)邦政府的高等教育管理職能有限，主要通過教育立法和撥款等對高等教育進行間接的管理。美國憲法規(guī)定高等教育的廣泛權(quán)力都掌握在州政府手中，聯(lián)邦政府不能干預(yù)。通過這些權(quán)力，州政府可以對州內(nèi)的高校的教學(xué)、財政和管理等進行管理。地方政府的教育管理主要表現(xiàn)為對“社區(qū)學(xué)院”的管理。從橫向上來看，美國的高等教育管理包括政府對高等教育的管理和非政府組織對高等教育的管理。美國的非政府組織對高等教育的管理對美國的高等教育發(fā)展有著重要的影響。在美國，高等學(xué)校的運行除了受到政府的監(jiān)督之外，還受到來自工會、政黨和宗教團體的監(jiān)督。美國的高等教育的質(zhì)量評估也不存在一個官方指定的統(tǒng)一的評價標準。其評估通常都是由各種社會性的評估機構(gòu)或一些專業(yè)協(xié)會進行的。不管是聯(lián)邦政府還是州政府都是依據(jù)這些非官方的評估機構(gòu)來確定予以資助和撥款的高校及課程計劃。這些社會性的評價機構(gòu)在確保美國高等教育的質(zhì)量方面功不可沒。

透過美國的高等教育管理體制，我們可以發(fā)現(xiàn)，其具有如下的特征：

(一)政府管理方式的間接化

在美國，無論是聯(lián)邦政府還是州政府在對大學(xué)進行管理的時候都采取的是間接管理方式。正如前文所介紹的，聯(lián)邦政府更多的是通過法律手段和經(jīng)濟手段對大學(xué)實施間接的調(diào)控。州政府也是如此。雖然州政府擁有高等教育管理的廣泛的權(quán)力，但是州政府并不直接參與學(xué)校的運行，而是通過財政撥款、項目管理和協(xié)調(diào)州內(nèi)不同大學(xué)之間及大學(xué)與社會之間的關(guān)系來間接管理學(xué)校。

(二)大學(xué)自主權(quán)力的多樣化

美國的大學(xué)在專業(yè)設(shè)置、課程開設(shè)、教學(xué)大綱、學(xué)生的招收及教師的管理方面擁有很大的自主權(quán)。這在一定程度上能夠激勵大學(xué)辦學(xué)的積極性，能夠根據(jù)社會環(huán)境和社會需求的變化及時地進行調(diào)整，從而使得美國的大學(xué)充滿了活力。但大學(xué)自主并不同于校長“一言堂”。美國的高校普遍設(shè)有各種各樣的委員會，包括學(xué)校一級的委員會和院、系一級的委員會。校務(wù)委員會和教授評議委員會是主要的學(xué)校一級的委員會。它們的職能各有不同。校務(wù)委員會主要負責(zé)對學(xué)校的發(fā)展、教育和學(xué)術(shù)政策、與教師和學(xué)生的利益密切相關(guān)的問題提出建議并制定相應(yīng)的辦法。教授評議會則更多體現(xiàn)的是教師對學(xué)校的參與管理，主要對學(xué)校的政策進行咨詢、討論并代表教師對學(xué)校的發(fā)展提出建議。院、系一級的委員會通常都是都由某些特定的群體組成，他們主要的作用是代表相應(yīng)的群體向?qū)W校提出訴求，并就一些具體問題的解決與學(xué)校進行協(xié)商。可見，美國的這些委員會充分體現(xiàn)了學(xué)校內(nèi)部管理的民主化。

(三)社會參與的廣泛化

在美國的高等教育管理中，社會與高校和政府之間是一種相互協(xié)調(diào)、互相監(jiān)督和互相配合的關(guān)系。社會參與主要是為了彌補政府和市場在高等教育管理中的“失靈”，從而維護學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，同時為了促進學(xué)校的健康發(fā)展，社會組織還負責(zé)對學(xué)校和政府的教學(xué)質(zhì)量進行評估及為市場和政府的撥款政策等提供咨詢建議。

四、高等教育“放管服”改革的路徑選擇

借鑒美國的高等教育管理中的政府、高校和社會的關(guān)系，我國的高等教育“放管服”改革可以從以下幾個方面著手：

(一)制定高等教育“放管服”改革的“三張清單”

“三張清單”即權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單。它主要依托一種法治化思維對政府用權(quán)進行規(guī)范[4]?！叭龔埱鍐巍笔歉叩冉逃胺殴芊备母锏穆淠_點和突破口。

首先應(yīng)制定高等教育管理的權(quán)力清單。高等教育的“放管服”改革關(guān)鍵是厘清政府與高校的關(guān)系，明確各自的職責(zé)。因此高等教育的“放管服”改革應(yīng)對政府的教育管理權(quán)力進行合理的界定并以清單的形式向社會公開。權(quán)力清單的核心理念是“法無規(guī)定不可為”。權(quán)力清單通過對政府的權(quán)力進行數(shù)量、種類、范圍和界限等進行明確的規(guī)定，使得政府對于自身應(yīng)該“管什么”、“如何管”有著清楚的認識，從而保證在深化高等教育改革的過程中政府真正做到簡政放權(quán)和賦能還權(quán)。此外，權(quán)力清單的社會公開還有利于高校和社會對政府的權(quán)力有著清楚的了解并對政府的權(quán)力運行進行監(jiān)督。

其次探索和實施高校自主辦學(xué)的負面清單。負面清單所體現(xiàn)的是“法無禁止即可為”的法治理念。高校自主辦學(xué)的負面清單是指政府以清單的形式明確指出禁止高校所涉及的事務(wù)范圍，在此范圍之外的皆屬于高校的自主權(quán)范圍，政府無權(quán)干涉。由于高校辦學(xué)范圍的廣泛性和內(nèi)容的復(fù)雜性以及高等教育管理者的有限理性，因此很難以列舉的方式對高校的辦學(xué)自主權(quán)進行全面地、完整地界定?；诖?，高等教育的“放管服”改革應(yīng)制定高校自主辦學(xué)的負面清單，明確界定不屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力范圍。在此范圍之外的事項，高?？梢宰杂尚惺罐k學(xué)自主權(quán)，從而可以有效地釋放高校的活力，尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)。

最后積極推進高等教育管理的責(zé)任清單。責(zé)任清單是與權(quán)力清單相配套的責(zé)任機制。為了防止在高等教育的改革中出現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)”或“權(quán)大責(zé)小”等現(xiàn)象，在“放管服”改革過程中應(yīng)建立與政府的權(quán)力清單和高校自主辦學(xué)的負面清單相對應(yīng)的政府責(zé)任清單和高校責(zé)任清單，明確每一項權(quán)力的責(zé)任主體。責(zé)任清單明確了不同主體的責(zé)任。對于那些高校享有辦學(xué)自主權(quán)的領(lǐng)域，高校應(yīng)作為獨立的責(zé)任主體，政府不應(yīng)再為高校的責(zé)任買單。政府內(nèi)部的責(zé)任清單還明確了政府內(nèi)部不同的教育管理部門的責(zé)任，避免了相互推諉扯皮現(xiàn)象。

(二)推進高等教育“放管服”改革的法治化

高等教育“放管服”改革應(yīng)以法律規(guī)范作為引領(lǐng)，以法治思維加以推進，即推進高等教育“放管服”改革的法治化。具體來說，一是通過立法來推進改革，使得“放管服”改革于法有據(jù)。高等教育“放管服”改革雖然頒布了很多文件，但這些文件均屬于行政規(guī)范性文件，難以支撐起相關(guān)的改革內(nèi)容。任何重大“放管服”改革都應(yīng)于法有據(jù)、有法可依[5]。因此高等教育的“放管服”改革需要推進高等教育立法，在深化高等教育改革的道路上讓立法保障與政策指導(dǎo)并肩同行。高等教育的立法應(yīng)以教育公平作為核心的指導(dǎo)思想。中央政府在制定頂層設(shè)計時，應(yīng)注重中央政府與地方政府之間、高校之間、政府與高校之間的利益均衡，防止政府對之間、政府與高校之間在高等教育資源配置中的非均衡博弈。其次，高等教育“放管服”改革中所有的通過簡政放權(quán)下放給地方政府或賦權(quán)給高校的權(quán)力均應(yīng)以法律的形式加以規(guī)定，使簡政放權(quán)從行政式授權(quán)轉(zhuǎn)向法律式授權(quán)。二是以法治方式來推進改革，營造一個與“放管服”改革相適應(yīng)的法治環(huán)境。高等教育“放管服”改革應(yīng)以法治的作為政府管理的主要方式，建立高等教育“放管服”改革的合法性審查機制，將政府落實“放管服”的措施納入到合法性審查的范圍，從而減少乃至完全消除政府對高等教育微觀領(lǐng)域的干預(yù)。

(三)建立高等教育“放管服”改革的分類管理

我們這里所說的分類管理是指政府遵循高等教育的基本規(guī)律以及高校的基本特征，按照一定的目的，選擇特定的標準和方法，將高校劃分為不同類別或能級的活動[6]。在深化高等教育“放管服”改革的進程中，高校的分類管理尤為重要。分類管理使得政府能夠有針對性地基于不同高校的戰(zhàn)略目標和發(fā)展需要進行資源配置和政策支持，從而確保服務(wù)的精細化。由于我國高等教育管理采取的是中央和省級政府兩級管理體制，所以高校的分類管理應(yīng)發(fā)揮中央的指導(dǎo)作用并結(jié)合不同省級政府的特點和發(fā)展水平。中央層面應(yīng)以承擔(dān)人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究等不同功能將高等學(xué)校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型等三大類。省級政府在國家層面的三類分類指導(dǎo)思想下，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文化特征，統(tǒng)籌設(shè)計符合本地區(qū)發(fā)展需要的分類方案。分類并不是目的。分類是為了更好的管理和服務(wù)。政府還應(yīng)對不同層次、不同類型的高校采用不同的管理標準和服務(wù)方式，實現(xiàn)“一校一策”的合同管理。