環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)法治化協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)路徑探析

劉慧敏

【內(nèi)容摘要】黨的十九大提出的依法治國基本方略是推進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)各項事業(yè)加速法治化進程的基本遵循。法治化是實現(xiàn)環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵步驟，其重大內(nèi)涵在于構(gòu)造有序協(xié)同環(huán)境、統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動、提供協(xié)同法律服務(wù)。然而實現(xiàn)法治化協(xié)同發(fā)展面臨著法律保障缺失、法治力量整合性差、協(xié)同制約監(jiān)督薄弱的現(xiàn)實困境。文章將以創(chuàng)造法治環(huán)境、構(gòu)建長效協(xié)同機制、創(chuàng)新監(jiān)督規(guī)制模式為路徑，為破解環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)法治化協(xié)同發(fā)展難題、實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展提供可行性建議。

【關(guān) 鍵 詞】環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū);協(xié)同發(fā)展;法治化

中圖分類號：D920.0 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）02-0185-02

黨的十九大提出要打造布局優(yōu)化、質(zhì)量提升、層次加深的全面開放新格局，因此實現(xiàn)好環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展就是實現(xiàn)這一發(fā)展戰(zhàn)略的重大課題。環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展不僅要解決好經(jīng)濟社會的高度融合、市場的依存和社會機制的統(tǒng)一問題，更要探索法治化的協(xié)同發(fā)展路徑。習(xí)近平指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求”。①在當(dāng)前建設(shè)中國特色社會主義法治體系的背景下，推進法治化對于破解環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展難題具有迫切意義。

一、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)法治化協(xié)同發(fā)展的價值意蘊

法治化協(xié)同發(fā)展是指以法治思維作為貫穿環(huán)渤海高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展全過程的實踐主題，對于在協(xié)同發(fā)展中構(gòu)造有序協(xié)同環(huán)境、平衡和協(xié)調(diào)各方利益、促進平等協(xié)商具有重要價值。推進法治化協(xié)同發(fā)展是構(gòu)造有序協(xié)同環(huán)境的必然要求。環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展屬于區(qū)域協(xié)同的發(fā)展模式，必須以規(guī)范的制度作為先行條件。以立法引領(lǐng)、規(guī)范執(zhí)法和司法工作機制、完善監(jiān)督制約的法治方式將為環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展提供有序的法治環(huán)境。推進法治化協(xié)同發(fā)展是平衡和協(xié)調(diào)各地方利益的有效手段。隨著國家改革開放的不斷深入、社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善，更加要求緩解地區(qū)間競爭帶來的資源消耗和利益沖突、消除限制環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，為產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、行政互補和協(xié)調(diào)的經(jīng)濟利益共同體奠定法律基礎(chǔ)。推進法治化協(xié)同發(fā)展是平等協(xié)商的基礎(chǔ)條件。經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各省之間、各領(lǐng)域之間的協(xié)同發(fā)展是指在平等的法律地位基礎(chǔ)上就某一具體事項自愿達成共識，在協(xié)議基礎(chǔ)上的協(xié)商與合作才能創(chuàng)造互惠互利和公平競爭的協(xié)同發(fā)展環(huán)境。

二、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展的法治困境

（一）協(xié)同發(fā)展缺乏堅強的法律保障

立法的統(tǒng)一是統(tǒng)籌環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)總體發(fā)展的首要前提，是促進高質(zhì)量協(xié)同的重要條件。環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)以協(xié)同立法改善政策實施效果過程中面臨以下兩個方面的法律保障難題。第一，環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各立法主體責(zé)任缺失。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是高效解決例如環(huán)境治理、交通管控等問題的首選措施。但是經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的聯(lián)合與協(xié)作沒有形成在法治化軌道上運行的共識。當(dāng)中央劃定的某一項共同行動圈完成任務(wù)后，各地政府為實現(xiàn)本地區(qū)短期效益則會松懈對于區(qū)域的整體要求的堅持。第二，立法權(quán)限劃定困難。由各地的地方人大或地方政府就環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展事項協(xié)同制定經(jīng)濟區(qū)法規(guī)、經(jīng)濟區(qū)規(guī)章，并以此作為各地合作的重要基礎(chǔ)，以及在此基礎(chǔ)上達成行政、司法工作的合作協(xié)議。但是這些特殊法規(guī)、規(guī)章、協(xié)議在于各地的地方政府的政策的執(zhí)行發(fā)生沖突時，法律的交叉部分就充滿了不確定性。

（二）法治協(xié)作力量的整合功能不足

環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)內(nèi)法治協(xié)作運行需要集中整合各類工作機制。目前法治整合功能不足表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，法治協(xié)同力量落實不到位。協(xié)同發(fā)展的目的在于破除行政區(qū)域之間的壁壘，構(gòu)造有利于經(jīng)濟社會資源靈活高效配置的發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。但近年來環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地的公共服務(wù)差異不斷拉大，造成了各地差異懸殊，協(xié)同發(fā)展障礙固化難以消除。第二，法治協(xié)同工作機制的統(tǒng)籌性差。在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的協(xié)同工作實踐中，采取的是政府主導(dǎo)、強力介入，通過政府工作機制設(shè)計和規(guī)定構(gòu)成環(huán)渤海地區(qū)的法制協(xié)調(diào)。國家層面的法律為遵循、行政剛性約束為基礎(chǔ)、行政規(guī)劃、行政命令、行政處罰為手段的協(xié)同力量過于生硬，不利于形成政府與市場統(tǒng)籌發(fā)揮作用的均衡模式。

（三）協(xié)同發(fā)展的法律監(jiān)督制約力量薄弱

監(jiān)督力量不足首先表現(xiàn)在行政決策公開化民主化處于實踐迷茫期。在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)各地的協(xié)同發(fā)展中，涉及各地政府之間由誰行使職權(quán)的重大行政決策、有關(guān)事項的政府信息應(yīng)當(dāng)由誰統(tǒng)計公開仍然處于摸索試驗的階段。目前，還沒有開辟出公眾通過各地政府參與環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的重大行政決策的具體方式和途徑。其次，監(jiān)督追責(zé)缺位。各地的監(jiān)督主體對于監(jiān)督對象、監(jiān)督標(biāo)準、監(jiān)督事項等問題未能達成一致意見。有關(guān)事項的監(jiān)督檢查由當(dāng)?shù)卣H自進行，因此責(zé)任追究不到位，缺乏規(guī)范化的檢查標(biāo)準和制度化的長期考核機制。

三、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)法治化協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）為經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的法治環(huán)境

必須牢固樹立法治協(xié)同理念。法治協(xié)同是環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量協(xié)同的第一步。推進法治協(xié)同應(yīng)在制度層面明確全力推進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)各項發(fā)展的一體化程度、全力構(gòu)建協(xié)同過程中產(chǎn)生的法律問題應(yīng)對機制、全力破解“一事一議”的低效率難題，提高協(xié)同發(fā)展效率三方面的共識。充分發(fā)揮協(xié)同立法引領(lǐng)作用。目前環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的協(xié)同治理處于攻堅克難的關(guān)鍵階段，其復(fù)雜性和特殊性決定了在全國人大層面出臺立法難以實現(xiàn)，但是卻具備在各省人大出臺經(jīng)濟、環(huán)境、交通等方面的專門立法的成熟條件。要促進區(qū)域法律體制的精細化，并以此作為依據(jù)強力規(guī)范和引領(lǐng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展。通過發(fā)揮立法引領(lǐng)作用，有效規(guī)制環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)頂層設(shè)計的全面構(gòu)筑。

（二）構(gòu)建長效規(guī)范化的環(huán)渤海法治協(xié)同機制

應(yīng)設(shè)立協(xié)同機構(gòu)，明晰治理職能。在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中，為了使各項立法成果體現(xiàn)長遠效能，必須依靠協(xié)同執(zhí)行機構(gòu)穩(wěn)定發(fā)揮作用。防止個別地區(qū)出于短視而回避措施保障地方利益、破壞環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)政策法規(guī)的協(xié)同推進。同時必須保證國家憲法的執(zhí)行實施情況統(tǒng)一，貫徹國家區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略要求。保障對于協(xié)議中明確限制的執(zhí)法一致性。最后，司法職能協(xié)作及時跟進。確立環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)法院聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議的召開應(yīng)由最高人民法院召集，各地法院參加，下設(shè)日常司法工作機構(gòu)，負責(zé)司法工作中協(xié)調(diào)聯(lián)動的需求。更應(yīng)凝聚法治協(xié)同力量，創(chuàng)新協(xié)同手段。各地政府之間要通過制定協(xié)議和開展協(xié)商匯集法治合作力量。以環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)一協(xié)議的靈活性優(yōu)勢，平等、公正、有針對性地解決協(xié)同治理的特殊問題，從而促進高質(zhì)量協(xié)同合作發(fā)展。同時提升協(xié)同公共服務(wù)質(zhì)量，促使市場推動法治協(xié)同。由政府牽頭達成協(xié)同共識，以協(xié)議或立法成果構(gòu)筑法律頂層設(shè)計，以政府之間的部門協(xié)作為政策推動力量。

（三）強化協(xié)同發(fā)展的法律制約監(jiān)督力量

保障決策公正和參與公開是基礎(chǔ)。為充分保障公眾對于協(xié)同事務(wù)的參與和知情，協(xié)同機構(gòu)和各地政府要及時公開各類事項的行政決策信息。通過廣泛征求社會公眾在各個決策層面和決策領(lǐng)域的意見，激發(fā)公眾參與熱情。構(gòu)建起公開化、民主化的運行框架，提高行政決策的法治化水平。同時，強調(diào)全方位監(jiān)督，充分發(fā)揮法治效能。既要建立環(huán)渤海地區(qū)總體協(xié)同監(jiān)督機構(gòu)，又要保證政府、公眾等監(jiān)督主體之間的銜接。規(guī)定協(xié)同監(jiān)督機構(gòu)以及其他監(jiān)督主體的的監(jiān)督范圍、內(nèi)容和監(jiān)督程序，杜絕監(jiān)督空白。最后，以推進協(xié)同守法為目的，加強法治宣傳教育。法治應(yīng)當(dāng)覆蓋全部協(xié)同主體、一切協(xié)同領(lǐng)域，最終貫穿于環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的協(xié)同發(fā)展實踐過程中。要推動政府樹立依法辦事觀念、引導(dǎo)自覺守法、解決問題靠法的法治氛圍形成。

注釋：

①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（001）.

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