論“中國之制”優(yōu)勢在疫情防控中的效能彰顯

吳育林，韋喻馨

(中山大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510275)

黨的十九屆四中全會第一次從十三個方面全面系統地總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，強調要“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。[1]在此之前，習近平總書記在一次政治局集體學習會議上對我國國家制度和治理優(yōu)勢從堅持黨的領導、保證人民當家作主、堅持全面依法治國、實行民主集中制四個方面做精要闡釋。中國特色社會主義制度即“中國之制”優(yōu)勢及其治理效能優(yōu)勢在防控2020年春節(jié)之際爆發(fā)于武漢并迅速波及全國多地的新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役中得到了強力彰顯。

新冠肺炎疫情是新中國成立以來發(fā)生的在中國傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對人民生命安全和身體健康產生了極大威脅，是對“中國之制”優(yōu)勢及其治理體系效能的一次大檢驗。面對突發(fā)而嚴重的疫情，在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，緊緊依靠廣大人民群眾，充分發(fā)揮“中國之制”優(yōu)勢，舉國上下聚力同心，各方協同作戰(zhàn)，迅速凝聚起阻擊疫情的最大合力，筑成戰(zhàn)勝疫情的堅不可摧防線。

一、制度優(yōu)勢與治理效能

“治理”在傳統詞源學意義上主要是指統治階級的通過等級制度和武力對社會和人民進行統治，在現代政府意義上主要是指政府通過官僚制進行社會管理。20世紀90年代以來，西方學者對“治理”進行了新的界定，并在世界范圍內引起了廣泛關注。在眾多界定之中，具有代表性和權威性的是全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》(Our Global Neighborhood)中對“治理”的界定，即治理是許多個人、公共機構和私人機構管理共同事務的多種方式的總和。通過這一持續(xù)不斷的過程，他們之間不同的利益沖突可以得到調和，以便能夠團結起來、共同行動。它涵蓋被授權強制遵守的正式制度和體制，以及人們和機構同意或認為符合其利益的非正式安排。相對于“管理”，治理具有兩方面的意境：一方面，“治理”是為了回應國家失靈和市場失靈的困境，質疑以往政府、市場和社會組織的單一主體治理的效能，既要求單一主體對社會常態(tài)的維護，更強調多元主體對社會非常態(tài)公共問題的合作治理；另一方面，“治理”否定了以往靜態(tài)的既定內容，強調通過多元主體和具體的運行機制，將靜態(tài)的制度框架不斷優(yōu)化，在實踐的動態(tài)過程中轉化和提升治理效能。

治理效能，是在貫徹執(zhí)行各項制度安排的實踐動態(tài)過程中所產生的有利作用或積極效果。如何衡量治理效能？有學者從治理的要素出發(fā)，認為“治理者的素質和治理的制度”[2]是影響治理效能的基本因素；另有學者從治理的復合性結果出發(fā)，認為治理效能“取決于國家治理的制度化水平與作為外部環(huán)境的各種風險挑戰(zhàn)之間的關系”。[3]制度的內在規(guī)范性可以影響和制約治理者，應對外部風險挑戰(zhàn)需要制度化水平的提升，這些標準都強調了治理效能與制度之間的耦合關系。制度是治理的依據，有了良好的制度，才有可能產生治理效能，治理效能在根本上取決于制度是否科學和完善；治理是制度的實踐，沒有有效的治理，再好的制度也難以發(fā)揮作用，制度是否科學、完善可由治理效能來體現和衡量。

以治理效能來衡量制度是時代不斷發(fā)展的邏輯結果。過去對制度的衡量更聚焦于發(fā)展社會生產力層面，正如在馬克思主義話語中，社會主義制度建立在生產力高度發(fā)展的基礎之上，是資本主義社會的矛盾激化到其自身制度無法解決時的必然結果，社會主義發(fā)生邏輯和終極指向顯示的就是它作為超越資本主義社會的制度優(yōu)勢。隨著壟斷資本主義取代自由資本主義和全球化的日益推進，民族國家的地位和政府的角色不斷嬗變，政府不僅要關注經濟的發(fā)展，更要解決社會公共生活問題，但政府的公共服務能力卻有削弱和限制的趨勢。隨著信息技術的高速發(fā)展，政府長期以來所擁有的收集和管理信息的專利權被削弱，打破了傳統官僚機構對知識和信息的壟斷，普通群眾取得信息的效率不斷提高，傳統的金字塔式、等級制的國家管理制度的局限性逐漸顯現，所有民族國家都面臨著國家管理轉型的問題。正如沙爾普所言，在新形勢下，采取市場對計劃、公共對私人等非此即彼的兩分法的社會科學面臨著范式危機，“在純粹的市場、等級制的國家機構以及避免任何一方統治的理論能夠發(fā)揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協調機制”。[4]這種“有效的協調機制”就是“治理機制”，治理效能則為衡量制度提供了一個新的重要標尺。

任何制度安排和治理體系都必須立足于自己的國情，因此，現代化與現代化治理并不意味著“西方化”，“中國之制”“中國之治”的現代化及其效能彰顯在根本上是現代化和中國特色的時代融合。建國近71年尤其改革開放40多年來，我國社會主義建設實踐中逐漸形成一套具有中國特色的社會主義制度和治理體系并日益凸顯出其效能優(yōu)勢，得到了全國廣大人民的擁護和信賴，正如習近平總書記所說，“衡量一個社會制度是否科學、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護”。[5]正是黨的堅強領導和廣大人民的堅定支持、積極參與，“中國之制”表現出了特有的效率、集中力量辦大事等優(yōu)勢，它在這次抗擊新冠肺炎疫情中得到了充分體現。面對突如其來的洶涌疫情，在以習近平總書記為核心的黨中央堅持領導和指揮下，全國迅速掀起了防控疫情的斗爭熱潮，各個相關部門各司其職，各地區(qū)成立了黨政主要負責同志掛帥的領導小組，各黨政軍群機關和企事業(yè)單位等緊急行動，軍隊積極支援，廣大醫(yī)務人員無私奉獻，全國人民眾志成城、團結奮戰(zhàn)，防控疫情所需的各種物質資源迅速集結，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭，在較短的時間抑制了疫情的擴散蔓延勢頭。

“制度不會自動發(fā)揮作用,需要通過一系列政策過程才能轉化為治理效能?！盵6]在防控新冠肺炎疫情的斗爭中，面對疫情中的各種困難和問題，中國特色社會主義制度包括黨的領導、依法治國、民主集中制等，表現出迅速形成治理的合力，快速有效地進行科學決策，不斷完善機制，凸顯“中國之制”和“中國之治”的效能優(yōu)勢。

二、黨的堅強有力領導：“中國之制”效能優(yōu)勢的根本保證

習近平總書記指出：“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色?！盵7]中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是防控新肺炎戰(zhàn)役取得勝利的根本保證。面對嚴峻而復雜新肺炎疫情防控形勢，以習近平總書記為核心的黨中央在政治、思想和組織等方面的集中統一領導起到定海神針的主心骨作用，使“中國之制”制度優(yōu)勢迅速轉化為疫情防控的強大勢能。

1.黨的政治領導為疫情防控確定基本的方針政策和總體方略

黨的政治領導就是政治原則、政治方向、重大決策的領導，為社會的政治生活確定價值、規(guī)范、方向和目標，是領導的根本內容和核心，是政治決策和政治行動的基礎。中國共產黨是馬克思主義政黨，以“為人民謀幸福，為民族謀復興”宗旨和根本目標，堅持“以人民為中心”的政治立場，任何時候都把實現人民的最大利益、根本利益放在首位。

疫情發(fā)生后，以習近平為總書記的黨中央首先確定了防控的最重要目標是“確保人民群眾生命安全和身體健康”，[8]這是“以人民為中心”的政治立場的根本貫徹。為此目標，習近平總書記多次強調要“把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓”[9]，他時刻關注疫情形勢，親自指揮，親自部署，要求“確保人民群眾生命安全和身體健康”，提出堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的防控總要求。黨中央高度重視，及時制定疫情防控方針政策，確保疫情防控有力有序推進，堅決遏制疫情擴散蔓延。疫情爆發(fā)后，黨中央迅即組建了全國性的協調有力的防控組織系統：一是成立應對疫情防控工作中央領導小組，向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出中央指導組，以加強對湖北和武漢疫情防控工作的指導，確定了舉全國之力支援湖北尤其是武漢的防控工作，同時統籌抓好其他地區(qū)防控工作；二是設立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執(zhí)行有力，精準解決疫情第一線問題；三是建立集中生產調度機制，統一組織原材料供應、安排定點生產、規(guī)范質量標準，確保應急物資保障有序有力；四是向全體黨員印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證》的通知，要求各級黨組織和廣大黨員干部群眾站在抗疫的一線主戰(zhàn)場，堅決貫徹習近平總書記和黨中央的防抗疫情戰(zhàn)役的指示精神，自覺做疫情防控阻擊戰(zhàn)的堡壘和先鋒。這些堅強的政治領導舉措對疫情防控工作的開展起到了決定性的作用，明確了防控方向與戰(zhàn)略性決策的把握，推動了疫情防控各項工作的協同配合，有效地控制了疫情進一步蔓延。

2.黨的組織領導為疫情防控提供強大的組織動員力

政治原則、政治目標的關鍵在于強有力的組織落實執(zhí)行力。黨的組織領導即通過黨的各級組織、黨的干部和廣大黨員來組織和帶領人民群眾，保證黨的各項路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，培養(yǎng)、選拔、考核和監(jiān)督干部，并向國家機關推薦德才兼?zhèn)涞母刹?。列寧曾指出，無產階級“所以能夠成為而且必然會成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因為它根據馬克思主義原則形成的思想一致是用組織的物質統一來鞏固的”。[10]長期不懈的黨的建設，使中國共產黨具有了崇高組織使命、嚴密組織體系、嚴肅組織紀律的高度組織化品質特點，這些品質在疫情防控中展現出獨特而強大的組織執(zhí)行力。

首先，崇高組織使命和嚴密組織體系特點，讓各級黨組織和廣大黨員干部群眾身先士卒，堅定地站在疫情防控斗爭的第一線，充分發(fā)揚吃苦在前、不怕犧牲、不怕疲勞、連續(xù)作戰(zhàn)的作風。在此次疫情防控中不幸犧牲人員中黨員占比高達65%，他們用實際行動踐行為黨和人民的事業(yè)奉獻自己一切的諾言。許多的黨員干部切實做到守土有責、守土擔責、守土盡責，嚴格落實主體責任。廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織自覺擔負起屬地防控工作責任，全力做好疫情監(jiān)測、排查、預警、宣傳等基礎性工作；公安、工信、商務、供電等機關、企事業(yè)單位的基層黨組織全力保障醫(yī)療物資、民生物資供應以及用水用電用網安全；衛(wèi)健系統和醫(yī)院基層黨組織團結帶領全體醫(yī)務工作者，奮戰(zhàn)在疫情防控阻擊戰(zhàn)的主戰(zhàn)場等，構筑了一道群防群治抵御疫情的嚴密防線。

其次，在疫情防控的非常時期，更加嚴肅組織紀律，堅決從嚴管黨治黨。嚴重的疫情防控工作是對各級黨組織和相關干部的德能的一次實踐檢驗和考察。毛澤東曾經講過：“政治路線確定之后， 干部就是決定的因素?！盵11]在疫情防控期間，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)了《關于貫徹黨中央部署要求做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監(jiān)督工作的通知》、中共中央組織部下發(fā)《關于堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)中積極主動履職有效發(fā)揮作用的通知》，明確規(guī)定對在疫情防控斗爭中不敢擔當、作風飄浮、落實不力，甚至弄虛作假、失職瀆職的黨員干部必須嚴肅問責、免職撤換，對表現優(yōu)秀的要及時表揚表彰、大膽使用，對表現突出的入黨積極分子火線發(fā)展入黨，堅持能者上、庸者下、劣者汰的黨的組織用人原則。嚴肅的組織紀律和科學的用人原則，確保了疫情防控人才的優(yōu)化配置，確保黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用的充分發(fā)揮，從而確保了黨中央的各項疫情防控決策部署的貫徹落實。

3.黨的思想領導為疫情防控確立堅強的信心凝聚力

思想領導是政治領導、組織領導的前提和基礎。黨的思想領導即始終堅持用馬列主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系教育和武裝廣大黨員和人民群眾，堅持用黨的解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線正確認識和解決中國革命和建設各種問題，向人民群眾宣傳黨的路線方針政策，把黨的主張變成人民群眾的自覺行動。

面對突如其來洶涌疫情引發(fā)的各種信息輿情，黨的思想領導工作顯得尤為重要。只有強化黨的思想領導對疫情防控的指導，才能把全黨全國人民的思想統一到黨中央關于疫情防控決策部署上來，才能排除各種干擾，凝聚信心力量，形成全黨、全國人民同心同德的抗擊疫情的堅定意志和磅礴力量，正如馬克思所指出的，“工人的一個成功因素就是他們的人數；但是只有當工人通過組織而聯合起來并獲得知識的指導時，人數才能起舉足輕重的作用?！盵12]防控疫情的非常時期，人們都很關注疫情信息；信息時代，各種社交媒體為人們提供了多樣性的資訊，信息泛濫，其中真假難辨，既增加了信息受眾獲取真實信息的難度，也強化了受眾的受信主觀傾向性。這種事實讓位于情感的后真相問題與快速傳播的疫情信息相疊加，容易形成集體性恐慌和公信力危機，特別需要加強輿情的監(jiān)管和輿論的引導，需要主流媒體堅持公開、透明原則，準確、及時公布疫情，澄清不實信息，回應群眾關切，讓社會各界了解疫情即時情況和黨中央關于疫情防控的指示精神，正如習近平總書記強調指出的，“讓群眾更多知道黨和政府正在做什么、還要做什么，對堅定全社會信心、戰(zhàn)勝疫情至為關鍵?！睆娬{在疫情防控過程中，各級黨委領導下的新聞戰(zhàn)線在第一時間投入抗疫最前線，擔負起“做好宣傳教育和輿論引導工作”[13]的重任，切實落實“加強網絡媒體管控，推動落實主體責任、主管責任、監(jiān)管責任”。

廣大新聞工作者日夜奔忙在湖北和其他爆發(fā)疫情的地區(qū)，以忘我的精神和職業(yè)的敏銳，及時全面報道最新疫情動態(tài)和防控進展，把最前線、最真實的信息展示給全社會乃至全世界，構建聯防聯控、群防群治、團結協作的防控畫面，營造萬眾一心、眾志成城的輿論氛圍；深入宣傳黨中央決策部署和各地區(qū)各部門防控的措施成效，深入報道一線醫(yī)務工作者、人民解放軍指戰(zhàn)員、公安干警、基層干部、志愿者等防控疫情的感人事跡；廣泛普及疫情防控知識，引導人民群眾正確理性看待疫情，加強自我防范意識和防護能力。這些強有力的宣傳教育工作極大地增強了全國人民戰(zhàn)勝疫情的決心與信心，為打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了強有力的支持。

三、民主集中制：“中國之制”效能優(yōu)勢的執(zhí)行力保障

民主集中制是無產階級政黨和社會主義國家機構的根本組織原則和領導制度。它是群眾路線在黨的生活中的具體運用，是勝利推進革命和建設事業(yè)的重要保證，因而必須貫徹到中國特色社會主義各項具體制度中，是中國國家制度和國家治理體系的根本機制和執(zhí)行力保障。民主集中制既能充分反映廣大人民的意志、調動各方面積極性，又有利于形成全體人民意志的集中統一的高效決策，具有顯著的治理效能優(yōu)勢，是迅速形成全國一盤棋實施有效防控疫情的重要制度基礎，保障了各項防控措施的切實貫徹執(zhí)行。

1.“民主基礎上的集中”是決策科學制定的機制

“民主基礎上的集中”的根本要義是權力機關在集體決定問題時必須體現大多數人的意志和利益，實行少數服從多數的原則。其意義在于“我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策?！盵14]“民主基礎上的集中”貫徹于構建國家治理體系的全過程，各級權力機關都是由人民群眾選舉產生，一切方針、政策、法規(guī)的制定都堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線。

首先，決策的制定以維護和實現人民群眾利益作為出發(fā)點和落腳點。在實際的防控工作中，疫情在不同地區(qū)、不同環(huán)節(jié)的傳播風險是不同的，易感人群也是不同的。隨著時間的推移，疫情還不斷出現新的特點和趨勢，并對其他領域產生次生影響。因此，決策的制定應以人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，關注人民群眾在疫情變化下的不同需求，確保疫情防控的針對性。國務院聯防聯控機制印發(fā)《關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，明確劃分出低、中、高三個風險區(qū)。根據對疫情和經濟社會發(fā)展形勢的準確把握，各地采取分區(qū)分級差異化防控策略，在推進疫情防控和滿足人民群眾正常生活和生產需求之間取得平衡。國家醫(yī)療保障局、國家衛(wèi)?健康委員會聯合印發(fā)《關于推進新冠肺炎疫情防控期間開展“互聯網+”醫(yī)保服務的指導意見》，將參保常見病、慢性病的線上復診服務，納入醫(yī)保支付范圍，打通互聯網醫(yī)療的醫(yī)保支付通道，在減少人群感染風險的同時，也及時地滿足了人們的醫(yī)療需求。實行決策的民主制，堅持一切為了群眾，才能在執(zhí)行決策時精準防控，最大限度保護人民群眾的生命安全和身體健康。

其次，決策的制定從群眾中來、集聚群眾經驗和智慧。“公民參與有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應性，有助于社會公民接受政府制定的改革項目規(guī)劃，有助于公民幫助政府推進公共項目的實施。”[15]疫情防控不僅需要黨委領導和政府負責，還需要民主協商、社會協同、公眾參與，構建一個“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。[16]疫情期間，各級黨委召開座談會向各界代表征求疫情防控工作意見；國務院“互聯網+督查”平臺面向社會征集新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作問題線索及意見建議；各級政協和各民主黨派、工商聯、無黨派人士，廣泛征集動員，組織專家學者專題研究，通過社情民意信息等形式積極建言獻策等。黨和政府實行“民主基礎上的集中”，始終尊重人民群眾的主體地位，從各層次各領域擴大治理主體參與，將疫情防控作為每位社會成員的責任，發(fā)揮多元參與的社會治理作用，從而有利于形成正確、科學的決策。

2.“集中指導下的民主”是決策執(zhí)行有力的機制

“集中指導下的民主”，是指下級機關在按照間接民主制的制約性要求進行決策時，必須以上級機關的決定為指導，在行動上同上級機關保持一致。其意義在于“當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻?！盵17]民主離不開集中，集中是民主的必然要求。沒有集中的民主，不能形成集中統一的領導核心，缺乏權威，決策將難以堅定地貫徹執(zhí)行下去。

疫情爆發(fā)恰逢春節(jié)，相關企業(yè)在短時間內難以復工，而疫情本身流行病學特征對應急醫(yī)療資源的需求卻很大，醫(yī)療資源的結構性緊張使得不同地區(qū)、不同部門、不同社會群體都希望在有限的物資分配中得到更多。在疫情所帶來的個人利益與集體利益，局部利益與整體利益的沖突之下，如何保證全國一盤棋，打好疫情防控總體戰(zhàn)？這需要發(fā)揮“集中指導下的民主”，通過以習近平總書記為核心的黨中央權威和集中統一領導，將干部群眾的思想和行動統一到疫情防控的決策部署上來。

通過實行民主集中制，黨和國家各級機關遵循個人服從組織、少數服從多數、下級組織服從上級組織、地方服從中央的原則，自覺服從中央應對疫情工作領導小組及國務院聯防聯控機制的指揮；在集體領導和個人分工負責相結合的制度下，各成員根據集體決定和分工，切實履行自己的職責。國務院辦公廳印發(fā)《關于組織做好疫情防控重點物資生產企業(yè)復工復產和調度安排工作的緊急通知》， 要求各級政府迅速組織本地區(qū)生產醫(yī)療應急防控物資的相關企業(yè)復工復產，國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制物資保障組對上述物資實施統一調度，不允許地方各級人民政府以任何名義截留、調用。國家衛(wèi)健委針對同樣有急迫醫(yī)療需求的武漢之外的湖北各地市，建立了16個省的一一對口支援關系，以一省包一市的方式，支持湖北省加強病人的救治工作。各地區(qū)各部門在考慮本地區(qū)本領域防控需要的基礎上，把救治資源和防護資源集中到抗擊疫情第一線，優(yōu)先滿足一線醫(yī)護人員和救治病人需要。各級領導干部對疫情防控中的重大事項、重要情況，及時請示報告，嚴格遵守工作保密紀律和規(guī)定，不擅作主張、自行其是?！凹兄笇碌拿裰鳌庇行У卣{配資源，有力地執(zhí)行決策，避免了疫情防控出現群龍無首、一盤散沙的現象，確保了疫情防控形成強大合力。

四、依法治國和依法行政：“中國之制”效能優(yōu)勢的制序化基礎

依法治國就是依照體現人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家。依法治國“中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，[18]也是我國國家制度優(yōu)勢的顯著標志和推進國家治理體系現代化的重要內容?？茖W立法、有法必依、嚴格執(zhí)法、和違法必究是依法治國的基本內容。依法治國的關鍵在于依法行政，國家頒布的法律法規(guī)大多由行政機關執(zhí)行，其在各類機關中對經濟社會發(fā)展的影響最大，與公民的關系最密切，是職能最復雜、機構設置最多、人員最多、規(guī)模最大的機關。行政機關能否依法行政，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義，從總體上決定著依法治國能否取得成效。此次依法防控，充分發(fā)揮著依法治國在處理突發(fā)公共事件上行政管理的突出作用，有效地協調和利用各類防疫資源，營造了穩(wěn)定有序的社會防疫環(huán)境，使“中國之制”制度優(yōu)勢在制序化基礎上轉化為疫情防控的效能。

1.依法行政是疫情防控“制序化”的關鍵

依法行政, 就是行政機關行使行政權力，從事國家政務、機關內部事務和社會公共事務管理必須由法律授權并依據法律規(guī)定。在依法行政中，法優(yōu)先于行政, 行政必須服從于法。戰(zhàn)時狀態(tài)的疫情防控是非常態(tài)的治理，所采用的是非常態(tài)的法律規(guī)范體系，行政機關的作用更加突出，行政權力更為集中和擴大，依法行政成為合理有序地開展疫情防控工作的關鍵所在。我國已形成較為完整立體的制度體系。國家層面有《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國疫苗管理法》等，還有各領域、各地方、各位階的專門法律法規(guī)、應急預案以及工作機制等，這些法律法規(guī)為各級政府及其有關部門提供了堅實的疫情防控法律依據。同時，針對疫情防控新形勢、新要求和暴露出的問題短板，有關方面不斷統籌、細化和完善相關法規(guī)和配套制度，如《中華人民共和國傳染病防治法》將新冠肺炎納入乙類傳染病，出臺《中央全面依法治國委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實保障人民生命健康安全的意見》和《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》等，確保了各項疫情防控工作更有秩序、更有效率的開展。

正是有法可依并在實踐中不斷完善，疫情防控才能夠井然有序地進行。如根據相關法律法規(guī)在不同區(qū)域采取強制隔離、封閉場所、交通檢疫等措施，臨時緊急調集人員、特別加快疫苗研發(fā)和使用等工作，臨時征用民營醫(yī)院、體育館、酒店、客運站、游輪等建設方艙醫(yī)院、為援鄂醫(yī)療隊提供住宿，調用口罩、防護服、酒精等防控保障物資以及其他相關設施、設備等。實現了全國一盤棋的各種疫情防控資源的有效統籌和利用。

2.嚴格執(zhí)法、違法必究是疫情防控“制序化”的根本手段

行政機關以法律作為運行的限度和評判標準，不僅要嚴格按照法定的原則、權限和程序行使行政權力，而且要對其違法行為承擔相應的法律責任。新冠肺炎疫情爆發(fā)后,部分地區(qū)出現擾亂疫情防控秩序的行為，一些政府工作人員執(zhí)法不嚴、過度執(zhí)法、徇私枉法，為疫情防控帶來了負面影響。只有運用嚴格執(zhí)法、違法必究的手段，才能使疫情防控經得起審視和檢驗，取得更為扎實的成效。

各執(zhí)法部門迅速成立疫情防控領導小組，切實做到嚴格執(zhí)法、違法必究。一是嚴格按照《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國野生動物保護法》《刑法》等相關法律法規(guī)所提供的執(zhí)法依據、標準和流程，依據疫情防控的特殊需要，加大打擊故意傳播病原體、擾亂醫(yī)療秩序、抗拒疫情防控等危害疫情防控、妨礙公務的行為，嚴厲打擊挪用救款物資、破壞野生動物資源、哄抬物價、囤積居奇、制假售假等違法犯罪行為。二是審慎作出決策，根據疫情可能造成的社會危害的性質、程度和范圍，調整疫情防控措施，盡量減少對公民、法人和其他組織權益的損害。三是嚴格執(zhí)法程序，根據行政執(zhí)法公示制度、全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，實行執(zhí)法全過程記錄和系統歸檔留存，開設行政執(zhí)法公示平臺，審核重大執(zhí)法決定的合法性和適當性。四是嚴格落實執(zhí)法責任制，建立健全責任倒查機制和追究機制，各級紀檢監(jiān)督機關與疫情防控巡回督導組依法嚴肅追究疫情防控中產生的執(zhí)法不力、執(zhí)法不公甚至是執(zhí)法腐敗等問題。以嚴格執(zhí)法、違法必究為根本手段，行政機關在法治軌道上統籌推進各項防控工作，為疫情防控營造了穩(wěn)定有序的社會環(huán)境，推進了各項防控工作的合理有序開展。

五、疫情防控實踐是“中國之制”完善和效能提升的重要契機

“中國之制”的優(yōu)勢在防控疫情中展現出了強大的組織動員力、高效的執(zhí)行力和集中力量辦大事等效能優(yōu)勢，經受住了新冠肺炎疫情的嚴峻考驗。中國-世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎聯合考察報告指出，面對前所未知的新冠病毒，中國采取了人類歷史上最勇敢、最靈活、最積極的疫情防控措施，展現出“非凡的團結行動力”，為全球防控疫情提供了重要經驗典范。不過，制度建設是一項長期而復雜的任務，治理體系和治理能力現代化也是一個動態(tài)過程。突發(fā)而至的疫情防控實踐充分地暴露出我國制度和治理機制及其執(zhí)行中的問題，這也為整改和解決好這些問題，從而完善“中國之制”和提升其效能提供了重要契機。正如習近平總書記所強調的，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”。[19]這既是當下打贏防控疫情戰(zhàn)役的應急之需，更是完善我國重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系的長遠制度建設契機，也為推進國家治理現代化和優(yōu)化效能提供實踐經驗的參照。

第一，完善相關法律法規(guī)。法律法規(guī)是國家治理最重要的依據。疫情防控需要迅速集中人力、物力、財力等相關資源，并需要采取一些非常時期的非常措施來進行管控。這些措施的實施將會波及到人民群眾的人身權、生命健康權、遷徙自由權、財產權等基本公民權利，需要法律法規(guī)提供充分的規(guī)范供給和基本遵循。

完備的疫情防控法律法規(guī)全鏈條，能夠推動疫情防控有規(guī)有序地開展，形成疫情防控的強大合力。然而，疫情防控的過程表明應急突發(fā)重大事件的法律儲備不足，需要不斷完善。這包括有些問題的處理缺乏法律的具體規(guī)范，如野生動物保護法對于如何預防和控制捕殺野生動物可能引發(fā)的傳染性疾病，特別是如何有效地禁止野生動物的銷售和食用都缺乏法律的具體規(guī)范，導致無法有力打擊野生動物市場；一些法律規(guī)定過于寬泛容易導致理解上的歧義，如《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件應對與緊急狀態(tài)的界定模糊，容易造成理解歧義所帶來的措施過界；一些法律法規(guī)缺乏詳細的執(zhí)行程序使得操作性不強，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理缺乏詳細的法律規(guī)范，各地方政府出臺的應急措施執(zhí)行方式難以明確，基層工作人員在應急預案的執(zhí)行過程中標準不一、寬嚴無序等。這些基于法律法規(guī)的問題雖然個別事件可以臨時酌情解決，但從法治社會和社會治理的長治久安視角看，疫情防控中暴露出來的這些問題，需要在疫情防控中和疫情防控全面勝利后逐漸地加以健全和完善，正如習近平總書記指出：“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系?！盵20]必須根據疫情防控中的短板問題，認真評估已有的傳染病防治法、突發(fā)事件應對法、野生動物保護法等法律法規(guī)需要修改完善方面，更加明晰疫情防控相關含義、主體、程序、標準等方面的具體規(guī)定，細化疫情相關法律處罰的適用，加快構建疫情防控法律法規(guī)體系，推動我國社會法治化建設進程。

第二，加強制度化治理。制度化管理是以既定的制度規(guī)范作為組織、社會管理基本規(guī)范的治理機制，是社會治理現代化的根本標志。制度化治理強調制度的基礎性和權威性，強調發(fā)揮制度的根本性、全局性、長遠性作用，達致治理的規(guī)范化、標準化和程序化，實現全面系統而高效有序的治理。制度化治理是疫情防控迅速取得成效的又一強有力手段。在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，全國形成了用相關制度規(guī)范起來的一盤棋式的磅礴防控偉力和高效率，凸顯了我國社會制度及其治理效能的優(yōu)勢。但是，疫情防控過程中還是仍時不時有違規(guī)越界的事情發(fā)生。其中有的是法紀觀念不強，人治權力意識嚴重，如浙江部分地方自行劃定重點疫區(qū)，隨意挖斷公路、公開感染人員隱私等；有的是政治站位不高，全局觀念不強，本位觀念過重，如云南大理衛(wèi)健局以本市防控物資短缺為名違法扣押征用發(fā)往重慶、湖北黃石、浙江慈溪等地的口罩，湖北鄂州鳳凰街道黨工委書記違規(guī)分配和領取捐贈生活物資等；有的是官僚主義作風嚴重，脫離客觀實際，主觀任意而為，如山東青島部分黨支部擅自加碼要求企業(yè)員工在出入證明上加蓋社區(qū)公章，影響企業(yè)復工復產，以未辦理健康卡為由拒絕返青人員入住小區(qū)，等等。面對疫情應對中制度缺位的治理短板，應當及時督促各地予以糾正，并以此為強化疫情防控制度之治的重要契機。對于這些暴露出來的疫情防控治理問題，需要結合已有的成熟做法和有益經驗，嚴格遵循疫情發(fā)展規(guī)律來優(yōu)化應對重大疫情風險的制度設計，保持疫情防控制度的穩(wěn)定性、兜底性和持續(xù)性，進一步推進我國重大疫情防控體制機制、國家公共衛(wèi)生應急管理體系的長遠制度建設。

第三，提高制度執(zhí)行力。制度的生命力取決于執(zhí)行，制度執(zhí)行力就是政府組織、社會組織、個人貫徹執(zhí)行制度的強度和成效，既包括制度本身所具有的強制力和規(guī)范性，又包括制度執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中所產生的力量和合法強制性。制度執(zhí)行力集中體現于治理能力，直接關系到疫情防控的成效。以黨的堅強領導為核心的中國制度在此次疫情防控中顯示了強大的執(zhí)行力效能，是迅速克制住疫情蔓延的關鍵因素。然而，在疫情防控的過程中，還經常出現執(zhí)行力梗阻和障礙問題。其中有的是對疫情防控措施執(zhí)行打折扣，如湖北荊州部分干部漏登漏報武漢返鄉(xiāng)人員、對“四類人員”摸排不深不細；有的是疫情防控執(zhí)行的具體措施不到位或不正確，如山東任城監(jiān)獄原領導班子指導不力、失察失職，致使干警職工帶病入監(jiān)、疫情迅速擴散；還有的是極個別領導干部怕苦怕累，或不敢承擔責任，缺乏主動積極性，導致執(zhí)行力嚴重不足，如武漢江漢區(qū)防控指揮部態(tài)度消極、推卸責任，拒不執(zhí)行上級交辦集中收治隔離的任務，使涉事區(qū)成為武漢人口較少卻疫情最嚴重的地區(qū)之一，等等。習近平總書記指出，“對黨中央決策部署貫徹落實不力的，對不服從統一指揮和調度、本位主義嚴重的，對不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮的，除追究直接責任人的責任外，情節(jié)嚴重的還要對黨政主要領導進行問責。對失職瀆職的，要依紀依法懲處?！盵21]通過問責追責機制，能暫時糾正這些問題，但從制度管長遠、管根本的作用來看，仍需以此作為制度建設的明確問題導向，以避免社會治理長期的破窗效應。這些由疫情防控實踐檢驗出來的短板，主要在于制度執(zhí)行力不足?！耙鰪娭贫葓?zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權管事管人”，[22]提高領導干部的制度執(zhí)行力，需要增強制度意識，明確疫情防控制度執(zhí)行的各類責任，堅持有責必問、問責必嚴，切實把各項防控工作抓實、抓細、抓落地，促進我國國家治理現代化和治理效能提升。

總之，此次新冠肺炎疫情是對“中國之制”和“中國之治”的一次大考，在中國共產黨的堅強領導下，各級黨委、政府和各級領導干部扛起責任，緊緊依靠人民群眾，堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策，充分彰顯“中國之制”和“中國之治”的強大效能優(yōu)勢，在這次大考中交出了令人民滿意的答卷。對于這份答卷中不盡如人意的地方，更會發(fā)揮“中國之制”強大的自我完善能力，化危機為“中國之制”完善和效能提升的重要契機，構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，將“中國之制”優(yōu)勢更好地轉化為防控效能優(yōu)勢，為打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)注入強大動力。