我國開展重大政策落實情況跟蹤審計的問題及對策研究

孫思媛

[內(nèi)容提要]重大政策落實情況跟蹤審計（以下簡稱“重大政策跟蹤審計”）作為新時代的新手段，其執(zhí)行情況不僅受到社會公眾的高度關(guān)注，還受到政府的高度重視。本文結(jié)合對審計公告內(nèi)容的剖析，探討了重大政策跟蹤審計工作中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并從制度建設(shè)、審計管理、技術(shù)創(chuàng)新、人才建設(shè)四個方面提出了相關(guān)改進建議，以期為重大政策跟蹤審計工作的有效執(zhí)行提供參考。

[關(guān)鍵詞] 重大政策 跟蹤審計 審計公告

黨的十九大指出，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活是黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。近年來，黨和國家為促進全面深化改革，創(chuàng)造美好生活環(huán)境，更好地發(fā)展中國特色社會主義，出臺和修正了一系列重大政策措施，其貫徹落實情況通過重大政策跟蹤審計得到合理保證。政府審計機關(guān)通過對重大政策的跟進，及時發(fā)現(xiàn)并反饋政策制定者與政策執(zhí)行者之間的矛盾，使得政府機關(guān)以及社會公眾實時掌握政策落實動態(tài)，為政府作出合理決策提依據(jù)。通過促進政策落實到位，推進中國特色社會主義建設(shè)進程。

一、重大政策跟蹤審計的開展情況

2015年5月起，按月公布穩(wěn)增長類政策跟蹤審計的結(jié)果公告，公告內(nèi)容大都未涉及對整改跟蹤情況的披露。而且.前期內(nèi)容多為項目建設(shè)、資金使用、政策落實三大方面，沒有進行細(xì)分，僅個別月份有列示生態(tài)環(huán)境、簡政放權(quán)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的問題。審計內(nèi)容寬泛，重點不突出。而后從其反映的主要問題敘述中看，“項目進展緩慢”“使用不規(guī)范”“落實不到位”等字眼出現(xiàn)率幾乎為100%，反映問題類型單一。

從2016年重大政策跟蹤審計公告來看，審計機關(guān)更加重視審計整改。對審計內(nèi)容加以細(xì)分，突出國家推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“三去一降一補”任務(wù)落實的目標(biāo)。發(fā)現(xiàn)問題類型方面開始涉及效果、效率、效能，我國重大政策跟蹤審計除了關(guān)注落實情況外，還開始關(guān)注事后效果。

從2017-2018年度重大政策跟蹤審計公告來看。審計內(nèi)容按國家現(xiàn)階段目標(biāo)細(xì)分，重點突出，體現(xiàn)政策目標(biāo)、國家發(fā)展階段目標(biāo)。并將影響同一政策目標(biāo)的問題在該政策標(biāo)題下集中反映。以精準(zhǔn)扶貧項目為例，公告中將與扶貧相關(guān)的政策落實情況、財政資金使用管理情況、扶貧項目建設(shè)情況及其效能均反映在精準(zhǔn)扶貧標(biāo)題下，而非分別在重大政策落實情況、重大項目建設(shè)情況中反映。這樣有助于預(yù)期使用者較為完整的了解國家精準(zhǔn)扶貧情況及其亟待解決的問題。

綜上所述，我國重大政策跟蹤審計從按月公布到按季公布，審計公告包含內(nèi)容越來越全面。不僅包括對問題的反映和對后續(xù)整改的跟進，還包括部分地區(qū)整改良好的案例及采取的促進措施。但是，重大政策落實跟蹤審計作工作的開展在實踐中仍存在一些問題。

二、重大政策跟蹤審計存在的問題

（一）審計計劃階段

1.審計重點不清晰。在審計過程中，一些被審單位都對重大政策跟蹤審計提出過疑問：重大政策跟蹤審計與其他重大審計項目有什么區(qū)別。這些被審計單位表示，之前也接受過審計且內(nèi)容相似?？梢姡卮笳吒檶徲嫷膶徲嬛攸c界定模糊，且與其他審計項目存在重復(fù)審計問題。

2.政策目標(biāo)不突出。目前，對重大政策的審計主要是事后審計，很少涉及事前政策本身與實施地實際情況的適用度和事中政策執(zhí)行障礙的審計。審計實施方案中的具體目標(biāo)未能體現(xiàn)反映政策的科學(xué)性、社會效果以及預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)效果的政策目標(biāo)。

3.人力資源不充足。對審計組人員進行具體資源分配時，審計實施方案對具體審計目標(biāo)的概括比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致審計人員在具體工作中對自身職責(zé)情況沒有明確認(rèn)識。此外，由于重大政策跟蹤審計內(nèi)容范圍廣，每一季度的審計工作內(nèi)容不止一個項目，因此在進行資源分配時經(jīng)常面臨審計人員配置與審計任務(wù)需求、審計資源與審計任務(wù)量不匹配的問題。

（二）審計實施階段

1.信息共享不健全。重大政策跟蹤審計涉及的政府機關(guān)及其下屬事業(yè)單位較多，信息共享平臺的建設(shè)尚未滿足審計工作的需求。審計人員必要時需對具體企業(yè)單位進行延伸，延伸工作將會消耗大量時間，且審計人員可能無法對所有相關(guān)的企業(yè)單位進行延伸，導(dǎo)致獲取的信息有限，可能影響審計質(zhì)量。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。雖然審計法中明確規(guī)定被審計單位應(yīng)當(dāng)配合審計機關(guān)的工作，主動提供相關(guān)資料和情況說明。但在實際工作當(dāng)中，被審計單位可能基于各種原因無法及時配合審計人員開展工作。當(dāng)被審計單位事務(wù)繁多時，其配合度就會很低。此外，審計人員還需與各相關(guān)部門協(xié)調(diào)。如果相關(guān)部門之間不配合，互相“踢皮球”，審計人員的工作量將會加大。

3.技術(shù)方法不完善。一項政策的實施涉及各個相關(guān)部門、項目、資金及受眾人群。審計人員在具體工作中需要處理的事項、數(shù)據(jù)、相關(guān)政策文件、法律法規(guī)數(shù)量龐大，工作繁瑣。傳統(tǒng)的審計方法難以滿足審計需求，尤其是對政策進行評估時，需要收集各地區(qū)、各領(lǐng)域的反饋意見。顯然，目前缺乏針對重大政策跟蹤審計的具體方法。

（三）審計報告階段

1.問題評價標(biāo)準(zhǔn)未明確。審計公告中“不及時”“緩慢”“不到位”等評價字眼頻繁出現(xiàn)，問題質(zhì)量深淺不一。各政府部門及社會組織難以由此對問題作出正確的認(rèn)識，進而影響其作出正確的后續(xù)反應(yīng)。此外，沒有明確的問題評價標(biāo)準(zhǔn)除了造成對問題的模糊描述，還導(dǎo)致審計人員無法對政策效果進行系統(tǒng)的評價，阻礙了提升政策科學(xué)性及實現(xiàn)辦調(diào)性的審計目標(biāo)。

2.問題原因未深入剖析。重大政策跟蹤審計公告中并未對所有問題產(chǎn)生的原因進行剖析。就“項目進展緩慢”這一問題而言，湖南省官莊至新化高速公路項目延期的原因表述為“可行性研究報告調(diào)整、建設(shè)用地報批T作耗時較長”，沒有分析可行性研究報告為何進行調(diào)整，是項目建設(shè)條件不符還是其他原因，報批工作耗時長是流程復(fù)雜還是人為因素導(dǎo)致。

3.審計結(jié)果選擇性披露。國家審計署發(fā)布的審計公告中披露的問題不包括審計發(fā)現(xiàn)的全部問題。審計署對提交上來的問題報告按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行分類匯總，將具有代表性的或者重大的問題納入審計公告。而沒有在審計公告中披露的問題，其所收到的社會關(guān)注度及監(jiān)督力度就會降低。

（四）審計后續(xù)階段

1.“屢審屢犯”問題?；趯徲嫻媾兜膬?nèi)容，根據(jù)審計重點內(nèi)容進行歸納，每一重點關(guān)注項目下同一類型的問題重復(fù)出現(xiàn)。如簡政放權(quán)的違規(guī)收費情況;精準(zhǔn)扶貧的資格認(rèn)定情況。不同重點項目下同一類型的問題重復(fù)出現(xiàn)。如重大建設(shè)項目進展緩慢;污染防治設(shè)施建設(shè)進展緩慢。

2.審計宣傳力度不夠。審計公告僅在相關(guān)政府網(wǎng)站上公布，各地主流媒體對于審計結(jié)果的報道也較少。目前，審計機關(guān)未充分利用網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對審計結(jié)果進行宣傳，造成審計結(jié)果影響力不足，促進共同監(jiān)督方面效用不高。

三、重大政策跟蹤審計存在問題的原因分析

（一）法律法規(guī)不完善，組織方式不科學(xué)

鑒于重大政策跟蹤審計自身的特性，傳統(tǒng)財政審計的工作模式無法完全適用于重大政策跟蹤審計。法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致審計人員在工作中缺乏相關(guān)法規(guī)的支持，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中受到阻礙，難以高質(zhì)量、高效率的完成任務(wù)。

重大政策跟蹤審計現(xiàn)有的組織管理模式給予各審計機關(guān)較強的自主性。審計機關(guān)選擇審計項目的隨意性大，審計重點不突出問題明顯。

（二）指標(biāo)體系不健全，技術(shù)方法應(yīng)用不足

審計人員沒有可依賴的系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，只能憑借問題涉及的財政資金數(shù)來判斷問題的重大程度。由此造成重大政策跟蹤審計的執(zhí)行未與財政資金類審計區(qū)別開。

大數(shù)據(jù)技術(shù)方法應(yīng)用主要體現(xiàn)在兩方面：一是數(shù)據(jù)獲取方面，由于各地大數(shù)據(jù)的建設(shè)情況不同，存在信息共享不健全的問題。二是數(shù)據(jù)處理方面，由于各部門存在政策數(shù)據(jù)口徑不一致問題，進行數(shù)據(jù)分析難度較大。

（三）人才儲備不足，思想高度不夠

審計人員力量不足。一是政策措施涉及領(lǐng)域廣泛，缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識的審計人員。二是審計任務(wù)重。審計資源與審計任務(wù)量不相匹配。

審計人員的思想高度不夠。問題類型單一除了由于指標(biāo)體系不健全，還有一部分原因是審計人員對問題的思考不深入，沒有貫徹為國家治理服務(wù)的宗旨。審計人員主動發(fā)現(xiàn)其他問題較少，對政策本身的落實關(guān)注更少。

（四）審計披露意愿低，審計成果運用低

一是審計機關(guān)需在遵守國家保密原則的基礎(chǔ)上對審計結(jié)果進行披露。二是審計披露無形中對審計機關(guān)完成審計項目的質(zhì)量提出了更高的要求。因此，審計機關(guān)主動披露審計結(jié)果的意愿并不高。

從2018年審計公告來看，相同類型的問題多次出現(xiàn)在不同審計項目中，審計成果分散使得這些問題的受關(guān)注角度不同，難以從正確的角度出發(fā)監(jiān)督并解決這些問題，屢審屢犯問題依舊存在。

（五）政策環(huán)境多樣，審計難度較大

相同政策在不同省市的執(zhí)行環(huán)境不同，與實際情況的匹配程度不同，導(dǎo)致一個地區(qū)政策執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因可能在于政策本身。判斷這種情況，對政策執(zhí)行情況進行合理評價，并提出整改建議是重大政策跟蹤審計的一大難點。

四、完善重大政策跟蹤審計工作的建議

（一）制度建設(shè)方面

完善相關(guān)法律法規(guī)。借鑒已有法規(guī)，結(jié)合重大政策跟蹤審計的特點，制定相關(guān)審計制度，規(guī)范審計機關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，使得審計工作有法可依。建立健全重大政策跟蹤審計評價指標(biāo)體系。遵循可操作性原則，從定性與定量兩個角度出發(fā)，制定政策制定層面、政策執(zhí)行層面、政策效果層面的評價指標(biāo)，并在實踐過程中不斷完善。

建立審計建議執(zhí)行情況查詢系統(tǒng)，對審計建議所涉及的責(zé)任部門進行監(jiān)督，包括其應(yīng)當(dāng)采取的行動、當(dāng)前的執(zhí)行進度、改進狀態(tài)等信息，從而促進審計整改。

（二）審計管理方面

建立年度審計計劃編制實施專人負(fù)責(zé)制度。年度審計計劃由專人負(fù)責(zé)，在審計計劃編制中聽取各部門審計建議，結(jié)合各地區(qū)實際情況，根據(jù)審計資源進行項目安排，明確職責(zé)分布，從而保證審計項目的高質(zhì)量執(zhí)行。

建立有效的激勵機制。審計機關(guān)面臨自身力量與任務(wù)不想匹配的困難及受到公眾監(jiān)督的壓力，工作的積極性與效果性不佳。激勵機制的建立可以使審計人員發(fā)揮主觀能動性，提升工作效率，高效完成審計任務(wù)。

（三）技術(shù)創(chuàng)新方面

創(chuàng)新審計技術(shù)方法。傳統(tǒng)的審計方法無法完全滿足現(xiàn)在的審計需求。審計人員需要整合各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享來提高政策跟蹤審計的效果。審計人員除了運用數(shù)據(jù)庫分析技術(shù)分析結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之外，還應(yīng)對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行挖掘分析，以獲取更完整的數(shù)據(jù)信息，推動審計技術(shù)方法的創(chuàng)新。

（四）人才建設(shè)方面

建設(shè)復(fù)合型審計人才隊伍。一是積極引進計算機類、金融類、理工類等人才，在審計中提供專業(yè)建議。二是對現(xiàn)有審計人員進行培訓(xùn)，重視專業(yè)能力的培養(yǎng)和知識的拓展。三是注重培養(yǎng)審計人員思想高度。審計人員應(yīng)當(dāng)拒絕停留在資金審計上，主動關(guān)注審計效率及審計質(zhì)量，并對其影響因素進行深層次的剖析。以此提高重大政策跟蹤審計的審計質(zhì)量，發(fā)揮國家審計服務(wù)于國家治理的作用。

（作者單位：南京審計大學(xué)）

責(zé)任編輯：梁欣