淺析我國政府的公共危機(jī)管理

【摘?要】公共危機(jī)管理是國家治理體系的有機(jī)組成部分，是治理能力的重要體現(xiàn)，側(cè)面反映一個(gè)國家的綜合實(shí)力。通過分析我國與其他國家的應(yīng)急管理體系，審視我國與他國新冠肺炎疫情防控現(xiàn)狀。對比各國公共危機(jī)管理，提出完善我國政府公共危機(jī)管理的基本路徑。

【關(guān)鍵詞】危機(jī)管理;政府策略;基本路徑;底線思維

1.政府公共危機(jī)管理概述

1.1危機(jī)管理

規(guī)劃決策、動態(tài)調(diào)整、員工培訓(xùn)等均屬于為緩解危機(jī)帶來的損失而進(jìn)行的活動，這些都是對危機(jī)的管理。

張成福認(rèn)為，危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預(yù)防、處理和消弭危機(jī)[1]。Pickett & Block強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理的目的就是對危機(jī)作出協(xié)調(diào)統(tǒng)一反應(yīng)，包括預(yù)防或縮小可能的威脅;當(dāng)不能防止的時(shí)候能夠快速有效地反應(yīng)，盡可能快地恢復(fù)常態(tài)。

1.2公共危機(jī)管理

龔維斌認(rèn)為，公共危機(jī)管理，是指公共管理組織通過建立必要的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，防范化解危機(jī)，恢復(fù)社會秩序，保障人民生產(chǎn)生活的活動，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展[2]。周亞越提出，公共危機(jī)管理就是國家有計(jì)劃、有組織地制定并實(shí)施一系列管理措施和應(yīng)對策略，從而避免或減輕危機(jī)帶來的危害[3]。

綜合上述，我們認(rèn)為公共危機(jī)管理是指政府或其他公共組織為保護(hù)人民安全，維護(hù)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)與可持續(xù)發(fā)展，以各種資源為支持，在危機(jī)事件的四個(gè)階段有針對性所做出的一系列應(yīng)對措施。

2.國外政府公共危機(jī)管理

2.1美英日公共危機(jī)管理

2.1.1美國

美國的應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州、地方政府三個(gè)層級組成[4]。聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）是美國國土安全部的下屬部門。FEMA在橫向上連接非政府組織，在縱向上與州、地方政府協(xié)調(diào)合作。在州層面，處理突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)稱為“突發(fā)公共事件管理辦公室”，各級政府中都設(shè)立了不同規(guī)模的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)來應(yīng)對處理一些突發(fā)事件。在地方政府層面，處理突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)一般稱為“9.11機(jī)構(gòu)”。州與地方政府互助協(xié)調(diào)形成美國應(yīng)急管理體系中的主力部分，有較大自主權(quán)。美國對于重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置已出臺了多個(gè)法律性文件，例如《聯(lián)邦減災(zāi)法案》、《全國緊急狀態(tài)法》、《國家安全法》等。

2.1.2英國

英國國家安全委員會是中央政府應(yīng)急管理的最高機(jī)構(gòu)，其下設(shè)有國家緊急事務(wù)委員會。英國的應(yīng)急處置以地方政府為主。在地方，以倫敦市政府為例，設(shè)有“緊急規(guī)劃長官”，日常負(fù)責(zé)倫敦地區(qū)的危機(jī)預(yù)警監(jiān)測，在危急時(shí)刻會協(xié)調(diào)政府和社會各個(gè)部門，并向中央政府相關(guān)部門請求技術(shù)與人力的支援。地方另設(shè)的民間緊急事件計(jì)劃協(xié)會在災(zāi)難危機(jī)中還發(fā)揮了儲備軍的作用。英國作為英美法系的典型代表，早在1920年就頒布了《緊急狀態(tài)權(quán)力法1920》，于2001年還出臺了最新的《國內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃》，2004年出臺了第一部緊急狀態(tài)法《國民緊急狀態(tài)法2004》等。

2.1.3日本

日本近年來建立了以首相為最高指揮官、突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理的中央、都道府縣、市町村三級應(yīng)急管理體制[4]。在公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制中另有兩大系統(tǒng)，分別是國家級和地方級的公共衛(wèi)生危機(jī)管理系統(tǒng)。在發(fā)生危機(jī)事件后，日本厚生勞動省率先出列，各省、各地方自治體積極與其聯(lián)絡(luò)，以迅速控制危機(jī)。日本危機(jī)管理相關(guān)法律中，《災(zāi)害對策基本法》占核心地位，此法對正常和危機(jī)不同狀態(tài)做出了不同的應(yīng)對，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要提高國民的防災(zāi)意識與自救能力，是危機(jī)管理中典范性的一部法律。

然而各國在公共危機(jī)管理上也呈現(xiàn)出一些不足：

美國危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)各部門職責(zé)明確，運(yùn)行規(guī)范，但是由于公共危機(jī)事件具有不確定性，所以無法預(yù)料的危機(jī)形式很可能讓應(yīng)急部門措手不及。日本沒有形成全社會救災(zāi)機(jī)制，大多依賴于專業(yè)救援隊(duì)的行動，群眾則置身事外甚至漠不關(guān)心，社會參與度不足。

2.2各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情比較分析

美國特朗普政府面對疫情應(yīng)對不力，淡化其嚴(yán)重性。醫(yī)療物資儲備較為匱乏，大量的醫(yī)護(hù)人員在工作期間長期得不到醫(yī)用口罩、防護(hù)服等防護(hù)物品。美國還明確表示不會采取相關(guān)以人為中心的措施，更不會全國封閉，沒有為抑制疫情做充分考慮。

英國政府對疫情出現(xiàn)認(rèn)知偏差，未能及時(shí)采取防御措施，而在疫情出現(xiàn)后采取與病毒“且拖且戰(zhàn)”的有限目標(biāo)[5]。同時(shí)英國在救助、檢測方面資源缺乏，抗擊疫情能力不足，公共衛(wèi)生機(jī)制出現(xiàn)問題。英國提出的“群體免疫”概念，更是未能有效阻止疫情的傳播。

日本政府成立了“新型冠狀病毒感染癥對策本部”，并在對策本部中下設(shè)“新型冠狀病毒感染癥對策專家會議”，各地保健所接受厚生勞動省的指導(dǎo)，合理調(diào)配市町村保健中心等資源，在疫情初始階段就很好地控制了疫情的傳播與擴(kuò)散，同時(shí)民眾對政府指令的積極執(zhí)行也讓日本較好地控制了疫情的發(fā)展。

3.我國政府公共危機(jī)管理現(xiàn)狀分析

3.1公共危機(jī)管理現(xiàn)狀

我國應(yīng)急管理體制在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，由最高行政決策機(jī)構(gòu)國務(wù)院總領(lǐng)，國務(wù)院常務(wù)會議主要針對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理。應(yīng)急管理辦公室作為國務(wù)院辦公廳的設(shè)置機(jī)構(gòu)，起協(xié)調(diào)與辦事作用。在地方層級，行政首長為應(yīng)急管理的負(fù)責(zé)人，同時(shí)設(shè)立臨時(shí)性工作小組作為地方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，地方應(yīng)急管理辦公室和地方職能部門負(fù)責(zé)信息匯總等日常工作，而地方并未設(shè)立專門的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門。

在職能劃分方面，縱向上國家與地方呈現(xiàn)自上到下的危機(jī)回應(yīng)機(jī)制，地方應(yīng)急部門同時(shí)與同級政府和上級對口部門交流;橫向上政府各部門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理相關(guān)工作。但是由于各部門專業(yè)水平不一，使其合作與分工并不明確。

在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，內(nèi)部協(xié)調(diào)縱向上屬于上級指揮下級配合的形式，同時(shí)自上而下進(jìn)行監(jiān)督;而橫向上各部門內(nèi)部缺乏相互監(jiān)督機(jī)制。外部協(xié)調(diào)上主要由政府、社會組織和公民三方組成，政府對社會組織實(shí)行“嚴(yán)進(jìn)寬管理”的方式，政策與資源都暫未向其傾斜;而政府對公民也缺少了危機(jī)管理相關(guān)方面的宣傳教育，公民整體缺乏危機(jī)意識與應(yīng)對危機(jī)的技能。

3.2新冠肺炎疫情防控

3.2.1應(yīng)對疫情舉措

中國為了徹底解決新冠肺炎疫情，建立起危機(jī)管理聯(lián)動協(xié)同機(jī)制。在橫向上，各級黨組織、政府、企業(yè)、人民團(tuán)結(jié)一心;在縱向上，中央政府、地方政府與基層社區(qū)眾志成城。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各省區(qū)市積極響應(yīng)，紛紛構(gòu)建起聯(lián)防聯(lián)控和群防群控的防控體系。

（1）在措施方面，中國政府除采取封城限流、出入管制等措施外，還采用 “四個(gè)集中”原則：集中患者，讓患者統(tǒng)一診治，減少感染擴(kuò)散;集中專家，幫助患者獲得最專業(yè)最權(quán)威的治療;集中資源，充分利用醫(yī)藥資源;集中救治，充分體現(xiàn)以人為中心的救助理念。

（2）在資源方面，中國用最短的時(shí)間、最快的速度建成多家方艙醫(yī)院，拔地而起的火神山、雷神山醫(yī)院也一并投入使用。各地省市迅速組建醫(yī)療隊(duì)伍馳援武漢，全國各地醫(yī)療物資充分調(diào)動，為攻克疫情集中一切力量。

3.2.2抗疫經(jīng)驗(yàn)與不足

中國獨(dú)具特色的社會主義政治制度為抗擊疫情提供了助力，奠定了勝利的基礎(chǔ)。全國一盤棋的團(tuán)結(jié)協(xié)作、井然有序成為支撐抗疫勝利的一大支柱。中國堅(jiān)持“四個(gè)統(tǒng)一”、“四個(gè)集中”的原則;堅(jiān)持人民至上、生命至上，通過“封城”策略切斷疫情傳播途徑;建設(shè)方艙醫(yī)院提高救治能力;聯(lián)合社區(qū)防疫力量，實(shí)行全方位排查和全封閉管理;積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、5G、云服務(wù)等信息技術(shù)手段，為疫情防控和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了技術(shù)支撐;中國為構(gòu)建好人類命運(yùn)共同體不斷行動：積極對外援助，分享抗疫經(jīng)驗(yàn)……然而中國在抗疫過程中還存在需要完善的地方，例如部分民眾的憂患意識不足，在疫情初期沒有做好防護(hù)措施;部分地方政府和行政主體對上級政府的指示理解不夠全面，應(yīng)對疫情時(shí)采取了過激隔離的方式，引起新的混亂等。

4.完善我國政府公共危機(jī)管理的基本路徑

4.1堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)危機(jī)管理意識

底線思維能夠促使風(fēng)險(xiǎn)防控主體增強(qiáng)憂患意識，真正認(rèn)識到“預(yù)”的重要性，為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)做好充足準(zhǔn)備[6]。我國政府須著力強(qiáng)化危機(jī)管理意識，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識，組織開展防范風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，注重將防范、預(yù)防理論與實(shí)際相結(jié)合，將底線思維融會貫通于危機(jī)管理中。我國政府只有堅(jiān)持強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，時(shí)刻保持憂患意識，在思想領(lǐng)域建立起防微杜漸危機(jī)感的牢固城墻，才能更好將公共危機(jī)管理體現(xiàn)于行動中。

4.2健全體制機(jī)制，設(shè)立危管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國在應(yīng)對危機(jī)時(shí)習(xí)慣于成立一個(gè)臨時(shí)性工作小組，這樣雖有利于資源的匯集和后勤的保障，但并不利于危機(jī)經(jīng)驗(yàn)的保留以及與相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，還可能由于決策過程拉長使得危機(jī)控制的有效性大幅減弱。所以，成立一個(gè)應(yīng)對危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)十分必要，例如我國2001年試運(yùn)行的“城市應(yīng)急聯(lián)動中心”。這種承擔(dān)起危機(jī)預(yù)測與防范作用、積極配合上級下發(fā)指令的機(jī)構(gòu)，對于提高政府應(yīng)對危機(jī)的反應(yīng)力十分有利。

4.3規(guī)范法律法規(guī)，明確地方政府責(zé)任

我國應(yīng)盡快加強(qiáng)對危機(jī)管理法律法規(guī)的研究，以求在應(yīng)對危機(jī)時(shí)有備無患。同時(shí)，加大授權(quán)力度，讓地方政府能夠規(guī)定各災(zāi)害管理的實(shí)施細(xì)則。明確各級政府的應(yīng)急責(zé)任，緩解中央政府危機(jī)處置壓力，當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)危機(jī)時(shí)，要爭取第一時(shí)間將其扼殺在搖籃里，或積極應(yīng)對為上級政府贏得準(zhǔn)備時(shí)間，以這種中央與地方聯(lián)動的形式提升整體應(yīng)急系統(tǒng)的反應(yīng)能力。

4.4強(qiáng)化社會治理，提升公民防范意識

底線思維不僅各級政府需要具備，社會公眾也要注重對防范危機(jī)意識的培養(yǎng)。政府要推動NGO、NPO積極參與風(fēng)險(xiǎn)防控，充分利用社會群體的力量，將政府與人民緊密聯(lián)系起來。對于社會組織，當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，他們可以協(xié)助政府進(jìn)行社會救援，組織民眾開展募捐、志愿、培訓(xùn)等一系列救助活動。對于民眾個(gè)人，提升危機(jī)意識十分重要，在必要時(shí)刻可有效開展自救行動。政府還可以在高校設(shè)立危機(jī)管理專業(yè)，促進(jìn)專業(yè)性人才的培養(yǎng);適當(dāng)進(jìn)行防災(zāi)演練活動，加大各種危機(jī)情況下自我保護(hù)知識的宣傳等。構(gòu)建好政府負(fù)責(zé)、社會聯(lián)合、公眾配合的全方位、一體化的危機(jī)管理體系，為政府應(yīng)對危機(jī)，提升公共危機(jī)管理能力提供強(qiáng)力保障。

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作者簡介：

畢淑雯（2000-），女，本科，管理學(xué)學(xué)位，公共事業(yè)管理研究方向。

（作者單位：安徽中醫(yī)藥大學(xué)）