基于破窗理論的新建本科院校內(nèi)部審計(jì)變革研究

肖淑琴　滕劍侖

【摘要】? 要實(shí)現(xiàn)高校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的跨越式發(fā)展，需要從科技創(chuàng)新、績效評(píng)價(jià)等方面完善高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。新建本科院校因升本時(shí)間較短，內(nèi)部審計(jì)工作不盡完善。文章在政府會(huì)計(jì)制度改革背景下，結(jié)合破窗理論，從革新高校內(nèi)部審計(jì)框架出發(fā)，從加強(qiáng)固定資產(chǎn)審計(jì)和資金審計(jì)、推進(jìn)管理型審計(jì)工作力度、實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化管理、加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的整改工作等方面提出新建本科院校內(nèi)部審計(jì)變革的建議。

【關(guān)鍵詞】? ?新建本科院校;內(nèi)部審計(jì);變革

【中圖分類號(hào)】? F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2020）02-0075-03

和傳統(tǒng)本科院校相比，新建本科院校的各項(xiàng)管理都處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。2017年財(cái)政部發(fā)布的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，要求高校從2019年起不再執(zhí)行《高校會(huì)計(jì)制度》。政府會(huì)計(jì)制度改革為新建本科院校加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化提供了契機(jī)。隨著新建本科院校在邁向應(yīng)用型本科院校的道路上步伐日漸堅(jiān)實(shí)，其財(cái)務(wù)管理水平能力需要更高層次的拓展，從內(nèi)部加強(qiáng)制度監(jiān)督，結(jié)合新技術(shù)、新情況實(shí)現(xiàn)新建本科院校的過程效率提升，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)其財(cái)務(wù)水平提升作用卓著[1]。新建本科院校在“升級(jí)”過程中，各項(xiàng)規(guī)章制度在建設(shè)和運(yùn)行中尚需完善，內(nèi)部監(jiān)督水平亦顯得相對(duì)薄弱，隨著學(xué)校建設(shè)步伐的加快，結(jié)合了新技術(shù)和新理念的內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新刻不容緩。因此，新建本科院校的內(nèi)部審計(jì)任務(wù)越來越繁重與緊迫，內(nèi)部審計(jì)工作面臨著新的要求和挑戰(zhàn)[2]。

一、新建本科院校存在的內(nèi)部審計(jì)問題分析

新建本科院校的前身多為專科學(xué)?；蛘呗殬I(yè)技術(shù)學(xué)校，與傳統(tǒng)本科院校相比，其內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)范性較差，普遍存在諸多問題，亟待根據(jù)新環(huán)境進(jìn)行完善與變革。

（一） 對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的重視程度較低，監(jiān)督體系不完善

新建本科院校的主要任務(wù)是提升教學(xué)質(zhì)量和科研實(shí)力，很多學(xué)校的工作重心都放在了創(chuàng)新教學(xué)模式并加強(qiáng)科研力量建設(shè)，注重爭取教學(xué)經(jīng)費(fèi)與科研項(xiàng)目，忽視了學(xué)校在建設(shè)與發(fā)展過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督力度薄弱。由于很多新建本科院校資金相對(duì)匱乏，不同部門之間以各自利益為核心爭奪有限資源，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，往往采取不配合審計(jì)的態(tài)度，導(dǎo)致新建本科院校的內(nèi)部審計(jì)流于形式。即使有的新建本科院校設(shè)置了審計(jì)部門，其職能作用也主要是檢查和督促上級(jí)撥付資金的合理使用，對(duì)學(xué)校部門之間設(shè)置的合理性和科學(xué)性考慮不多，對(duì)如何使學(xué)校各部門之間形成互相牽制、互為監(jiān)督的體系設(shè)置和管理也未能形成邏輯體系。

（二） 對(duì)現(xiàn)有固定資產(chǎn)管控松散，缺乏資金使用績效考核

當(dāng)前新建本科院校多為幾所?？茖W(xué)校合并或者新組建形成的，其財(cái)產(chǎn)來源和歸屬權(quán)確定工作較為繁瑣，且難度頗大，不同來源的資金和資產(chǎn)未能及時(shí)清理和界定，資產(chǎn)的使用情況和損壞情況也未能及時(shí)加以反映、記錄及認(rèn)定責(zé)任。此外，對(duì)現(xiàn)有資金的使用效率和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也未能加以考核。從當(dāng)前新建本科院校的資金落實(shí)情況和運(yùn)用成效來分析，學(xué)校的資金部署和落實(shí)效率不高，很多資金存在沉淀和冗余的問題，為了完成上級(jí)部門的檢查任務(wù)，達(dá)到上級(jí)部門的要求，一些資金的審批程序過于繁瑣，資金下達(dá)和實(shí)際使用之間存在時(shí)間匹配度低、資金使用過于刻板等問題，一些科研人員對(duì)完成項(xiàng)目的積極性不高，對(duì)一些建設(shè)經(jīng)費(fèi)的使用也縮手縮腳，完成度較低，未能實(shí)現(xiàn)新建本科院校學(xué)科建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定。

（三） 內(nèi)部審計(jì)仍停留在資金審核階段，未能充分發(fā)揮管理功能

當(dāng)前，新建本科院校內(nèi)部審計(jì)的種類較多，主要包括基建工程審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、和上級(jí)機(jī)關(guān)檢查內(nèi)容相關(guān)的預(yù)決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。上述審計(jì)內(nèi)容主要和資金運(yùn)用有關(guān)，屬于財(cái)務(wù)審計(jì)的范疇。其中，由于新建本科院校仍處于大力建設(shè)階段，基建工程審計(jì)是其內(nèi)部審計(jì)的重中之重，使用基建工程款的合理性和用途牽扯了新建本科院校內(nèi)部審計(jì)的主要精力。然而，從現(xiàn)代高校審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)分析，內(nèi)部管控審計(jì)、內(nèi)部績效審計(jì)等管理型審計(jì)才是高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，新建本科院校尚缺乏以監(jiān)督和強(qiáng)化內(nèi)部管理為目的的內(nèi)部管理型審計(jì)，據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，其開展比例不超過10%。

（四） 內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性偏弱，審計(jì)手段與技術(shù)亟待更新

和企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)相比，新建本科院校的內(nèi)部審計(jì)存在先天不足的問題。具體表現(xiàn)為：企業(yè)內(nèi)部審計(jì)基于外部投資者和其他利益相關(guān)者的需要，必須保持一定的獨(dú)立性，其委托人為企業(yè)的利益相關(guān)者，因此，即便受到企業(yè)經(jīng)營者的制約，鑒于外在利益相關(guān)者的壓力，也可以保障內(nèi)部審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性，發(fā)揮督促完善的職能。傳統(tǒng)本科院校的制度執(zhí)行程度也高于新建本科院校。傳統(tǒng)本科院校通過長期發(fā)展形成的反饋機(jī)制，基本保證了內(nèi)部審計(jì)的功能。新建本科院校的反饋機(jī)制尚未以慣例化的形式出現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)部門的外界干擾過多，話語權(quán)有限，很難在學(xué)校的內(nèi)部管理中體現(xiàn)出應(yīng)有的地位。一些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力甚至對(duì)內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生了導(dǎo)向性的影響，進(jìn)一步降低了內(nèi)部審計(jì)的功能。除此之外，新建本科院校內(nèi)部審計(jì)的方法和流程還停留在傳統(tǒng)階段，主要審計(jì)工作多集中在年底，委托人無外乎學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)等，一方面審計(jì)的過程流于形式，另一方面審計(jì)的內(nèi)容僅僅考慮財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，缺乏對(duì)內(nèi)部審計(jì)實(shí)時(shí)性、全面性的要求，審計(jì)以查賬為主，很少結(jié)合大數(shù)據(jù)的建設(shè)、收集和運(yùn)用，不僅效率較低，準(zhǔn)確性也難以保障。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展，缺乏計(jì)算機(jī)處理和監(jiān)控的內(nèi)部審計(jì)不僅是過時(shí)的，更是不科學(xué)的。

（五） 內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果重在反映問題，缺乏整改的規(guī)劃和手段

盡管各個(gè)地方都出臺(tái)了關(guān)于高校內(nèi)部審計(jì)整改的建議性文件，但缺少規(guī)范高校內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的相關(guān)規(guī)定。在新建本科院校中，很多內(nèi)部審計(jì)結(jié)果只公布年度發(fā)現(xiàn)的問題，很少針對(duì)問題提出具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的整改方案。于是，一些新建本科院校出現(xiàn)了每年審計(jì)出來的問題趨于一致的怪現(xiàn)象，這一方面體現(xiàn)出高校內(nèi)部審計(jì)被弱化的事實(shí)，另一方面也說明內(nèi)部審計(jì)反饋制度缺乏落在實(shí)處的配套管理制度、實(shí)施手段和工作規(guī)劃。

二、新建本科院校內(nèi)部審計(jì)革新的依據(jù)

新建本科院校的內(nèi)部審計(jì)是其管理的重要組成部分。現(xiàn)有研究認(rèn)為，高校的管理類似于政府部門機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置和發(fā)揮。事實(shí)上，高校的組織結(jié)構(gòu)和政府職能部門的權(quán)力和責(zé)任相比，區(qū)別顯著，高校更兼具行使部門職能和自我完善的企業(yè)組織特征。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論為新建本科院校變革內(nèi)部審計(jì)提供了理論依據(jù)。

（一） 理論依據(jù)

新建本科院校不僅應(yīng)在制度建立和實(shí)施方面有所建樹，制度實(shí)施和執(zhí)行的效果評(píng)價(jià)更需加以優(yōu)化和落實(shí)。因此，營造良好的環(huán)境，減少制度實(shí)施不利對(duì)最終內(nèi)部審計(jì)效果產(chǎn)生的危害尤為重要。興起于20世紀(jì)80年代的破窗理論提出了減少不良環(huán)境的暗示，降低內(nèi)部破壞程度對(duì)制度最終的損害，彰顯了制度嚴(yán)謹(jǐn)性產(chǎn)生的效率優(yōu)化結(jié)果的可能性和必要性。破窗理論認(rèn)為，一定環(huán)境下的破壞和效率低下未引起重視，將導(dǎo)致制度的徹底毀滅和廢止。恰如建筑物中一扇破損的窗戶長期未能得到修繕，會(huì)對(duì)群體產(chǎn)生破壞的暗示和模仿，導(dǎo)致組織的控制能力不斷下降，是釀成重大風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。及早修復(fù)破損的公物，清理有礙觀瞻的垃圾等廢棄物是保持良好公共秩序的基礎(chǔ)?；诖?，在新建本科院校內(nèi)部控制相對(duì)薄弱、未能在高校監(jiān)督工作中起到應(yīng)有的潔凈作用時(shí)，需要及時(shí)依據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，強(qiáng)化其獨(dú)立性，更新其工作手段和工作方式，嚴(yán)格構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展潮流的內(nèi)部審計(jì)框架，最終保持內(nèi)部審計(jì)制度的“窗明幾凈”，降低新建本科院校的管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 現(xiàn)實(shí)依據(jù)

新建本科院校大多制定了創(chuàng)立富有特色的應(yīng)用型本科院校的目標(biāo)。循此目標(biāo)，內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)的高校為接受上級(jí)部門督查和監(jiān)管而開展審計(jì)工作的初衷，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)高校內(nèi)部管理方面，以監(jiān)督新建本科院校制度執(zhí)行效率和內(nèi)部治理的規(guī)范性和科學(xué)性[3]。應(yīng)通過大數(shù)據(jù)手段、按照《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的要求重新規(guī)劃和設(shè)置內(nèi)部審計(jì)制度和實(shí)施方式，以建設(shè)應(yīng)用型本科院校為目標(biāo)優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)，減少制度建設(shè)和執(zhí)行的無序、無標(biāo)準(zhǔn)行為，以有效監(jiān)督為基礎(chǔ)，提升內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

三、新建本科院校內(nèi)部審計(jì)變革的思路

新建本科院校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的提升，應(yīng)當(dāng)動(dòng)員全體力量，從學(xué)校目標(biāo)和內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)依據(jù)入手，將內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)融入新建本科院校未來的發(fā)展藍(lán)圖之中，使之更符合學(xué)校發(fā)展的實(shí)際和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

（一） 以內(nèi)部治理為基礎(chǔ)，減少部門沖突，加強(qiáng)協(xié)作，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)框架

鑒于當(dāng)前新建本科院校內(nèi)部制度的協(xié)調(diào)性不足，首先應(yīng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作給予高度重視，以新建本科院校的部門治理和業(yè)務(wù)對(duì)接為起點(diǎn)，以內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)化為目標(biāo)，在崗位設(shè)置和監(jiān)督方面，保證不同崗位之間的可監(jiān)控性和抗干擾性[4]。雖然新建本科院校的性質(zhì)決定了其主要決策程序需按照自上而下的層級(jí)關(guān)系來部署年度計(jì)劃、各項(xiàng)工作任務(wù)和辦事流程，但是，如果建立上下溝通的聯(lián)系機(jī)制，減少上級(jí)部門對(duì)下級(jí)工作信息不對(duì)稱性的損耗，將更有助于形成部門處理事務(wù)的向心力，不僅可以提升部門的辦事效率，更有利于形成在內(nèi)部互相監(jiān)督的基礎(chǔ)上的共同協(xié)助機(jī)制，為建立有利于學(xué)校內(nèi)部優(yōu)化管理為目標(biāo)的獨(dú)立性較強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)邏輯體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在設(shè)置管控崗位時(shí)，可借鑒獨(dú)立董事制度的相關(guān)原則，通過返聘或者定期外聘曾有一定監(jiān)察級(jí)別或曾有相關(guān)監(jiān)察經(jīng)歷的人員，以第三方的立場獨(dú)立評(píng)判內(nèi)部審計(jì)績效的合理性，提出相關(guān)整改意見，向全校公布并定期檢查，以便及時(shí)改進(jìn)。同時(shí)，單獨(dú)設(shè)置審計(jì)部門，審計(jì)處和監(jiān)察處應(yīng)予以分開，進(jìn)一步明確各部門職能，增強(qiáng)不相容崗位的相互牽制性。通過明確不同部門的內(nèi)部審計(jì)責(zé)任，建立上下溝通、職責(zé)確定的不同線條的內(nèi)部審計(jì)框架體系，為優(yōu)化內(nèi)部治理形成可支撐條件。

（二） 加強(qiáng)固定資產(chǎn)和資金管理，夯實(shí)內(nèi)部審計(jì)的工作基礎(chǔ)

當(dāng)前新建本科院校固定資產(chǎn)和資金管理的合理性亟需加強(qiáng)。一方面，審計(jì)的合理性、有效性是建立內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)，另一方面，資產(chǎn)也是上級(jí)部門審核的重點(diǎn)，關(guān)乎學(xué)校的生存和發(fā)展。首先，應(yīng)對(duì)固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、使用年限和使用效率進(jìn)行界定和評(píng)估，以評(píng)估固定資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀，防止固定資產(chǎn)流失。此外，對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有固定資產(chǎn)的清查也有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理的漏洞，優(yōu)化不同職能部門之間的管理效率。資金審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)中最重要的環(huán)節(jié)，新建本科院校應(yīng)從資金來源、使用和績效方面全面考察資金使用的合規(guī)性、合理性和有效性，杜絕以往那種僅僅翻閱賬簿對(duì)數(shù)字的初級(jí)審核方式，通過核查資金的來龍去脈，深入挖掘資金使用的問題，提升資金使用效率，優(yōu)化資金使用的路徑。

（三） 推進(jìn)管理型審計(jì)工作力度，全面優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)的管理功能

新建本科院?？缭绞桨l(fā)展的關(guān)鍵在于適應(yīng)高校改革的潮流，在管理能力、管理水平方面下功夫。管理型審計(jì)的蓬勃發(fā)展是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵。針對(duì)當(dāng)前發(fā)展應(yīng)用型本科院校的目標(biāo)，管理型審計(jì)應(yīng)涵蓋專項(xiàng)審計(jì)、內(nèi)部管控審計(jì)、內(nèi)部績效評(píng)價(jià)審計(jì)、內(nèi)部治理審計(jì)等內(nèi)容。這些內(nèi)容代表了新建本科院校向應(yīng)用型本科院校發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)從管理的主動(dòng)性、全面性和控制力方面予以優(yōu)化。同時(shí)，面對(duì)新建本科院校日益復(fù)雜的外部環(huán)境，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力成為學(xué)校未來審計(jì)工作的重點(diǎn)。為此，教育部門提出了內(nèi)部審計(jì)范圍逐步拓寬，管理型審計(jì)不斷加強(qiáng)，進(jìn)一步提升資金審計(jì)效率等工作安排，意圖逐步形成以管理型審計(jì)為主導(dǎo)、財(cái)務(wù)審計(jì)為輔助的新型高校內(nèi)部審計(jì)管理格局。

（四） 強(qiáng)化信息化技術(shù)的融合，提升內(nèi)部審計(jì)的技術(shù)含量

審計(jì)署在2018年3月召開的金審三期工程上指出，加快審計(jì)科技化進(jìn)程的建設(shè)，是審計(jì)工作實(shí)踐化的重要經(jīng)驗(yàn)，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作全面覆蓋的重要舉措。內(nèi)部審計(jì)工作的信息化需要不同部門之間的全力配合，要做到共建不同部門之間的工作平臺(tái)基礎(chǔ)上的全面監(jiān)管，強(qiáng)化審計(jì)工作質(zhì)量已成為內(nèi)審部門統(tǒng)一的工作規(guī)劃[5]。新建本科院校也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，給予內(nèi)部審計(jì)充分的獨(dú)立性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)可獲得證據(jù)的質(zhì)量，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過建立內(nèi)部審計(jì)部門和其他部門之間的共享平臺(tái)，建立云端技術(shù)，以形成各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)器和數(shù)據(jù)交換器，對(duì)接內(nèi)部審計(jì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換和共享平臺(tái)，提升內(nèi)部審計(jì)的時(shí)效性。新建本科院校應(yīng)克服部門之間條塊分割的局限性，開展統(tǒng)一路徑、接口的基礎(chǔ)工作，依據(jù)不同部門絕不能有暗箱業(yè)務(wù)操作的原則，將學(xué)校各項(xiàng)工作曝光在內(nèi)部平臺(tái)中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，降低風(fēng)險(xiǎn)。

（五） 重視審計(jì)結(jié)果的后續(xù)監(jiān)督，以問題為導(dǎo)向考核相關(guān)職能部門

內(nèi)部審計(jì)效率的提升不僅僅是在工作中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是對(duì)問題的迅速公示和處理。因此，應(yīng)在專項(xiàng)審計(jì)結(jié)束或者年終的審計(jì)結(jié)果公示后，在審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出行之有效的整改解決方案。整改方案的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)科學(xué)性、連貫性、合理性與前瞻性，督促整改方案的有序?qū)嵤趯?shí)施過程中，注重對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督與控制[6]。同時(shí)，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)地位，以問題為導(dǎo)向，將整改的實(shí)施進(jìn)度和效果與相應(yīng)的部門領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的績效掛鉤，減少部門壁壘，杜絕類似的問題重復(fù)發(fā)生，提升整改的質(zhì)量與效果。

總之，新建本科院校應(yīng)與時(shí)俱時(shí)，注重內(nèi)部審計(jì)工作，提高內(nèi)部審計(jì)的地位，夯實(shí)內(nèi)部審計(jì)的工作基礎(chǔ)，積極運(yùn)用信息手段，提升內(nèi)部審計(jì)的技術(shù)含量，通過建立一套科學(xué)、行之有效的內(nèi)部控制體系，全面優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)的管理功能與效果，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益的目的。

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[4] 嚴(yán)玉琴，黃賢東.審計(jì)環(huán)境變遷與高校內(nèi)部審計(jì)的轉(zhuǎn)型[J].財(cái)政監(jiān)督，2018，（09）：83-87.

[5] 顧力為.新常態(tài)下后續(xù)審計(jì)的效能分析和實(shí)現(xiàn)路徑[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2019，（03）：22-25.

[6] 韓英.新建本科院校內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)務(wù)探討[J].六盤水師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（06）：92-94.