生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論發(fā)展中公平與效率問(wèn)題研究

王立　李珂

摘要：生態(tài)補(bǔ)償是學(xué)界研究的新興熱點(diǎn)問(wèn)題，學(xué)者們?cè)谙嚓P(guān)的理論與實(shí)踐上并沒(méi)有達(dá)成一致的結(jié)論，學(xué)者和實(shí)踐者們都在摸索，但是在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究中卻很少涉及到公平和效率的研究，文章在梳理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展來(lái)探討公平和效率的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;公平;效率

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展史的梳理

生態(tài)補(bǔ)償在學(xué)界亦稱為生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境支付服務(wù)（PES，payment for environmental services），起源于20世紀(jì)下半葉新一輪的現(xiàn)代環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，以挪威環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴格森為首的學(xué)者細(xì)致地描繪了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ES）進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)支付服務(wù)的時(shí)間表。最初，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，學(xué)術(shù)論文多以探討生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的共同概念為主，同時(shí)也非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)是如何依賴生態(tài)系統(tǒng)這一問(wèn)題。20世紀(jì)80年代后期，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念引入該領(lǐng)域后，依舊強(qiáng)調(diào)社會(huì)與環(huán)境之間的聯(lián)系，同時(shí)非常注重對(duì)于生物多樣性減少這一問(wèn)題的關(guān)注。20世紀(jì)90年代，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)已經(jīng)成為了廣義可持續(xù)發(fā)展相關(guān)研究中的主流。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而言全球自然資本具有兩面性，一方面它推動(dòng)了貨幣估值研究的發(fā)展和推廣，另一方面它也受到了強(qiáng)烈的批判。這使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究卷入了舊保護(hù)主義與新保護(hù)主義的論戰(zhàn)之中，舊保護(hù)主義強(qiáng)調(diào)尋求一種使得物種多樣性保存和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)更生態(tài)的方法;而新保護(hù)主義更加強(qiáng)調(diào)人性化，例如將環(huán)保與扶貧相結(jié)合。20世紀(jì)90年代末，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值研究越來(lái)越多，學(xué)術(shù)界重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)谑袌?chǎng)的生態(tài)保護(hù)工具的研究。

生態(tài)補(bǔ)償或PES的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中很大一部分是理解和區(qū)分PES的概念和原理。值得注意的是，在2005年旺德使用五個(gè)核心關(guān)鍵部分來(lái)定義PES：具有自愿交易、具有明確的環(huán)境服務(wù)、至少有一個(gè)買方、至少有一個(gè)賣方、具有確保的條件。這五大要素也已經(jīng)在學(xué)術(shù)界有所建樹(shù)，并不斷地修改和調(diào)整。

基于以上的研究，生態(tài)補(bǔ)償即PES可以定義為使用激勵(lì)（例如貨幣）直接補(bǔ)償（通過(guò)買方）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ES）賣方提供通過(guò)保護(hù)環(huán)境提供的商品和服務(wù)。值得強(qiáng)調(diào)的是在這個(gè)定義中，其他基于激勵(lì)的保護(hù)機(jī)制也都包含在這一定義之中。例如，REDD+（減少毀林和森林退化造成的排放）機(jī)制，可以使熱帶國(guó)家獲得保護(hù)其森林的補(bǔ)償。

最著名的PES計(jì)劃之一是1997年在哥斯達(dá)黎加成立的PSA，它是全球范圍內(nèi)最早正式認(rèn)可的項(xiàng)目之一，被認(rèn)為是PES機(jī)制的先驅(qū)。在制定PSA時(shí)，法律規(guī)定了四個(gè)主干部分：水文服務(wù)、溫室氣體排放、生物多樣性和風(fēng)景秀麗。法律允許土地所有者與其土地提供的服務(wù)簽訂合同，并建立National Fund for Forest Financing（國(guó)家森林融資基金會(huì)），2000年該計(jì)劃被簡(jiǎn)化為木材種植園和森林保護(hù)兩部分，2004年增加了農(nóng)林業(yè)部分。PSA的資金有著各種不同的來(lái)源，例如化石燃料稅、世界銀行的貸款、全球環(huán)境設(shè)施補(bǔ)助金以及服務(wù)本身的用戶。然而，到目前為止，該計(jì)劃大多仍然只是一個(gè)賣方計(jì)劃，該計(jì)劃以先到先得的方式與參與者簽訂合同，最近，哥斯達(dá)黎加近100萬(wàn)公頃的土地已經(jīng)被一次性承包進(jìn)入PES，目前的森林覆蓋率超過(guò)50%。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的公平因素

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展至今已經(jīng)成為了環(huán)境保護(hù)可以與扶貧雙贏的局面，為兩者帶來(lái)積極成果。在對(duì)PES等機(jī)制的社會(huì)影響越來(lái)越關(guān)注之后，最近的研究一直集中在公平的概念上。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，公平與社會(huì)中經(jīng)濟(jì)因素在社會(huì)中根據(jù)已商定的原則進(jìn)行分配有關(guān)，公平建立在環(huán)境正義之上。環(huán)境正義的發(fā)展正處在研究社會(huì)運(yùn)動(dòng)還是公共政策的十字路口。對(duì)于正義的考量對(duì)任何類型的環(huán)境保護(hù)干預(yù)都很重要，因?yàn)檫@些干預(yù)可能會(huì)影響個(gè)人之間的利益和責(zé)任分配。為了盡量減少保護(hù)干預(yù)措施可能對(duì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響，因此必須考慮個(gè)人參與決策和識(shí)別其身份、文化、歷史的能力，這擴(kuò)展了正義的概念，強(qiáng)調(diào)了超越分配術(shù)語(yǔ)的重要性，并考慮了這些分布如何影響個(gè)人的幸福。這種司法框架的重點(diǎn)是如何將商品轉(zhuǎn)化為個(gè)人繁榮的能力，而不是單獨(dú)追求效用和資源。其中沃克教授探討了環(huán)境正義如何橫向發(fā)展到不同背景和縱向延伸，更加強(qiáng)調(diào)全球規(guī)模問(wèn)題和地方規(guī)模。強(qiáng)調(diào)環(huán)境正義不僅要關(guān)注個(gè)人，還要關(guān)注更廣泛的社區(qū)層面，其中實(shí)踐環(huán)境的不公正是整個(gè)社區(qū)所面臨的重要問(wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的環(huán)境公平與環(huán)境正義是相同的，然而，又該如何用細(xì)小而微妙的差別來(lái)觀察和定義它們。正如麥克德莫特等人所討論的那樣，正義通常使用諸如權(quán)利、“符合道德權(quán)利”等術(shù)語(yǔ)來(lái)定義。公平更具有比較性，關(guān)注人與環(huán)境之間的關(guān)系。施羅德和麥克德莫特進(jìn)一步區(qū)分了正義包括尊重人權(quán)和公平、包括成本和利益的分配。他們都注意到所有條款中的公平正義都是社會(huì)建構(gòu)的。公平的維度是分配的，程序性的和具體的，具有額外的認(rèn)可支柱，以承認(rèn)不同的價(jià)值觀。程序公平涉及個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、獲取權(quán)益和獲得福利的能力。分配公平與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成本和收益如何分配有關(guān)。在背景具體的公平的認(rèn)可中包括所有利益相關(guān)者的權(quán)利，同時(shí)尊重任何現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)范、價(jià)值觀或知識(shí)體系。具體的公平包圍這三個(gè)維度，并與可能影響其他維度如教育水平、性別等的周圍社會(huì)條件相關(guān)聯(lián)。此外，具體的公平不僅存在于個(gè)人層面，而且在組織、社會(huì)、國(guó)家層面具有更廣泛的影響。確保機(jī)制對(duì)參與者來(lái)說(shuō)是公平的，并且參與者也認(rèn)為機(jī)制本身是公平的是所有一切的關(guān)鍵。這是因?yàn)樗婕暗睦嫦嚓P(guān)者的觀點(diǎn)、意見(jiàn)有能力決定計(jì)劃的成功與否。重要的是要強(qiáng)調(diào)，在討論與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的公平性時(shí)，對(duì)機(jī)制之外的人的關(guān)注不可過(guò)少。例如，如果能夠提供的公平服務(wù)很少，那么就應(yīng)當(dāng)重新考慮。

如果生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)施的過(guò)程中對(duì)于公平進(jìn)行設(shè)計(jì)，那么它對(duì)于部分甚至全體而言就是公平的。例如，通過(guò)確保較貧困家庭的參與可以使PES實(shí)現(xiàn)程序上的公平，正如尼加拉瓜PES計(jì)劃中管理的扶貧任務(wù)所示。此外，承認(rèn)性別問(wèn)題對(duì)于認(rèn)知前提和具體的公平也很重要。 在南非政府對(duì)PES水資源管理計(jì)劃提供資金的過(guò)程中確保了性別平等，使得性別問(wèn)題得到了改善。該P(yáng)ES計(jì)劃還通過(guò)資源管理權(quán)力下放。在此基礎(chǔ)上，PES在建立公平分配機(jī)制確保分配公平時(shí)，賦予了地方權(quán)力，并加強(qiáng)了地方機(jī)構(gòu)和人們參與PES的動(dòng)機(jī)。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)公平與效率的關(guān)系

目前，學(xué)者們對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)公平與效率何者更重要有大量的爭(zhēng)論。僅關(guān)注效率可能會(huì)忽略PES計(jì)劃可能產(chǎn)生的復(fù)雜社會(huì)影響，同時(shí)可能會(huì)損害公平性。雖然方案可能有效地成功，但同時(shí)它可能會(huì)很公平地失敗。未能認(rèn)識(shí)到公平的重要性可能會(huì)對(duì)PES計(jì)劃中的參與者產(chǎn)生意想之外的負(fù)面影響，最終可能破壞該計(jì)劃的環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

目前，PES和公平之間的關(guān)系由于缺乏大量研究而顯得理解有限，大多數(shù)研究主要集中于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公平進(jìn)行定性。例如，當(dāng)一些參與者被允許參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)的負(fù)面結(jié)果就是其他人被排除在外，從而損害程序公平性。這可能造成或加劇社會(huì)內(nèi)已經(jīng)存在的不平等力量的失衡，這可能導(dǎo)致對(duì)權(quán)益維度的負(fù)面影響，突出了具體公平的重要性。具體的例子包括在減少森林砍伐和森林退化所致排放量（REDD+）計(jì)劃下對(duì)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的人進(jìn)行土地排斥，除非通過(guò)談判得到承認(rèn)和整合。

在厄瓜多爾的SocioParamoPES計(jì)劃可以看到另一個(gè)例子：該計(jì)劃實(shí)施后 ，只有較富裕的土地所有者被轉(zhuǎn)移到更大比例的小農(nóng)戶身上。然而這是由于任期的不安全、對(duì)政府的不信任以及對(duì)有限土地的不滿，非常貧窮的社區(qū)成員缺乏參與，這再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中認(rèn)識(shí)到具體公平的重要性。這可以同時(shí)也可以在哥斯達(dá)黎加的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償資金項(xiàng)目中體現(xiàn)，該計(jì)劃最終支付給了具有較高教育水平、擁有較大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、較富裕的農(nóng)民。墨西哥的PES計(jì)劃可以看出對(duì)分配不公平的后果，這是由于資金僅在村一級(jí)的單位分發(fā)，導(dǎo)致沒(méi)有正式土地所有權(quán)的人最終獲得的收益也較低。

參考文獻(xiàn)：

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*基金項(xiàng)目：西藏自治區(qū)教育廳高校人文社科項(xiàng)目“基于碳匯的環(huán)喜馬拉雅生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)SK2017-06），西藏大學(xué)依法治藏協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目“基于固碳的環(huán)喜馬拉雅生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)17YFZZ0306）。

（作者單位：西藏大學(xué)政法學(xué)院）