留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀分析與制度完善

郭世杰

(國(guó)際關(guān)系學(xué)院法律系，北京 海淀 100091)

留置權(quán)是為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制而賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的一種全新的調(diào)查手段，就《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)的相關(guān)規(guī)定而言，留置在現(xiàn)行法律體系中的性質(zhì)定位并非刑事強(qiáng)制措施。但是，留置在專(zhuān)門(mén)設(shè)立的羈押場(chǎng)所執(zhí)行，能夠剝奪其適用對(duì)象的人身自由并且可以羈押長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，而且能夠相應(yīng)地折抵刑期，在實(shí)質(zhì)上與拘留、逮捕等最為嚴(yán)厲的刑事強(qiáng)制措施相差無(wú)幾。因而，留置對(duì)象的權(quán)利保障問(wèn)題，值得監(jiān)察法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)以及憲法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們認(rèn)真觀察和深入研究。例如，在留置程序中徹底排除律師參與，實(shí)際上與刑事訴訟實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)并不契合，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的相應(yīng)說(shuō)明和留置權(quán)隨后的運(yùn)行實(shí)踐，并沒(méi)有完全消彌人們?cè)谶@一問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)分歧。[1]留置對(duì)象的權(quán)利保護(hù)存在的問(wèn)題，是辯護(hù)權(quán)介入留置程序的實(shí)踐基礎(chǔ)，基于此，對(duì)留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀的梳理和存在問(wèn)題的厘清，是針對(duì)性地從制度層面完善其權(quán)利保護(hù)的切實(shí)路徑。

一、留置對(duì)象的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

有關(guān)留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)的具體規(guī)定，集中于《監(jiān)察法》第4章“監(jiān)察權(quán)限”、第5章“監(jiān)察程序”、第7章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”和第8章“法律責(zé)任”，主要包括以下內(nèi)容：

(一)要求規(guī)范留置

留置對(duì)象在被留置時(shí)有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循規(guī)范的留置程序，以充分發(fā)揮制度的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性等功能，最大程度地維護(hù)其自身權(quán)益。具體而言，《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，并隨后召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議、確定調(diào)查方案和決定需要采取的調(diào)查措施；第40條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法、犯罪案件時(shí)，應(yīng)同時(shí)收集被調(diào)查人無(wú)違法犯罪以及情節(jié)較輕的證據(jù)，并且嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙等非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰留置對(duì)象；第41條進(jìn)一步具體規(guī)定，留置措施的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由2名以上調(diào)查人員進(jìn)行，并出示證件、出具書(shū)面通知和形成筆錄、報(bào)告等書(shū)面材料且簽名、蓋章，對(duì)留置對(duì)象進(jìn)行訊問(wèn)以及執(zhí)行搜查、查封、扣押等重要取證工作時(shí)應(yīng)全過(guò)程錄音錄像以留存?zhèn)洳椤＠?，有的地方在留置?shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行“全程留痕”：自留置的第1分鐘開(kāi)始直至解除的最后1分鐘，留置對(duì)象均處于監(jiān)控之下，所有事情包括對(duì)其的談話，均會(huì)保留錄音錄像。(1)這是監(jiān)察制度改革試點(diǎn)時(shí)，浙江省紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)察委主任劉建超同志在接受采訪時(shí)的說(shuō)明。參見(jiàn)程姝雯.留置第1分鐘開(kāi)始24小時(shí)監(jiān)控留痕[N].南方都市報(bào),2018-03-15(A10).實(shí)際上，《監(jiān)察法》對(duì)留置操作的規(guī)定，在嚴(yán)格程度方面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《刑事訴訟法》第123條第1款的規(guī)定。因?yàn)樾淌略V訟中偵查人員對(duì)犯罪嫌疑人的訊問(wèn)過(guò)程，只有在可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件時(shí)才強(qiáng)制錄音或者錄像，其他案件則由偵查人員自由選擇；并且，無(wú)論是強(qiáng)制還是自由選擇，偵查人員均可以在錄音和錄像之間選擇一種。此外，《監(jiān)察法》第42條繼續(xù)予以明確，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)，并且應(yīng)當(dāng)集體研究和請(qǐng)示報(bào)告調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng)；第43條第1款還規(guī)定，必須由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定留置措施的采取，其中，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。

(二)獲得相關(guān)信息

留置對(duì)象在被留置時(shí)有權(quán)獲得相關(guān)信息，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)有義務(wù)將相關(guān)信息告知留置對(duì)象所在單位和家屬，這是留置對(duì)象及其所在單位和家屬的知情權(quán)以及因而采取有力措施維護(hù)留置對(duì)象權(quán)利的重要保障?！侗O(jiān)察法》第39條第3款作出原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布立案調(diào)查決定并通報(bào)相關(guān)組織，涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的情形還應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。第44條第1款和第2款明確要求，一般情形下，應(yīng)在留置措施采取后24小時(shí)內(nèi)通知留置對(duì)象的所在單位和家屬，存在可能毀滅、偽造證據(jù)或者干擾證人作證、串供等有礙調(diào)查的情形除外，但在上述情形消失后仍應(yīng)立即通知；留置對(duì)象在被訊問(wèn)時(shí)，有權(quán)閱看訊問(wèn)筆錄并簽名。此外，第45條第2款還規(guī)定，經(jīng)調(diào)查確無(wú)證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件并通知被調(diào)查人所在單位。

(三)拒絕超期留置

留置對(duì)象有權(quán)拒絕監(jiān)察機(jī)關(guān)超出監(jiān)察法律規(guī)定的羈押期限的留置措施，這是其直接對(duì)抗監(jiān)察機(jī)關(guān)以維護(hù)自身權(quán)益的重要權(quán)利。根據(jù)《監(jiān)察法》第43條第2款，一般情形下留置時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月，特殊情況下可以延長(zhǎng)1次，共計(jì)不得超過(guò)6個(gè)月；省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在監(jiān)察法律規(guī)范層面，拒絕超期留置的實(shí)現(xiàn)主要有以下3種途徑：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我糾正。監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以解除，這是其法定義務(wù)，否則可能涉嫌非法拘禁等職務(wù)違法、犯罪。其次，留置期間的折抵刑期?！侗O(jiān)察法》第44條第3款規(guī)定，留置對(duì)象被依法判處管制、拘役和有期徒刑后，其先前執(zhí)行的留置1日可以折抵管制2日或者折抵拘役、有期徒刑1日，即留置期限將被排除在既判刑期之外。最后，留置對(duì)象及其近親屬的申訴與復(fù)核。根據(jù)《監(jiān)察法》第60條，被調(diào)查人及其近親屬可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在留置法定期限屆滿仍不予以解除的行為，向該監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，對(duì)處理決定不服的還可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查。

(四)接受人文關(guān)懷

人文關(guān)懷是指留置對(duì)象在被留置過(guò)程中，有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其的羈押體現(xiàn)人文關(guān)懷，以維持其作為人的固有尊嚴(yán)和基本權(quán)利?！侗O(jiān)察法》第44條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障留置對(duì)象的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，訊問(wèn)留置對(duì)象時(shí)應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)。一般而言，合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，是指在訊問(wèn)留置對(duì)象時(shí)盡量選擇正常的辦公時(shí)間段，并且避免持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，而避免選擇夜間或者休息時(shí)間訊問(wèn)，避免超過(guò)合理時(shí)長(zhǎng)演變?yōu)槠趯徲?。這鮮明地體現(xiàn)了盡管?chē)?guó)家監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效地反腐，但仍然關(guān)注到了留置對(duì)象從飲食、休息、安全到醫(yī)療服務(wù)等多方面的人文關(guān)懷，有效地平衡了維護(hù)留置對(duì)象的人格尊嚴(yán)、強(qiáng)化留置對(duì)象的人權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能之間的價(jià)值取舍和位次先后關(guān)系。因此，對(duì)留置對(duì)象要更注重加強(qiáng)思想政治工作，通過(guò)開(kāi)啟心靈，教育、感化、挽救調(diào)查對(duì)象，促其真誠(chéng)悔過(guò)。[2]

(五)請(qǐng)求澄清和賠償

澄清，是指留置對(duì)象在經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)后確無(wú)職務(wù)違法或者犯罪嫌疑時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)為其澄清事實(shí)、恢復(fù)名聲，以使其盡快回歸正常的工作、生活。對(duì)此，《監(jiān)察法》第45條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查后認(rèn)為沒(méi)有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件，并通知被調(diào)查人所在單位。

請(qǐng)求賠償是指留置對(duì)象在被錯(cuò)誤留置并且其合法權(quán)益因而遭受損害時(shí)，有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償。留置對(duì)象請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利包括兩個(gè)層面：首先，請(qǐng)求追究責(zé)任。根據(jù)《監(jiān)察法》第61條和第66條，調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分、失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，或者監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員追究責(zé)任；監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察法律規(guī)定并構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。其次，請(qǐng)求予以賠償?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，因而侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予國(guó)家賠償。

(六)申請(qǐng)復(fù)審復(fù)核

復(fù)審復(fù)核是指留置對(duì)象在不服監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)處理決定時(shí)，有權(quán)向該機(jī)關(guān)或者上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審或者復(fù)核，以維護(hù)自身權(quán)益的行為?！侗O(jiān)察法》第49條規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服時(shí)可以向該機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，對(duì)復(fù)審決定仍不服時(shí)還可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；但是，復(fù)審、復(fù)核期間不停止原處理決定的執(zhí)行，復(fù)核機(jī)關(guān)審查后認(rèn)定處理決定有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)由原處理機(jī)關(guān)及時(shí)予以糾正。

(七)要求回避

回避是指在出現(xiàn)特定情形時(shí)，留置對(duì)象有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員退出留置程序，以避免“自己充當(dāng)自己案件的法官”等違反正當(dāng)法律程序的情形。根據(jù)《監(jiān)察法》第58條，如果辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員是監(jiān)察對(duì)象或檢舉人的近親屬，擔(dān)任過(guò)本案的證人，本人或其近親屬與辦理的監(jiān)察事項(xiàng)有利害關(guān)系，或者存在可能影響監(jiān)察事項(xiàng)公正處理的其他情形，除應(yīng)當(dāng)自行回避外，監(jiān)察對(duì)象、檢舉人和其他有關(guān)人員有權(quán)利要求其予以回避。

二、留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)存在的問(wèn)題

監(jiān)察制度改革作為國(guó)家重大戰(zhàn)略決策部署，同時(shí)涉及黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律制度，直接影響黨的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察和刑事司法等方面的具體工作。而從2016年11月7日中共中央辦公廳醞釀出臺(tái)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，到2018年3月20日第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議閉幕會(huì)表決通過(guò)《監(jiān)察法》，一部關(guān)系治國(guó)理政全局的基本法律從開(kāi)始試點(diǎn)到正式通過(guò)僅僅用了16個(gè)月，時(shí)間倉(cāng)促；內(nèi)容涵蓋廣泛但篇幅卻僅為69條，事實(shí)上無(wú)法對(duì)所涉事項(xiàng)作出具體詳實(shí)的規(guī)定。其中，對(duì)留置權(quán)的規(guī)定遠(yuǎn)未臻完善，嚴(yán)重制約了留置對(duì)象的權(quán)利保護(hù)，主要體現(xiàn)為：

(一)留置適用的標(biāo)準(zhǔn)不一

在留置措施的決定和適用方面，《監(jiān)察法》并沒(méi)有明確規(guī)定具體、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而大量使用了需要由監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量的詞語(yǔ)，這必然會(huì)導(dǎo)致留置措施在各地監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)踐過(guò)程中暴露出適用標(biāo)準(zhǔn)不一、具體做法各異的尷尬局面。

例如，《監(jiān)察法》第22條第1款和第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的部分事實(shí)、證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且具有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，以及可能有其他妨礙調(diào)查行為等情形之一的，可以經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批后將其留置在特定場(chǎng)所；這一規(guī)定同樣適用于涉嫌行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員。但對(duì)于怎樣界定“部分”事實(shí)和證據(jù)，如何解釋“重要”問(wèn)題，何謂案情“重大、復(fù)雜”，以及哪些情形屬于“其他”妨礙調(diào)查行為，并未有詳實(shí)、明確的細(xì)化規(guī)定或操作規(guī)則，很容易導(dǎo)致監(jiān)察工作的地方實(shí)踐呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不清、適用不一等亂象。實(shí)際上，考察監(jiān)察制度改革試點(diǎn)期間的各地做法，我們發(fā)現(xiàn)，北京市紀(jì)委、市監(jiān)委制定有《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》《調(diào)查措施使用規(guī)范》等相關(guān)規(guī)章制度，山西省紀(jì)委、省監(jiān)委制定有《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作制度》《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》《司法行政機(jī)關(guān)支持配合監(jiān)察委員會(huì)查辦案件工作辦法(試行)》等相關(guān)規(guī)章制度，浙江省則制定有《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》等相關(guān)規(guī)章制度，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和具體做法并不統(tǒng)一。因而，在《監(jiān)察法》實(shí)施后全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)留置適用“第一案”并先后制定更為具體的地方適用規(guī)則的情形下，留置適用標(biāo)準(zhǔn)不一、相同案情是否適用留置決定并不相同的狀況并未得到有效改觀。

再如，根據(jù)《監(jiān)察法》第43條第1款，留置措施的采取應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，這同樣會(huì)帶來(lái)大量的適用難題：首先，如何界定監(jiān)察機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)人員”的范圍，完全按照行政級(jí)別確定是否合理以及在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)具體劃定到科級(jí)、處級(jí)干部還是廳局級(jí)、省部級(jí)或國(guó)家級(jí)干部？其次，“集體研究決定”的具體工作機(jī)制并不清楚，是絕對(duì)按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則，還是實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，抑或是以行政級(jí)別的高低即“一把手負(fù)責(zé)制”作為最終決定的依據(jù)？最后，在集體研究決定的情形下，如果事后證明留置決定的采取是錯(cuò)誤的，那么責(zé)任的追究如何落實(shí)，追究全部抑或部分領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任以及追究何種程度的責(zé)任？

此外，《監(jiān)察法》第44條第2款后段還規(guī)定，訊問(wèn)留置對(duì)象應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)的時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)并且訊問(wèn)筆錄應(yīng)當(dāng)在被訊問(wèn)人閱看后簽名。但是，如何界定訊問(wèn)的時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)安排是否“合理”，以及被訊問(wèn)人在閱看訊問(wèn)筆錄后拒絕簽名的情形如何處理等問(wèn)題，尚缺乏如同刑事訴訟法律及其司法解釋那樣的詳細(xì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

(二)留置延長(zhǎng)的操作規(guī)范欠缺

根據(jù)《監(jiān)察法》第43條第2款，留置的時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月，在特殊情況下可以延長(zhǎng)1次并且延長(zhǎng)的時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月。但如何界定“特殊情況”，它是僅指案件的事實(shí)、證據(jù)未調(diào)查清楚，還是指《監(jiān)察法》第22條第1款所規(guī)定的涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，以及其他可能妨礙調(diào)查行為等情形？這在法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定，實(shí)踐中也缺乏一個(gè)可具操作性的規(guī)則或指導(dǎo)意見(jiàn)，使得是否延長(zhǎng)留置期限以及最高可以延長(zhǎng)3個(gè)月的期限內(nèi)的具體延長(zhǎng)期間實(shí)質(zhì)上完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量決定，直接攸關(guān)留置對(duì)象的權(quán)利保護(hù)程度和保護(hù)水平。

(三)留置場(chǎng)所的規(guī)范空白

在監(jiān)察制度改革試點(diǎn)期間，各地多將留置場(chǎng)所設(shè)置于公安機(jī)關(guān)管理的看守所、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)管理的“兩規(guī)”場(chǎng)所、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)管理的“兩指”場(chǎng)所和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的辦案場(chǎng)所等。例如，浙江省制定出臺(tái)《監(jiān)察留置場(chǎng)所暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，寧波、衢州等地區(qū)在當(dāng)?shù)乜词厮性O(shè)置了監(jiān)察留置的專(zhuān)門(mén)區(qū)域；山西省運(yùn)城市則將紀(jì)委的辦案基地作為留置場(chǎng)所；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市將留置場(chǎng)所設(shè)置于市檢察院的職務(wù)犯罪辦案場(chǎng)所。

《監(jiān)察法》第22條第3款規(guī)定，對(duì)留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。該款一方面屬于限制性規(guī)定，即必須依照“國(guó)家的有關(guān)規(guī)定”來(lái)設(shè)置、管理和監(jiān)督留置場(chǎng)所；另一方面也屬于授權(quán)性規(guī)定，即授權(quán)相關(guān)部門(mén)對(duì)留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督工作繼續(xù)出臺(tái)國(guó)家層面的具體規(guī)定，以進(jìn)一步細(xì)化《監(jiān)察法》的原則性規(guī)定。2019年，中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》中并沒(méi)有為留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。留置場(chǎng)所設(shè)置的國(guó)家規(guī)定欠缺，直接影響其后續(xù)的管理以及監(jiān)督問(wèn)題，進(jìn)而影響留置對(duì)象的飲食、休息、安全、醫(yī)療服務(wù)和訊問(wèn)時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)的合理安排等人文關(guān)懷。

在《監(jiān)察法》的實(shí)施過(guò)程中，部分地區(qū)也在探索由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)負(fù)責(zé)的留置場(chǎng)所設(shè)置、管理和監(jiān)督工作。例如，上海市公安局虹口分局報(bào)上海市虹口區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)的《關(guān)于申報(bào)設(shè)置虹口區(qū)監(jiān)察留置場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)的請(qǐng)示》于2018年5月4日被批復(fù)，位于粵秀路355-1號(hào)的虹口區(qū)監(jiān)察留置場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案原則上得到了同意，所需資金由區(qū)級(jí)建設(shè)財(cái)力列支。[3]貴州省黔西南州紀(jì)委、州監(jiān)委則一方面使用其在興義市公安局北門(mén)看守所設(shè)置的留置場(chǎng)所，共計(jì)4間留置室、1間訊問(wèn)室和1間監(jiān)控室等；另一方面，執(zhí)行《貴州省監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所設(shè)置及管理工作方案》的要求，將州紀(jì)律審查服務(wù)中心改造為州級(jí)留置場(chǎng)所，共計(jì)10間留置房、1間訊問(wèn)室、4間教育談話室、1間總監(jiān)控室和7間辦案監(jiān)控室，并且分級(jí)組建了11支170人的留置看護(hù)勤務(wù)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。[4]此外，也有學(xué)者認(rèn)為，在《監(jiān)察法》以留置取代“兩規(guī)”措施后，留置場(chǎng)所并沒(méi)有隨之發(fā)生根本的改變，除了少部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)將被調(diào)查人留置在看守所以外，大部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然沿用之前的“兩規(guī)”做法，將被調(diào)查人羈押在“兩規(guī)場(chǎng)所”。[5]

(四)留置監(jiān)督的力度不足

基于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在性質(zhì)上屬于政治機(jī)關(guān)的定位，留置措施幾近在一個(gè)完全封閉的空間里運(yùn)行，監(jiān)督力度明顯不足。

就留置的程序進(jìn)度而言，從留置措施的決定、審批，到對(duì)留置的復(fù)審、復(fù)核，均由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上是一種自我監(jiān)督，嚴(yán)重缺乏第三方外部監(jiān)督所具有的制度剛性，也違背了“自己不得擔(dān)任自己案件的法官”的自然法和程序正義理念。例如，《監(jiān)察法》第22條第1款和第43條第1款規(guī)定，留置措施的采取由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定和依法審批，采取留置措施時(shí)，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。根據(jù)《監(jiān)察法》第49條和第60條，留置對(duì)象不服監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定時(shí)可以向該監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，對(duì)復(fù)審決定仍不服時(shí)可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；留置對(duì)象及其近親屬有權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在留置法定期限屆滿仍不解除的行為向該監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，對(duì)處理決定仍不服時(shí)可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查。

就留置的運(yùn)行環(huán)境而言，留置程序是一個(gè)基本封閉的過(guò)程，由監(jiān)察機(jī)關(guān)全面負(fù)責(zé)程序的進(jìn)度，是唯一的控制和主導(dǎo)力量，從而排除了憲法界定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，導(dǎo)致整個(gè)留置制度的外部監(jiān)督力量嚴(yán)重匱乏。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施適用的監(jiān)督，根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第3項(xiàng)，只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)將涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴之后，才能發(fā)揮作用，屬于典型的事后監(jiān)督而非事前監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督。這種事后監(jiān)督，突出表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件需要補(bǔ)充核實(shí)時(shí)的退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查或者必要時(shí)的自行補(bǔ)充偵查以及對(duì)符合刑事訴訟法不起訴情形案件的不起訴決定。一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題是，根據(jù)《刑事訴訟法》第19條第2款，檢察院可以立案?jìng)刹樵V訟活動(dòng)監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，但監(jiān)察人員是否屬于司法工作人員仍有爭(zhēng)議，檢察院通過(guò)立案?jìng)刹樗l(fā)揮的法律監(jiān)督能否適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)也不無(wú)疑問(wèn)。

(五)留置制約的機(jī)制匱乏

在監(jiān)察制度改革試點(diǎn)期間，不乏有官員和學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，其調(diào)查活動(dòng)不具有刑事偵查性質(zhì)，因而不受刑事訴訟法律的制約，律師也不能依據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定介入留置程序之中并為留置對(duì)象提供法律幫助。例如，在山西省試點(diǎn)時(shí)的第一起監(jiān)察委員會(huì)留置案件中，律師無(wú)法介入留置程序，并且在案件移送起訴至檢察機(jī)關(guān)后，律師的介入仍然需要經(jīng)過(guò)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。同時(shí)，新出臺(tái)的《監(jiān)察法》對(duì)律師能否介入留置程序并沒(méi)有作出任何規(guī)定，新修正的《刑事訴訟法》則刪去了律師在特別重大的賄賂犯罪偵查過(guò)程中經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人的規(guī)定，并且基于貪污賄賂犯罪的刑事偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)也因而徹底失去了在此類(lèi)案件中批準(zhǔn)律師會(huì)見(jiàn)的權(quán)力。

整體而言，《監(jiān)察法》設(shè)計(jì)的對(duì)留置的制約機(jī)制，主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我糾正，這一方面包括第43條第2款后段規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除；另一方面包括第49條規(guī)定的留置對(duì)象的申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核和第60條規(guī)定的留置對(duì)象及其近親屬的申訴、申請(qǐng)復(fù)查，而對(duì)復(fù)審、復(fù)核和申訴、申請(qǐng)復(fù)查的最終決定權(quán)又歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)。問(wèn)題在于，僅僅依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我糾正和留置對(duì)象及其近親屬的相應(yīng)制約，顯然無(wú)法構(gòu)成對(duì)留置程序健全、完善的制約機(jī)制。律師作為專(zhuān)業(yè)法律人士，能夠?yàn)榱糁脤?duì)象提供專(zhuān)門(mén)的、有針對(duì)性的法律幫助，從而大大增加留置對(duì)象及其近親屬對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約力量。不難想象，在可以長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月的留置期間里，如果徹底排除律師的適度介入，在出現(xiàn)非法采集證據(jù)等侵害留置對(duì)象合法權(quán)益的場(chǎng)合，人身自由被剝奪的留置對(duì)象和基本被隔絕無(wú)法獲得相關(guān)信息的留置對(duì)象的近親屬，實(shí)際上根本無(wú)法有效制約監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員。[6]

三、留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)的制度完善

囿于69條的篇幅，《監(jiān)察法》顯然不可能對(duì)留置制度作出面面俱到的規(guī)定，但留置適用的標(biāo)準(zhǔn)不一、留置延長(zhǎng)的操作規(guī)范欠缺、留置場(chǎng)所的規(guī)范空白、留置監(jiān)督的力度不足、留置制約的機(jī)制匱乏等與留置對(duì)象權(quán)利保護(hù)息息相關(guān)的問(wèn)題，亟待從制度層面予以解決，以避免監(jiān)察機(jī)關(guān)可能的權(quán)力濫用和留置對(duì)象可能的權(quán)利損害。

(一)統(tǒng)一留置的適用標(biāo)準(zhǔn)

留置適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，并非要求所有事項(xiàng)均事無(wú)巨細(xì)地采用法律的形式予以詳盡規(guī)定，而是可以對(duì)留置的適用情形、留置決定的作出和留置期間的訊問(wèn)時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)等直接關(guān)系留置對(duì)象權(quán)利保障和監(jiān)察法治水平的事項(xiàng)通過(guò)《監(jiān)察法》修正案、全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法解釋等形式予以解決，其他諸如拒絕在訊問(wèn)筆錄上簽名等細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題則可以采取司法解釋、發(fā)布公報(bào)或者指導(dǎo)性案例等形式予以解決。

首先，留置適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一需要在立法層面予以解決。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)立法法》，限制公民人身自由的措施應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，并且必須由權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律予以規(guī)定。例如，拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等刑事強(qiáng)制措施均規(guī)定于作為基本法律的《刑事訴訟法》之中。

其次，基于留置涉及嚴(yán)重限制和剝奪留置對(duì)象人身自由的基本權(quán)利，留置措施的適用應(yīng)當(dāng)符合比例原則，即僅適用于那些行為極其嚴(yán)重的情形，并且對(duì)這些情形的規(guī)定要采取窮盡列舉的方式盡可能地予以具體、明確規(guī)定，原則上排除“其他妨礙調(diào)查行為”等類(lèi)似的兜底性條款設(shè)置。例如，《刑事訴訟法》第81條第1款到第3款極其詳細(xì)地明確規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)逮捕”的條件以及需要考慮的因素，第4款則簡(jiǎn)明扼要地規(guī)定了“可以逮捕”的條件；第82條也采取明確、窮盡列舉的形式規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以對(duì)現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子先行拘留的7項(xiàng)具體情形，第67條和第74條同樣詳盡地列舉了可以對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的具體情形和執(zhí)行機(jī)關(guān)。比例原則實(shí)質(zhì)上要求留置措施的適用要具有正當(dāng)性、必要性和謙抑性，即應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)為完成其保護(hù)法益和維護(hù)秩序的任務(wù)而采取的最后手段，[7]在能夠通過(guò)其他替代措施而實(shí)現(xiàn)上述目的時(shí)就不應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取留置措施。

再次，對(duì)于留置措施的采取，應(yīng)當(dāng)區(qū)別一般情形和案情重大復(fù)雜情形，分別由監(jiān)察委員會(huì)主任和監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，以保證留置適用錯(cuò)誤時(shí)責(zé)任追究的可能性和有效性。例如，《刑事訴訟法》第89條規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人的審查批準(zhǔn)逮捕由檢察長(zhǎng)決定，重大案件則應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定?，F(xiàn)行留置措施的采取一律由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定的規(guī)定，在責(zé)任追究的實(shí)踐中往往出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)等于集體不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。

最后，細(xì)化規(guī)定留置對(duì)象的訊問(wèn)時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)等事宜。例如，《刑事訴訟法》第86條和第94條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院對(duì)各自負(fù)責(zé)的拘留對(duì)象和逮捕對(duì)象，均應(yīng)在拘留、逮捕后的24小時(shí)以?xún)?nèi)進(jìn)行訊問(wèn)。對(duì)于留置對(duì)象閱看訊問(wèn)筆錄后拒絕簽名的問(wèn)題，則可以借鑒《刑事訴訟法》關(guān)于訊問(wèn)筆錄、庭審筆錄及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，在為其提供宣讀、補(bǔ)充、改正、自行書(shū)寫(xiě)等輔助方式后仍然拒絕簽名的，應(yīng)當(dāng)記錄在案。

(二)細(xì)化留置的延長(zhǎng)條件

留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查手段中最為嚴(yán)厲的措施，在一般情形下可以合法羈押留置對(duì)象3個(gè)月，在特殊情形下還可以再延長(zhǎng)3個(gè)月。整體而言，《監(jiān)察法》對(duì)留置適用一般情形的規(guī)定，與刑事訴訟法律對(duì)拘留、逮捕措施的規(guī)定相比，無(wú)可厚非；但在特殊情形下對(duì)留置延長(zhǎng)條件的規(guī)定則語(yǔ)焉不詳，有待進(jìn)一步細(xì)化完善。在這方面，《刑事訴訟法》對(duì)逮捕后偵查羈押期限的延長(zhǎng)規(guī)定得十分細(xì)致，堪當(dāng)《監(jiān)察法》留置措施延長(zhǎng)條件的借鑒范本。其中，《刑事訴訟法》第156條、第158條和第159條確立了一般情形下的逮捕后偵查羈押期限及其延長(zhǎng)條件，規(guī)定一般期限不得超過(guò)2個(gè)月，在出現(xiàn)法定特殊情形時(shí)按照1個(gè)月或2個(gè)月的更為精細(xì)的幅度予以延長(zhǎng)；第157條和第160條確立了特殊情形下的逮捕后偵查羈押期限的延長(zhǎng)條件，并明確規(guī)定了最高人民檢察院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)延期審理程序。

(三)完善留置的場(chǎng)所規(guī)范

對(duì)留置場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)從規(guī)范和制度層面予以完善，盡快制定出臺(tái)有關(guān)留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督工作的國(guó)家規(guī)定，以大體形成留置場(chǎng)所的統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求。其中，在確定留置場(chǎng)所的設(shè)置時(shí)，優(yōu)先選擇在已有的看守所中劃出專(zhuān)門(mén)區(qū)域的做法，以便最大程度地節(jié)約社會(huì)和司法資源；在地方經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政能力足以支撐的情形下，也可以選擇建設(shè)新的專(zhuān)門(mén)留置場(chǎng)所；但是，要盡量避免以之前的“兩規(guī)”“兩指”場(chǎng)所充當(dāng)留置場(chǎng)所的權(quán)宜做法。對(duì)于留置場(chǎng)所的管理，最優(yōu)選擇是交由相對(duì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，如長(zhǎng)期管理看守所的公安機(jī)關(guān)，而避免由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)和全權(quán)負(fù)責(zé)留置場(chǎng)所的管理，以最大可能地保障留置對(duì)象的合法權(quán)益。而留置場(chǎng)所的監(jiān)督，則應(yīng)當(dāng)注意內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，由公安機(jī)關(guān)看守所的內(nèi)部自我監(jiān)督、作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪監(jiān)督以及其他監(jiān)督如人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督等共同組成。

此外，對(duì)留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)特別注意總結(jié)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的有益探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前就制定有專(zhuān)門(mén)的《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)留置場(chǎng)所建設(shè)的初步意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)留置場(chǎng)所管理的初步意見(jiàn)》，以及與此相關(guān)的《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)監(jiān)察工作辦法(試行)》《審查(調(diào)查)措施使用規(guī)范》等規(guī)章制度，主要采取了統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)新的留置場(chǎng)所的做法，12個(gè)盟市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)37個(gè)留置場(chǎng)所；加強(qiáng)看護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，全區(qū)統(tǒng)一著手組建1000人的看護(hù)隊(duì)伍，實(shí)行全區(qū)統(tǒng)籌、盟市調(diào)度、綜合使用。[8]事實(shí)上，在《監(jiān)察法》出臺(tái)之后，全國(guó)各地的監(jiān)察機(jī)關(guān)都在以各種形式推進(jìn)留置場(chǎng)所的建設(shè)工作，如上海市普陀區(qū)、湖北省武漢市等，這些關(guān)于留置場(chǎng)所的鮮活實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得我們從中汲取成功的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足。

(四)增強(qiáng)留置的監(jiān)督力度

對(duì)留置措施監(jiān)督力度的增強(qiáng)，歸根結(jié)底需要設(shè)計(jì)一個(gè)居于中立地位的第三方專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)。例如，在刑事訴訟法律制度中，被憲法界定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案的活動(dòng)和申請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、調(diào)查取證等偵查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督并糾正其中存在的違法情況，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)偵查機(jī)關(guān)的外部、同步、全方位監(jiān)督。但是，在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)《監(jiān)察法》普遍建立之后，我國(guó)的權(quán)力架構(gòu)已經(jīng)從“人大領(lǐng)導(dǎo)的一府兩院”演變?yōu)椤叭舜箢I(lǐng)導(dǎo)的一府一委兩院”，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅在地位上與檢察機(jī)關(guān)比肩而立，而且還往往被界定為一種特殊的政治機(jī)關(guān)。因此，由檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查尤其是留置程序以增強(qiáng)監(jiān)督力度，在目前的權(quán)力架構(gòu)中并不現(xiàn)實(shí)，但卻是一個(gè)值得努力的方向。同理，借鑒《刑事訴訟法》第80條所確立的作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)與作為批準(zhǔn)或決定機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的分離和制約關(guān)系，將監(jiān)察機(jī)關(guān)作為留置措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)作為留置的批準(zhǔn)或決定機(jī)關(guān)，以期加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施的監(jiān)督，同樣并不現(xiàn)實(shí)。

在現(xiàn)行體制安排的權(quán)力框架之中，增強(qiáng)留置措施監(jiān)督力度的一個(gè)具有操作性和可行性的路徑就是，仿照此前檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)設(shè)置的偵查監(jiān)督部門(mén)來(lái)審查自偵案件的批準(zhǔn)逮捕程序，而在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部按照調(diào)查和對(duì)調(diào)查的監(jiān)督兩個(gè)維度進(jìn)行職能分工，劃分出相對(duì)獨(dú)立的調(diào)查部門(mén)和調(diào)查監(jiān)督部門(mén)。但是，這種制度設(shè)計(jì)仍然屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，基本無(wú)法避免“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的批評(píng)。

(五)健全留置的制約機(jī)制

留置措施的制約機(jī)制的健全與完善，除了需要考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)和留置對(duì)象及其近親屬的相應(yīng)制約之外，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注能夠?yàn)榱糁脤?duì)象提供專(zhuān)業(yè)法律幫助的律師的適度介入。例如，在刑事訴訟法律制度的完善過(guò)程中，律師越來(lái)越早地、更加廣泛地參與到刑事偵查程序之中，為犯罪嫌疑人、被告人提供多方面的法律幫助，其介入的時(shí)間從審判機(jī)關(guān)開(kāi)庭前7日提前到檢察機(jī)關(guān)審查起訴之日再到被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或采取強(qiáng)制措施之日；其提供的法律幫助除無(wú)罪、罪輕的辯護(hù)之外，還包括就檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)逮捕、偵查機(jī)關(guān)的偵查終結(jié)和移送情況等發(fā)表意見(jiàn)以及就強(qiáng)制措施法定期限屆滿卻不釋放、解除或變更的情形代為申訴或控告。但是，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的特殊性質(zhì)和留置對(duì)象的公職人員身份，基于目前《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，將律師以辯護(hù)人的角色介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置程序顯然難度過(guò)大，但律師能否以法律幫助者的身份介入留置程序中，卻是在未來(lái)的學(xué)術(shù)研究和法律修正過(guò)程中值得深思的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

留置雖非刑事強(qiáng)制措施，但實(shí)質(zhì)上卻可以長(zhǎng)時(shí)間嚴(yán)格限制或者徹底剝奪適用對(duì)象的人身自由，《監(jiān)察法》也確認(rèn)留置期間能夠相應(yīng)地折抵刑期，因此，如何在現(xiàn)行制度和法律框架之內(nèi)合理、充分地保障留置對(duì)象的權(quán)利，就成為理論界和實(shí)務(wù)界亟待解決的問(wèn)題。對(duì)該問(wèn)題的解決，以留置對(duì)象權(quán)利的保護(hù)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以其中存在的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，以留置制度的完善為目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從留置的適用標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)條件、羈押場(chǎng)所、監(jiān)督力度和制約機(jī)制等方面具體著手。

值得注意的是，我國(guó)已簽署但尚未批準(zhǔn)加入的《聯(lián)合國(guó)公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第3款和第4款規(guī)定，任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應(yīng)被迅速帶見(jiàn)法官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)的官員；任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以釋放?？紤]到我國(guó)當(dāng)下正在推行的以審判為中心的訴訟制度尤其是刑事訴訟制度的改革，法院、法庭和審判權(quán)才是終極權(quán)威的監(jiān)督力量，因此，理想模式下對(duì)留置措施的監(jiān)督設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)作為留置的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而以審判機(jī)關(guān)作為留置的決定機(jī)關(guān)。這種制度設(shè)計(jì)，也在精神理念上與英美法系國(guó)家踐行的令狀制度相互契合，但卻與中國(guó)的司法制度安排并不兼容，設(shè)想在短期內(nèi)引入中立的司法機(jī)關(guān)來(lái)增強(qiáng)對(duì)留置的監(jiān)督，制度設(shè)計(jì)也不夠成熟。完善對(duì)留置措施的監(jiān)督設(shè)計(jì)還需進(jìn)一步深入研究。