公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題研究

譚羚雁，郎悅

(中國刑事警察學(xué)院公安基礎(chǔ)教研部，遼寧 沈陽 110035)

一、問題的提出

2005年，朱光磊教授在一篇題為《“職責(zé)同構(gòu)”批判》的論文中首次提出了“職責(zé)同構(gòu)”概念。之后，圍繞該問題開展的學(xué)術(shù)研究蔚然成風(fēng)。近年來，以職責(zé)同構(gòu)為問題導(dǎo)向，對于“政府職責(zé)體系”“職責(zé)重構(gòu)”“職責(zé)序構(gòu)”[1]的研究成果也極為豐富。關(guān)于職責(zé)同構(gòu)的概念，朱光磊教授提出：“職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。”[2]簡單來說，就是上級政府有什么機(jī)構(gòu)，下級政府就相應(yīng)設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，即所謂的“上下對口，左右對齊”。而且，學(xué)界達(dá)成共識，認(rèn)為職責(zé)同構(gòu)是中國縱向間政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置的總特點(diǎn)。無一例外，公安機(jī)關(guān)作為政府職能部門的重要組成部分，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置上也呈現(xiàn)出職責(zé)同構(gòu)的特點(diǎn)，即中央公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)在職能配置上基本雷同，下級公安機(jī)關(guān)的部門設(shè)置基本上是上級公安機(jī)關(guān)的翻版。

2019年習(xí)近平總書記在全國公安工作會議上明確提出：“把新時代公安改革向縱深推進(jìn)……加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運(yùn)行高效的公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能體系……要深化同機(jī)構(gòu)改革配套的相關(guān)政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量資源配置，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員職能整合、業(yè)務(wù)工作融合、機(jī)制流程銜接?！盵3]顯然，公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)與職能改革是新時期國家治理現(xiàn)代化的重要議題，對于理順公安機(jī)關(guān)的管理體制、優(yōu)化執(zhí)法流程、提升治理效能具有重大現(xiàn)實(shí)意義。然而，從目前全面深化公安改革的實(shí)踐來看，職責(zé)同構(gòu)體制對于進(jìn)一步理順公安機(jī)關(guān)縱向權(quán)責(zé)關(guān)系存在諸多阻礙。由此，基于當(dāng)前中央對公安機(jī)關(guān)全面深化改革的總體要求以及公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問題，筆者圍繞公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題，就其理論邏輯、制度優(yōu)勢、制度局限性和未來改革等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理，從而形成關(guān)于公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題的比較有針對性的研究成果，以期與該領(lǐng)域的學(xué)者們共同交流。

二、公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的理論邏輯與制度優(yōu)勢

公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的制度設(shè)計(jì)要追溯到新中國成立前中華蘇維埃政權(quán)時期。1931年11月，中華蘇維埃政權(quán)在江西瑞金成立，為維護(hù)工農(nóng)民主革命政權(quán)，組織建立了國家政治保衛(wèi)局。這是中國歷史上第一個工農(nóng)民主政權(quán)的公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)。國家政治保衛(wèi)局沿用蘇聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，采取了垂直管理模式，而且政治保衛(wèi)機(jī)關(guān)的設(shè)置一律嚴(yán)格要求上下對口。[4]這種垂直領(lǐng)導(dǎo)體制在上下對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則下，使得當(dāng)時的公安保衛(wèi)工作最大程度上強(qiáng)化了縱向“條條”管理。這一時期公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)的管理模式可以看作是新中國成立后公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的雛形。在新中國成立前公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)設(shè)置的歷史傳統(tǒng)影響下，新中國成立后公安機(jī)關(guān)縱向機(jī)構(gòu)職能配置基本沿襲了這一制度模式，演變發(fā)展成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的職責(zé)同構(gòu)體制。目前，我國公安機(jī)關(guān)從部、省、市、縣四個層級來看，基本上是按照職責(zé)同構(gòu)的原則設(shè)置機(jī)構(gòu)和職能的，多數(shù)部門從上到下貫穿到底。

公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)之所以能持續(xù)性地作為一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)保留下來，一是職責(zé)同構(gòu)符合科層制官僚體制的理論邏輯，二是這種制度設(shè)計(jì)對于公安工作有著明顯的制度優(yōu)勢。

(一) 理論邏輯：符合科層制官僚體制的層級指揮模式

從理論上看，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)符合德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯理想的層級官僚制度設(shè)計(jì)，能夠有效發(fā)揮直線職能制的縱向指揮優(yōu)勢。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在談及行政的概念與本質(zhì)時，認(rèn)為所謂行政就是關(guān)注政府做什么，以及如何高效率地去完成。在美國行政學(xué)家古德諾看來，效率是衡量行政工作的重要標(biāo)尺。而且，傳統(tǒng)行政學(xué)理論主張“政治—行政二分”，即政治是制定政策，行政就是執(zhí)行政策，決策與執(zhí)行在傳統(tǒng)行政學(xué)理論中被截然分開。概括來講，這種強(qiáng)調(diào)效率、決策與執(zhí)行分開的觀點(diǎn)關(guān)注的重點(diǎn)是組織內(nèi)部從上而下的層級指揮鏈條及其層級指揮能夠帶來的內(nèi)部秩序性。無獨(dú)有偶，馬克斯·韋伯提出的理想的層級官僚體制理論進(jìn)一步豐富了傳統(tǒng)行政學(xué)關(guān)于效率的觀點(diǎn)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，建立在合理—合法基礎(chǔ)上的政治權(quán)威是最正統(tǒng)的，具有普遍認(rèn)同的政治合法性。這種合理—合法的政治權(quán)威的主要特點(diǎn)包括：明確的制度規(guī)范、嚴(yán)格的執(zhí)行鏈條、科學(xué)的職位設(shè)置、成員的培訓(xùn)選拔以及職位的非人格化等。只要具備了上述要素，就能確保組織系統(tǒng)內(nèi)部的穩(wěn)定性，而且組織任務(wù)也能有效地執(zhí)行。按照傳統(tǒng)行政學(xué)的理論邏輯，職責(zé)同構(gòu)作為一種能夠維持科層制上下指揮鏈條關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，是非常典型的科層制官僚體制。公安機(jī)關(guān)上下機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置的高度一致性應(yīng)該說是維持公安機(jī)關(guān)內(nèi)部政令暢通、提升指揮效率的理想化設(shè)計(jì)。

(二)制度優(yōu)勢：有利于政令暢通、指揮高效

對于公安實(shí)踐來講，職責(zé)同構(gòu)體制的制度優(yōu)勢主要表現(xiàn)為：確保上級與下級間政令暢通，有利于從上至下公安指揮工作的高效率實(shí)現(xiàn)。

首先，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政權(quán)穩(wěn)固與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)來看，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)是新中國成立初期政治安全發(fā)展局勢的剛性需求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為全面調(diào)動社會資源，政府以全能型的角色定位發(fā)揮集權(quán)優(yōu)勢，尤其是面對新中國成立初期國內(nèi)嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢，職責(zé)同構(gòu)體制可謂給予政府有序管理注入了強(qiáng)心劑，而且職責(zé)同構(gòu)體制也的確幫助當(dāng)時的政府管理度過了嚴(yán)重的社會政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。公安機(jī)關(guān)作為負(fù)責(zé)鞏固政治安全和維護(hù)社會秩序的重要職能部門，為實(shí)現(xiàn)自上而下公安機(jī)關(guān)職能任務(wù)的有效履行，職責(zé)同構(gòu)體制也順理成章地成為公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行的重要制度保障。

其次，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)符合公安機(jī)關(guān)管理體制的需求。認(rèn)識到國家政治保衛(wèi)局垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端，最終確定公安機(jī)關(guān)的管理體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。這一管理體制的主要目的在于加強(qiáng)中央公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)公安工作領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)力的集中化，同時兼顧地方公安工作的實(shí)際需求。概括來講，公安工作應(yīng)確保同時促進(jìn)“兩個積極性”。當(dāng)然，在20世紀(jì)90年代末隨著國家分稅制改革后對中央權(quán)力的集中傾斜，地方公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)配置必然是以中央公安機(jī)關(guān)權(quán)力的集中統(tǒng)一為前提的。上下一致對口的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置正是一項(xiàng)能夠確保中央公安機(jī)關(guān)權(quán)力集中的重要制度保障。職責(zé)同構(gòu)體制下的上下對應(yīng)，能夠有效實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作關(guān)系的上傳下達(dá)、政令通暢。很多業(yè)務(wù)工作與專項(xiàng)行動的開展，都可以借助縱向一致性的層級鏈條實(shí)現(xiàn)層層傳遞與層層執(zhí)行。因此，職責(zé)同構(gòu)體制方便公安管理工作的有效開展，其先天的制度優(yōu)勢，也使得公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和統(tǒng)一而對其尤為青睞。

三、公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的制度局限性

盡管職責(zé)同構(gòu)體制能一定程度上確保政令暢通、提升指揮效率，但該體制在運(yùn)行過程中所帶來的問題也是非常明顯的，并且對現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)的管理造成了諸多負(fù)面影響。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置上下高度同構(gòu)，加劇條塊矛盾

我國現(xiàn)行的公安管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”。該管理體制既能確保“條條”上的政令統(tǒng)一，同時在統(tǒng)一的前提下有利于發(fā)揮“塊塊”的主動性和積極性。然而，現(xiàn)行的職責(zé)同構(gòu)體制不利于理順“條塊”關(guān)系，甚至在一定程度上加劇了“條塊”矛盾與沖突。受職責(zé)同構(gòu)體制的影響，公安機(jī)關(guān)從部省市到區(qū)縣在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上幾乎保持一致，使得公安業(yè)務(wù)工作自上而下形成統(tǒng)一的指揮鏈條，也就加強(qiáng)了“條條”的管理力度。然而按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的現(xiàn)有體制模式，條管力度的加強(qiáng)與以塊為主必然存在不可調(diào)和的矛盾沖突。因此，職責(zé)同構(gòu)體制使得“條塊”關(guān)系更加復(fù)雜，難以協(xié)調(diào)。因此，有相關(guān)研究認(rèn)為，如果在不改變目前職責(zé)同構(gòu)體制的情況下，“條塊結(jié)合、以塊為主”不宜再使用，只提“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”似乎更合適；[5]甚至有提議認(rèn)為，“以塊為主”調(diào)整為“以條為主”，尤其是在區(qū)縣級公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)指揮中，應(yīng)當(dāng)以“條條”管理為主。

(二)縱向職責(zé)交叉，導(dǎo)致權(quán)力越位、缺位、錯位

職責(zé)同構(gòu)體制下，上級公安機(jī)關(guān)每增加一個新的部門，下級公安機(jī)關(guān)都會相應(yīng)增加一個新的部門。而且在機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口的同時，職能配置也無任何差異性。上級管什么，下級就管什么，上級會把工作任務(wù)直接指派給相應(yīng)的下級部門，導(dǎo)致縱向部門職責(zé)交叉，工作任務(wù)一級壓一級。這樣一來，上下級公安機(jī)關(guān)什么都管，卻什么也管不好。該上級負(fù)責(zé)的公安工作宏觀規(guī)劃、規(guī)范制定等戰(zhàn)略性工作，該下級負(fù)責(zé)的基層業(yè)務(wù)治理等微觀工作都會因此受到影響，權(quán)力越位、缺位、錯位現(xiàn)象也會屢屢出現(xiàn)。此外，由于縱向職責(zé)交叉，各個部門在工作中很有可能封閉信息、互相爭功，形成“信息孤島”現(xiàn)象，部門壁壘重重。同時，縱向職責(zé)交叉導(dǎo)致部門職責(zé)權(quán)限混淆不清，當(dāng)工作出現(xiàn)失誤時，各部門通常逃避責(zé)任、互相推諉，難以界定責(zé)任主體，無法開展事后的問責(zé)追責(zé)。比如某地發(fā)生了一起突發(fā)事件，省、市、縣三級公安機(jī)關(guān)都有權(quán)到場了解情況，但是對事件的具體處置方案卻難以制定，[6]這說明在具體的警務(wù)實(shí)踐中縱向各層級的工作任務(wù)大致相同，基層公安機(jī)關(guān)缺少對問題處置的自主權(quán)。

(三)責(zé)任層層下壓，導(dǎo)致“上有政策，下有對策”

職責(zé)同構(gòu)體制下，上級公安機(jī)關(guān)更便于將工作任務(wù)層層下達(dá)，通過自上而下的指揮鏈條推動任務(wù)的完成。一方面，上級公安機(jī)關(guān)主觀上希望將自己的管理鏈條盡可能地往下延伸，因此會硬性要求地方公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須與上級保持一致性，導(dǎo)致地方公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有自主選擇的余地。盡管2006年出臺的關(guān)于縣級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案中，早就提出地方公安機(jī)關(guān)可以因地制宜，選設(shè)適合本地實(shí)際工作需要的機(jī)構(gòu)部門，但實(shí)際落實(shí)的效果并不樂觀。另一方面，下級公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也會主動與上級保持一致，以爭取上級公安機(jī)關(guān)更多的政策支持。無論公安機(jī)關(guān)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置是主動一致還是被動一致，現(xiàn)實(shí)情況是地方公安機(jī)關(guān)承接了太多本不該由自己承擔(dān)或根本承擔(dān)不了的工作，導(dǎo)致基層負(fù)累重重。尤其是繁重的業(yè)務(wù)工作與警力編制、資源配備、財(cái)政投入不相適應(yīng)的情況下，上級責(zé)任層層下壓，只能使得基層在工作中有選擇性地執(zhí)行，“上有政策，下有對策”因此也就產(chǎn)生了。比如，派出所民警在抱怨工作時會提到：什么都管，什么都管不好，上級部門都成了考核部門。這樣一來，層級鏈條中處于工作一線的基層民警擔(dān)負(fù)了過多的責(zé)任壓力，職責(zé)同構(gòu)體制某種程度上也帶來了權(quán)力上移、上級轉(zhuǎn)移工作壓力的不良現(xiàn)象。正所謂“上面千條線，下面一根針”，這是職責(zé)同構(gòu)體制下基層公安機(jī)關(guān)最真實(shí)的工作局面。

(四)制約了橫向大部制大警種的改革進(jìn)程

目前，公安機(jī)關(guān)橫向職責(zé)體系正在積極推動大部門大警種的制度改革。所謂大部制，就是對公安機(jī)關(guān)橫向部門間職能相同或相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，或撤銷職責(zé)交叉、辦事效率較低的機(jī)構(gòu)部門，或?qū)β氊?zé)交叉的部門進(jìn)行合并。大部制改革的目的就在于集中有限的警力資源，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，從而避免部門間因職責(zé)分工過細(xì)產(chǎn)生的責(zé)任推諉問題。當(dāng)前地方公安機(jī)關(guān)的大部制改革正如火如荼地開展，尤其是區(qū)縣級公安機(jī)關(guān)的大部制改革更是重中之重。需要明確的是，縱向職責(zé)同構(gòu)與橫向大部制有著緊密的關(guān)聯(lián)?？v向職責(zé)同構(gòu)體制不進(jìn)行改革，尤其是區(qū)縣級的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不做調(diào)整，勢必會影響橫向大部制大警種的改革進(jìn)度。如果地方公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置依然是上級公安機(jī)關(guān)的翻版，嚴(yán)格的上下對應(yīng)性就不可能有效推動橫向部門按照業(yè)務(wù)實(shí)際需要進(jìn)行職能整合。因此，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)體制一定程度上會嚴(yán)重制約大部制大警種的改革進(jìn)程。因此，為了適應(yīng)中央和地方公安機(jī)關(guān)大部制改革的趨勢，亟需對職責(zé)同構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性的改革。具體來看，就是要在相關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)，允許當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，整合組織機(jī)構(gòu)和職能，構(gòu)建科學(xué)高效、具有層次差異性的公安機(jī)關(guān)縱向職責(zé)體系。

四、公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)存在局限性的原因

綜上所述，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)是我國特定歷史時期形成的制度形式，具有歷史發(fā)展的必然性，同時也符合科層官僚體制的理論邏輯，對于公安實(shí)踐工作具有重要的制度優(yōu)勢。但隨著管理環(huán)境的變化，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)體制也存在著制度局限性，改革已是當(dāng)務(wù)之急。具體來看，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的制度局限性主要源于以下幾個方面：

(一)“全能公安”思維根深蒂固

全能型政府是形成于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的一種管理理念。在新中國成立初期特殊的歷史背景下，政府通過壟斷和調(diào)配各種社會資源，以實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)固和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展。在集中力量辦大事的理念指導(dǎo)下，行政體制內(nèi)部中央政府必須采取對地方政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，以便于全國從上到下管理工作的有效開展。公安業(yè)務(wù)領(lǐng)域同樣按照“全能公安”的管理模式運(yùn)轉(zhuǎn)，地方公安機(jī)關(guān)按照中央全面部署“對口”設(shè)置其組織機(jī)構(gòu)和職能部門，因此職責(zé)同構(gòu)與“全能公安”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代是相輔相成的。凡是涉及公共安全方面的事務(wù)均由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而且大包大攬，一抓到底，集中統(tǒng)一，一定程度上實(shí)現(xiàn)了公安系統(tǒng)內(nèi)部警令傳遞與執(zhí)行的暢通。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的逐漸過渡，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的“全能公安”思維已明顯不適合市場經(jīng)濟(jì)時代公安工作改革的要求，而且“全能公安”思維也導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的職責(zé)邊界十分模糊，“有困難找警察”的慣性思維已經(jīng)深入到群眾的生活中，基層民警做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法定的職責(zé)范疇，耗費(fèi)了大量的警力資源。到底什么該管、什么不該管至今也未有明確的定論。公安機(jī)關(guān)職能過于寬泛、權(quán)限不清，越來越成為制約我國公安工作發(fā)展的瓶頸?！叭芄病彼季S必須向有限公安、責(zé)任公安、法治公安、服務(wù)公安轉(zhuǎn)變。

(二)職責(zé)劃分的法律法規(guī)不健全

對于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分主要體現(xiàn)在《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中。就這兩部法律法規(guī)的內(nèi)容來看，并沒有完全覆蓋公安機(jī)關(guān)職責(zé)的現(xiàn)實(shí)情況。這兩部法律法規(guī)正處于亟待修訂的過程中，關(guān)于職責(zé)劃分的相關(guān)內(nèi)容亟待進(jìn)一步完善。立法滯后已經(jīng)成為制約公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要因素。在《人民警察法》中，主要涉及到14項(xiàng)警察的法定職責(zé)，這些職責(zé)范圍不僅過于籠統(tǒng)，而且未明確縱向各部門的職責(zé)劃分。另外，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》對于公安組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置有如下規(guī)定：縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)。盡管《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》提出了各層級公安機(jī)關(guān)的屬地管理原則，但并未對各層級公安部門的分管職責(zé)進(jìn)行明確劃分。由于法律法規(guī)的不健全，使得當(dāng)前部門機(jī)構(gòu)的職責(zé)籠統(tǒng)地混淆在一起，缺少法治化的制度規(guī)范。

(三)公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分不清晰

從以往文獻(xiàn)看，學(xué)術(shù)界關(guān)于公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題的研究較為零散，而且主要是從公安事權(quán)劃分的角度展開的。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，公安事權(quán)劃分不清是導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的關(guān)鍵原因之所在。[7]正是因?yàn)槭聶?quán)劃分不明確，才導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)縱向各層次部門職責(zé)交叉、職能重疊、機(jī)構(gòu)臃腫、效率拖沓。一是事權(quán)劃分沒有明確嚴(yán)格的法律依據(jù)。上已提及，《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中都未對公安事權(quán)作出明確的條款規(guī)定。二是事權(quán)劃分法律依據(jù)不明確導(dǎo)致事權(quán)配置非制度化，主觀隨意性強(qiáng)，事權(quán)劃分的行政化導(dǎo)向過于明顯。當(dāng)前，公安事權(quán)改革已成為公安改革的關(guān)鍵突破口，事權(quán)的法治化建設(shè)必然在職責(zé)同構(gòu)體制改革中發(fā)揮重要作用。

(四)與公安事權(quán)相配套的其他改革相對滯后

在公安事權(quán)劃分及法治化的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步加強(qiáng)事權(quán)與編制、事權(quán)與財(cái)權(quán)的配套改革。目前來看，一是公安編制尤其是地方公安機(jī)關(guān)的編制權(quán)限是中央過度收緊，地方公安編制的申請、審批和調(diào)整缺乏靈活性，很難做到因地制宜。二是公安事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)。最突出的問題就是工作任務(wù)不斷向地方轉(zhuǎn)移，而對于地方的財(cái)政支持卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，從而導(dǎo)致地方公安機(jī)關(guān)事務(wù)多，但必備的警力資源、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等卻始終難以滿足工作需要，導(dǎo)致地方公安機(jī)關(guān)開展工作時捉襟見肘。

五、公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的改革路徑

綜上所述，對于公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)需要兩方面地看待。一方面，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)的形成受到我國歷史傳統(tǒng)文化的影響，同時該體制具有明顯的制度優(yōu)勢；另一方面，職責(zé)同構(gòu)體制在社會多元化的發(fā)展趨勢下，其制度局限性也不可忽視。因此，不能一味地?cái)P棄公安機(jī)關(guān)的職責(zé)同構(gòu)體制，還是要綜合考慮實(shí)際工作需要，對該體制進(jìn)行適度調(diào)整，以使其更符合新時代公安工作發(fā)展的實(shí)際需要。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)體制的改革與優(yōu)化需重點(diǎn)考慮以下幾個方面：

(一) 明確公安機(jī)關(guān)的公共服務(wù)和責(zé)任導(dǎo)向

在傳統(tǒng)認(rèn)識里，普遍認(rèn)為“向上服從”是公安工作的主線索，即下級公安機(jī)關(guān)要做的工作是源于上級公安機(jī)關(guān)下達(dá)的任務(wù)。這種傳統(tǒng)認(rèn)識雖然具有合理性，但不免過于狹隘。地方公安機(jī)關(guān)在組織管理鏈條上，受到上級公安機(jī)關(guān)的指揮、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，但公安機(jī)關(guān)更直接面向所轄區(qū)域的業(yè)務(wù)需求和公眾的期待。因此，盡管上級有監(jiān)督、有考核，但地方公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有服務(wù)和責(zé)任意識，要真正關(guān)切到當(dāng)?shù)厣鐣舶踩卫淼膶?shí)際工作。如果地方公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的開展只是為了迎合上級，那么真正意義上的公安機(jī)關(guān)職能改革就很難實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)職責(zé)體制的重構(gòu)必須轉(zhuǎn)變“權(quán)力本位”的傳統(tǒng)理念，向“服務(wù)和責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變。

(二) 確立有限公安理念，科學(xué)界定公安機(jī)關(guān)的職能范疇

要理清公安機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向?qū)哟伍g的職責(zé)，首先必須科學(xué)界定公安機(jī)關(guān)自身的職責(zé)范疇與邊界。如果公安機(jī)關(guān)自身的職責(zé)范疇模糊、不清晰，就不可能很好地理順內(nèi)部各部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系。公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范疇界定：一是要改變傳統(tǒng)的“全能公安”理念，公安機(jī)關(guān)要擺正自己的職能定位，擯棄原有的大包大攬工作風(fēng)格，在有限公安的框架下厘清職責(zé)邊界；二是在相關(guān)的法律法規(guī)中，以條款的方式明確公安機(jī)關(guān)的職責(zé)以及不履責(zé)所產(chǎn)生的法律后果；三是可以在條件允許的情況下，建立公安機(jī)關(guān)與其他行政部門、社會組織以及公民個人的“職責(zé)共建”協(xié)議，以推動第三方警務(wù)模式的發(fā)展與完善。

(三)以大部制改革為契機(jī)，推進(jìn)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置的“適度異構(gòu)性”

當(dāng)研究職責(zé)同構(gòu)問題時，必然要關(guān)聯(lián)到職責(zé)異構(gòu)。與職責(zé)同構(gòu)體制的上下高度一致性相區(qū)別，職責(zé)異構(gòu)是指縱向各層次部門之間的差異性尤為明顯，上下機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置都有很大的差別。對于以美國為代表的聯(lián)邦制國家，職責(zé)異構(gòu)是通常的體制模式?？梢哉f，職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)在優(yōu)勢方面是互相彌補(bǔ)的。但要明確一點(diǎn)的是，雖然異構(gòu)體制可以更好地調(diào)動地方政府的積極性，賦予地方更多的自主權(quán)，但在單一制的中國，純粹的職責(zé)異構(gòu)肯定是行不通的。對于公安機(jī)關(guān)的體制設(shè)計(jì)來講，完全的縱向職責(zé)異構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的改革可以實(shí)行“同構(gòu)與異構(gòu)并行”的運(yùn)行模式。按照當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的改革現(xiàn)狀來看，部、省、市三級公安機(jī)關(guān)可主要采取同構(gòu)的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)，縣級公安機(jī)關(guān)則可以嘗試適度的異構(gòu)性。目前公安機(jī)關(guān)開展的大部制大警種改革其實(shí)就是對適度異構(gòu)性的實(shí)踐嘗試，尤其是縣級公安機(jī)關(guān)的大部制改革實(shí)際上就是打破職責(zé)同構(gòu)體制的有效舉措。

(四)明晰各級公安機(jī)關(guān)事權(quán)，加強(qiáng)事權(quán)配置的各項(xiàng)措施保障

當(dāng)前關(guān)于公安事權(quán)的相關(guān)研究成果很豐碩，大致對于“中央公安事權(quán)”“地方公安事權(quán)”“中央與地方共管事權(quán)”作出了明確的劃分。筆者在此建議，關(guān)于三類事權(quán)的劃分借助以下舉措可以更有效地加以完善：

一是堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，推行公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單建設(shè)。近年來，中共中央、國務(wù)院大力推進(jìn)全國行政部門的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，旨在明確政府權(quán)責(zé)范疇、實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開、加強(qiáng)政府履責(zé)的社會監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)在權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的要求下，積極健全各部門權(quán)責(zé)清單，以使其履責(zé)嚴(yán)格按照清單對照執(zhí)行，確保各部門事權(quán)履職到位。此外，還要建立健全權(quán)責(zé)清單的問責(zé)追責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)事權(quán)履責(zé)的事后監(jiān)督。

二是以“放管服”為依托，簡化公安機(jī)關(guān)行政審批流程。公安機(jī)關(guān)的“放管服”改革，實(shí)質(zhì)上就是減少從上至下的行政審批環(huán)節(jié)，簡化公安機(jī)關(guān)辦公流程，提升公安機(jī)關(guān)工作效率，為企事業(yè)組織、社會公眾等提供更便捷高效的公共服務(wù)。比如，公安機(jī)關(guān)在優(yōu)化地方營商環(huán)境中，以“放管服”為改革理念，就是要進(jìn)一步梳理公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，減少不必要的行政性審批事權(quán)，更好地為公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置與事權(quán)履責(zé)保駕護(hù)航。再比如，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)開展的一站式審批服務(wù)模式，或是線上審批中心的設(shè)置等，都有利于重新規(guī)劃公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范疇，在有限公安的框架內(nèi)合理配置事權(quán)，提升社會管理與公共服務(wù)能力。

(五) 完善公安職能改革的相關(guān)配套制度

一是健全公安機(jī)關(guān)組織法律法規(guī)。前已述及，除了2006年國務(wù)院審議通過的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》外，有關(guān)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政組織法律法規(guī)遲遲沒有健全。因此，未來公安機(jī)關(guān)職能改革的重心之一就是要加快相關(guān)法律法規(guī)的科學(xué)修訂。當(dāng)前，《人民警察法》與《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》都處于修訂階段，而且學(xué)術(shù)界也已經(jīng)關(guān)注兩部法律法規(guī)在加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面具體細(xì)節(jié)的修訂。具體來說，在當(dāng)前依法治國的戰(zhàn)略要求下，為進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范地設(shè)置公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門，首先要將現(xiàn)有法律法規(guī)中所缺乏的對公安機(jī)關(guān)的部門編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)界定、警種職責(zé)等內(nèi)容，展開充分的調(diào)研與論證工作，將可操作性的實(shí)施方案以立法的形式固定下來；其次，在相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容修訂中，要注意對縱向各部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行差異化的界定，而且按照權(quán)責(zé)一致原則，明確各部門應(yīng)履行的法定職責(zé)；最后，在立法的條款內(nèi)容中，明確建立公安機(jī)關(guān)各部門的問責(zé)追責(zé)機(jī)制，增加履責(zé)不力的相應(yīng)懲戒措施。此外，還要廣泛梳理其他相關(guān)法律法規(guī)，諸如《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》中關(guān)于公安職責(zé)的界定。[8]

二是要做好公安編制的配套改革工作。編制主要是依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、地域人口規(guī)模、社會治安狀況、地方事權(quán)配置等對不同轄區(qū)警力資源的配備。就目前來看，我國公安機(jī)關(guān)在編制上呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”的結(jié)構(gòu)模式，即機(jī)關(guān)單位警力資源配置多，基層警力資源配置少。因此，有研究建議將這種“倒金字塔” 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鹱炙本ε渲媒Y(jié)構(gòu)。比如，在市級、縣級公安機(jī)關(guān)層面，重心主要是常規(guī)的行政管理、服務(wù)保障等綜合性管理工作，另外還應(yīng)關(guān)注諸如案件中所需要的刑事技術(shù)鑒定等警務(wù)專業(yè)技術(shù)工作。與之相比，基層派出所的警力部署主要用于一線民警的治安巡邏、社區(qū)走訪等?；鶎舆@些工作通常起到治安案件、刑事案件的事前預(yù)防作用，因此應(yīng)當(dāng)考慮配置足夠充沛的編制資源?？傊凑諏?shí)際的業(yè)務(wù)工作需要重新布置警力資源，編制隨著事權(quán)走，使編制與事權(quán)相適應(yīng)。

三是完善公安事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的制度。與編制相同，公安事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配是實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。2013年，中央在“深化財(cái)稅體制改革”中明確提出了“中央”“地方”“中央與地方共管”三類事權(quán)。2016年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》明確提出，新形勢下，現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。而且該《意見》對支出責(zé)任的闡述更加強(qiáng)調(diào)相關(guān)事權(quán)主體在財(cái)政事權(quán)上負(fù)有最直接的支出責(zé)任，即按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。對于公安機(jī)關(guān)而言，該文件具有重要的指導(dǎo)意義。隨著公安事權(quán)的明確劃分及法治化，不僅編制要跟著事權(quán)走，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任也要跟著事權(quán)走，確保事權(quán)履責(zé)能有足夠的財(cái)權(quán)作保障，實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。

六、結(jié)語

在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的趨勢下，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系是政府改革的重中之重。作為重要的政府職能部門，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系等成為全面深化公安改革的重要突破口。職責(zé)同構(gòu)作為長期以來公安機(jī)關(guān)的一種制度安排，我們需要認(rèn)識其形成與發(fā)展的歷史必然性、制度合理性，但同時不能忽視該體制在新時期新環(huán)境下所表現(xiàn)出的問題。公安機(jī)關(guān)職責(zé)同構(gòu)不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊?zé)異構(gòu)，但卻可以考慮在明確公安機(jī)關(guān)服務(wù)和責(zé)任導(dǎo)向下，以有限公安理念，實(shí)現(xiàn)基層公安機(jī)構(gòu)設(shè)置的“適度異構(gòu)性”，并輔以權(quán)責(zé)清單的邏輯構(gòu)建以及行政審批的簡化等具體措施，推動公安事權(quán)的法治化。因此，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)同構(gòu)問題必須置于更全面的職責(zé)體系構(gòu)建視角下去分析。