基層公安社會(huì)協(xié)同治理的目標(biāo)取向與實(shí)現(xiàn)路徑研究

課題組

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

黨的十九屆四中全會(huì)指出要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，開(kāi)啟了推進(jìn)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新篇章，對(duì)新時(shí)代背景下加強(qiáng)基層公安社會(huì)治理工作提出了新要求。基層公安如何結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，積極引導(dǎo)警務(wù)工作融入基層社會(huì)治理，在建設(shè)更高水平的平安中國(guó)進(jìn)程中，做好平安建設(shè)的組織者，推動(dòng)建立共建共治共享的基層社會(huì)治理格局，把矛盾化解在基層，有效維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定與和秩序，促進(jìn)地區(qū)平安建設(shè)提檔升級(jí)是當(dāng)前急需研究的一大課題。

一、基層公安社會(huì)協(xié)同治理的內(nèi)涵與特征

（一）基層公安社會(huì)協(xié)同治理的內(nèi)涵

1. 社會(huì)協(xié)同治理

（1）治理。治理（Governance），原義是指國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)具有控制、操縱、引導(dǎo)的意思。根據(jù)1995年聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中的定義，“所謂治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們的同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排?！敝卫韽?qiáng)調(diào)的是在公共事務(wù)管理中，運(yùn)用正式的或非正式的制度和規(guī)則調(diào)和利益關(guān)系的“聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。治理的理論與實(shí)踐源于對(duì)善治的追求，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)多元主體的合作共治，是改善治理困局、提高治理效能的有效路徑。

（2）社會(huì)治理。社會(huì)治理是指政府管理社會(huì)事務(wù)的一種全新的管理模式，它通過(guò)政府部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)部門(mén)之間的合作協(xié)調(diào)來(lái)解決社會(huì)事務(wù)中存在的實(shí)際問(wèn)題。一般將以治理理念為指導(dǎo)的社會(huì)管理統(tǒng)稱(chēng)為社會(huì)治理，即在一個(gè)既定的空間范圍內(nèi)，由多元行動(dòng)者運(yùn)用各自權(quán)威對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過(guò)程，其目的就是滿(mǎn)足社會(huì)需求，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。①?gòu)堣? 從社會(huì)管理走向社會(huì)治理：內(nèi)涵、動(dòng)力與路徑分析[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（4）：96-98.社會(huì)治理新格局要著力重構(gòu)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、民眾之間的新型關(guān)系，通過(guò)協(xié)商、合作、互動(dòng)、共贏(yíng)實(shí)現(xiàn)資源整合、秩序構(gòu)建和治理效能提升。②夏錦文.共建共治共享的社會(huì)治理格局：理論構(gòu)建與實(shí)踐探索[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2018，（3）：55.

（3）社會(huì)協(xié)同治理。協(xié)同理論源自于協(xié)同學(xué)。協(xié)同學(xué)研究在復(fù)雜系統(tǒng)中，如何通過(guò)協(xié)作使無(wú)序變得有序，目的是促成合作和服務(wù)。社會(huì)本身就是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，將協(xié)同理論運(yùn)用到社會(huì)治理的理論與實(shí)踐，極大推動(dòng)了社會(huì)治理的理論與實(shí)踐的發(fā)展。社會(huì)協(xié)同治理就是將協(xié)同學(xué)的理論運(yùn)用到社會(huì)治理而形成的新的具有學(xué)科交叉治理理論，將治理理論中的多主體（子系統(tǒng)）的協(xié)同特征、規(guī)則進(jìn)行更加深入挖掘和提升。協(xié)同治理具有“治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織組織間的協(xié)同以及共同規(guī)則的制定”③李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J]. 理論月刊，2014，（1）：141-142.等特點(diǎn)。各主體之間采用互動(dòng)、協(xié)商、合作的方式，共同對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理，它強(qiáng)調(diào)各主體在治理體系內(nèi)各司其職、各盡其責(zé)并相互協(xié)作。

2. 基層公安社會(huì)協(xié)同治理

（1）基層公安。按照公安部《關(guān)于加強(qiáng)基層所隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的意見(jiàn)》，基層公安應(yīng)包括公安派出所、看守所，車(chē)管所和刑警隊(duì)、巡邏隊(duì)、交警隊(duì)及與其相當(dāng)?shù)年?duì)、所、站等單位，是指處于公安實(shí)戰(zhàn)第一線(xiàn)，維護(hù)穩(wěn)定、打擊犯罪、管理治安、服務(wù)群眾的公安機(jī)關(guān)基本（基層）單位。而公安派出所由于其工作的綜合性、基礎(chǔ)性、直接性和廣泛性等特點(diǎn)，成為基層公安機(jī)關(guān)的主體。④游云福.試論基層公安機(jī)關(guān)的概念、主體及機(jī)構(gòu)設(shè)置[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）：14.另外，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！雹葜腥A人民共和國(guó)人民政府網(wǎng).中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.因此，本文所指的基層公安是指基層公安部門(mén)或者單位，主要指與街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）對(duì)應(yīng)的公安派出所。

（2）基層公安社會(huì)協(xié)同治理。公安工作協(xié)同是多方位的，既包括公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不同區(qū)域、不同專(zhuān)業(yè)條線(xiàn)之間的內(nèi)部協(xié)同，又包括公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)之間的部門(mén)協(xié)同，還包括公安機(jī)關(guān)與社會(huì)組織、公眾之間的社會(huì)協(xié)同。在提升社會(huì)治理績(jī)效的目標(biāo)指引下，公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)之間、與社會(huì)組織、公眾之間的協(xié)同配合，互相支持，形成合力，充分發(fā)揮警社協(xié)作治理優(yōu)勢(shì)的這種外部協(xié)同，即為公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的社會(huì)協(xié)同。因此，基層公安社會(huì)協(xié)同治理是指處于實(shí)戰(zhàn)第一線(xiàn)的基層公安在地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮基層公安專(zhuān)業(yè)職能作用，充分運(yùn)用協(xié)同治理的理論，緊密結(jié)合公安工作實(shí)際，加強(qiáng)與外部組織主體上合作、行動(dòng)上協(xié)同與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的城鄉(xiāng)社區(qū)治安秩序和諧穩(wěn)定的治理過(guò)程。

（二）基層公安社會(huì)協(xié)同治理特征

1. 基層公安社會(huì)協(xié)同治理是多元主體目標(biāo)一致基礎(chǔ)上的協(xié)商共治

協(xié)同治理意在社會(huì)有關(guān)各方的參與，基層公安社會(huì)協(xié)同治理是基層政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等社會(huì)治安多元主體統(tǒng)一到治安治理的大平臺(tái)里，運(yùn)用信息化、大數(shù)據(jù)、協(xié)同機(jī)制等將治安防控力量整合起來(lái)，建立起基層公安社會(huì)治安治理體系，共同防范社會(huì)治安問(wèn)題的發(fā)生。協(xié)同治理是目標(biāo)一致基礎(chǔ)上的治理，安全、穩(wěn)定的社會(huì)秩序是社會(huì)發(fā)展的前提，不同社會(huì)主體用共同對(duì)社會(huì)安全、穩(wěn)定的秩序追求架起相互協(xié)作、共治共贏(yíng)的協(xié)同治理的橋梁。

2. 基層公安社會(huì)協(xié)同治理是政府主導(dǎo)的協(xié)同治理

公安機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門(mén)，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民合法權(quán)益，依法懲處違法犯罪活動(dòng)，妥善處理群體性、突發(fā)性事件，向社會(huì)公眾提供法定管理、服務(wù)，調(diào)節(jié)矛盾糾紛和防災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)等職能任務(wù)。①上海市警察協(xié)會(huì). 大都市公安社會(huì)治理創(chuàng)新集萃[M]. 北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2016：16.基層公安社會(huì)協(xié)同治理是一個(gè)由基層公安機(jī)關(guān)、其他政府部門(mén)、非政府組織以及公眾組成的復(fù)雜系統(tǒng)。在這個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中，必須有一個(gè)占主導(dǎo)地位的子系統(tǒng)，才能使整個(gè)治理系統(tǒng)有序運(yùn)行，這個(gè)占主導(dǎo)地位的子系統(tǒng)應(yīng)是以維護(hù)安全秩序和穩(wěn)定為己任的基層公安?；鶎庸沧鳛榫瘎?wù)活動(dòng)的執(zhí)行者，公共安全的維護(hù)者，應(yīng)不斷改進(jìn)警務(wù)工作的方法和措施、優(yōu)化社會(huì)治安環(huán)境、分析和評(píng)估治安問(wèn)題，維護(hù)自身在治安治理系統(tǒng)中主導(dǎo)地位，維護(hù)社會(huì)治安秩序。

3. 基層公安社會(huì)協(xié)同治理是以加強(qiáng)社會(huì)安全防范為主的協(xié)同治理

隨著我國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)的變化，警務(wù)模式逐步從應(yīng)急處置型向治安防御型轉(zhuǎn)變。從狹義上說(shuō)，社會(huì)安全包括交通安全、生活安全以及生產(chǎn)安全，②寇麗平. 社會(huì)安全治理新格局[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2018：3.這些安全是人們社會(huì)生活、生產(chǎn)必需的重要條件。按照馬斯洛需求理論，安全的需求僅僅高于生理的需求，處于第二層次，是對(duì)安全、秩序、穩(wěn)定以及免除恐懼、威脅與痛苦的需求，是愛(ài)與歸屬、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)的必備條件。安全、秩序、穩(wěn)定的社會(huì)生活環(huán)境的創(chuàng)設(shè)和提供，除了政府職能部門(mén)的作為之外，每個(gè)社會(huì)成員，包括社會(huì)組織和個(gè)人都有義務(wù)和職責(zé)，看好自己的門(mén)，管好自己的事，同時(shí)把這種社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)化為共同的需要，在政府的主導(dǎo)、科技的支撐、社會(huì)的參與之下，共同投入到社會(huì)治安防范、公共安全環(huán)境的營(yíng)造之中。

4. 基層公安社會(huì)協(xié)同治理是強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)支撐的治理

現(xiàn)代科技發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)治理格局的變革，當(dāng)前“智慧城市”“智慧警務(wù)”建設(shè)，將視頻監(jiān)控技術(shù)、智能識(shí)別技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等廣泛運(yùn)用到基層公安社會(huì)協(xié)同治理領(lǐng)域，推動(dòng)了現(xiàn)代科技在警務(wù)工作中智能化運(yùn)用，促進(jìn)新的警務(wù)變革和警務(wù)流程再造。同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)使基層公安與政府其他部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾的信息、資源互聯(lián)互通更加便捷，為公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理提供技術(shù)保障。

二、基層公安社會(huì)協(xié)同治理的目標(biāo)取向

目標(biāo)是指射擊、攻擊或?qū)で蟮膶?duì)象，也指想要達(dá)到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)是對(duì)活動(dòng)預(yù)期結(jié)果的主觀(guān)設(shè)想，是頭腦中形成的一種主觀(guān)意識(shí)形態(tài)，也是活動(dòng)的預(yù)期目的，為活動(dòng)指明方向。①百度百科.目標(biāo)[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/%E7%9B%AE%E6%A0%87/6450 fr=aladdin.取向即為選取的方向，選擇確定事物的某個(gè)部分或方向。目標(biāo)取向是指組織或活動(dòng)預(yù)期目的或者方向，具有指引和鞭策功能。

目標(biāo)既是協(xié)同出發(fā)點(diǎn)，又是歸宿點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出完善社會(huì)治安防控體系，形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性的目標(biāo)。全會(huì)還從健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)等方面提出完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。②求是網(wǎng).中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-11/05/c_1125195871.htm .由此，作為最基層單位的基層公安，站在維護(hù)安全穩(wěn)定的最前沿、聯(lián)系群眾的第一線(xiàn)，在新時(shí)代背景下，其職責(zé)就是防風(fēng)險(xiǎn)、護(hù)平安、促發(fā)展、惠民生。在基層社會(huì)治理體系中，基層公安社會(huì)協(xié)同治理的總體目標(biāo)應(yīng)是從提高基層公安社會(huì)治理整體效能出發(fā)，以協(xié)同高效為核心、以現(xiàn)代科技為依托、以規(guī)范運(yùn)作為基礎(chǔ)、以協(xié)同能力為保證，協(xié)調(diào)整合政府其他部門(mén)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾等多元主體，建立社會(huì)治安治理協(xié)作配合機(jī)制和社會(huì)治安防控體系，促進(jìn)社會(huì)秩序穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

基層公安社會(huì)協(xié)同治理目標(biāo)具體可以包括以下三個(gè)方面：一是發(fā)揮基層公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安專(zhuān)職職能作用，主動(dòng)擔(dān)負(fù)起社會(huì)治安治理重任，當(dāng)好社會(huì)治安治理的主力軍。二是發(fā)揮基層公安機(jī)關(guān)社會(huì)協(xié)同治理的組織者作用，動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)治安主體積極參與社會(huì)治安治理，凸顯政府在社會(huì)治安協(xié)同治理中的主導(dǎo)地位。三是發(fā)揮基層公安社會(huì)治理參謀者作用，主動(dòng)引導(dǎo)警務(wù)資源融入?yún)^(qū)域社會(huì)治理，為其他政府部門(mén)以及社會(huì)組織的社會(huì)治理工作提供信息數(shù)據(jù)等支持，間接致力于更大范圍的社會(huì)協(xié)同治理。

三、當(dāng)前基層公安社會(huì)協(xié)同治理的制約因素

（一）基層公安及其人民警察對(duì)社會(huì)協(xié)同治理認(rèn)識(shí)不足

“社會(huì)治理是一元主導(dǎo)，多方參與、各司其職的協(xié)同治理”③燕繼榮.走向協(xié)同治理——基層社會(huì)治理創(chuàng)新的寧波探索[M].人民出版社，2017:56.，社會(huì)協(xié)同治理主要價(jià)值就是打破管理的一元制政府供給模式，形成多元復(fù)合供給結(jié)構(gòu)。在基層公安內(nèi)部，對(duì)社會(huì)協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)仍然存在誤區(qū)。一是過(guò)分重視公安工作的專(zhuān)業(yè)性，注重打擊刑事犯罪和行政執(zhí)法，對(duì)社會(huì)事務(wù)的重視和參與較少。其實(shí)，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不充分等問(wèn)題日益凸顯，如果前端管理問(wèn)題沒(méi)有得到重視、理順和解決，任其發(fā)展的結(jié)果就會(huì)是安全問(wèn)題、秩序問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題，影響社會(huì)治安和秩序。另一種情況是過(guò)分大包大攬，管了一些不該管、管不了的事情，出現(xiàn)公安職能泛化（如公安機(jī)關(guān)“110”職能泛化）等問(wèn)題。因此，正確的態(tài)度是，發(fā)揮基層公安在社會(huì)協(xié)同治理中主導(dǎo)者的作用，充分利用和整合社會(huì)組織以及公眾力量，協(xié)調(diào)與政府相關(guān)部門(mén)關(guān)系，共同致力于社會(huì)公共安全問(wèn)題的治理，加強(qiáng)前端管理的介入，改變基層公安為社會(huì)各種矛盾 “托底”的現(xiàn)象。

（二）利益上的沖突使得基層公安社會(huì)協(xié)同治理的效能削減

跨部門(mén)協(xié)同活動(dòng)可能打破部門(mén)之間利益的均衡，原有治理格局中主導(dǎo)性、優(yōu)勢(shì)性部門(mén)利益必然受到影響，加上跨部門(mén)協(xié)同和取得收益的不確定性，可能導(dǎo)致一些部門(mén)權(quán)力得到增強(qiáng)、另一些部門(mén)權(quán)力受到削弱。①賴(lài)先進(jìn).論政府跨部門(mén)協(xié)同治理[M].北京大學(xué)出版社，2015.這種利益上的沖擊容易導(dǎo)致跨部門(mén)協(xié)同效能的削減，如公安部門(mén)與房管、文化、城管等部門(mén)的協(xié)同合作可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。而影響社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的誘因是多方面的，是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化等各種因素交錯(cuò)發(fā)酵的結(jié)果，需要全社會(huì)的共同努力協(xié)同治理。因此，基層公安社會(huì)協(xié)同治理需要其他政府部門(mén)特別是市場(chǎng)監(jiān)管、房管、稅務(wù)、環(huán)保、司法等部門(mén)參與和協(xié)同。在利益沖突的情況下，公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的主要部門(mén)，與房管、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、環(huán)保、司法等部門(mén)不存在上下的隸屬關(guān)系，實(shí)踐中難以整合其他政府部門(mén)等多方力量，需要黨委政府的統(tǒng)籌和授權(quán)，解決聯(lián)而不動(dòng)等問(wèn)題。

而社會(huì)主體，無(wú)論是居民小區(qū)安防、重點(diǎn)單位的內(nèi)部保衛(wèi)、大型活動(dòng)安全管理、小區(qū)物業(yè)安全管理等都有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其安全責(zé)任和安全保障要求進(jìn)行規(guī)范，要求單位、部門(mén)和個(gè)人在人力、物力、財(cái)力上進(jìn)行安全防范方面進(jìn)行投入，同時(shí)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。但由于相關(guān)單位和部門(mén)在安全投入方面的短視行為，對(duì)安全與效益的辯證關(guān)系認(rèn)識(shí)存在偏差，在責(zé)任上能推則推，在投入上能省則省，主體責(zé)任落實(shí)不到位。結(jié)果是多部門(mén)、行業(yè)協(xié)同治理的領(lǐng)域仍然是公安機(jī)關(guān)的單打獨(dú)斗。另外社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的安全防范政策法規(guī)制度不熟悉、不理解，不遵守等問(wèn)題，如交通大整治過(guò)程中的打罵執(zhí)勤民警行為的發(fā)生，智能安防設(shè)施建設(shè)中資金眾籌、協(xié)同建設(shè)等方面的低效等，降低了基層公安社會(huì)協(xié)同治理的效能。

（三）社會(huì)治安主體協(xié)同治理參與缺乏主動(dòng)性、積極性

社會(huì)主體是否具備主動(dòng)參與協(xié)同治理的積極性是基層公安社會(huì)協(xié)同治理的關(guān)鍵問(wèn)題。消極被動(dòng)、撥一撥動(dòng)一動(dòng)是中國(guó)當(dāng)下社會(huì)治理的顯著特點(diǎn)，而這是與協(xié)同治理不相容的。

治安秩序作為一種公共性產(chǎn)品，參與這種公共產(chǎn)品生產(chǎn)的社會(huì)治安主體，通過(guò)協(xié)作與自治等方式來(lái)營(yíng)造公共參與的空間。只有在個(gè)體對(duì)秩序和安全需求以及在制度框架下的相互依賴(lài)和共享過(guò)程中，才能體現(xiàn)秩序與安全利益的最大化。通過(guò)行動(dòng)增強(qiáng)對(duì)制度的認(rèn)知，進(jìn)而增進(jìn)對(duì)秩序與安全的共識(shí)，完成社會(huì)治安主體身份的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)公共秩序的建構(gòu)。但由于受中國(guó)傳統(tǒng)差序格局文化觀(guān)念的影響，在現(xiàn)實(shí)治安治理中會(huì)不同程度地表現(xiàn)出公共性的缺失和非協(xié)同治理問(wèn)題。①趙蕓，羅喬予.社會(huì)治安組織的公共性困境及其超越[J].治安學(xué)論叢，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社（第十一卷），2019：128-134.社會(huì)治安主體普遍認(rèn)為治安工作是警察部門(mén)的事，社會(huì)治安事務(wù)參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高。即使參與了社會(huì)治安事務(wù)，其實(shí)質(zhì)性參與還是較少，對(duì)一些治安問(wèn)題發(fā)表批評(píng)意見(jiàn)的多；在政府部門(mén)或社會(huì)組織推動(dòng)下不得不參與時(shí)，做表面文章的多；涉及到利益問(wèn)題時(shí)，退縮的多，跟進(jìn)的少。實(shí)踐中，社會(huì)治安主體中積極響應(yīng)、參與活動(dòng)的主體成員大多是體制內(nèi)工作人員（如公務(wù)員、事業(yè)單位和國(guó)企工作人員等），或者是與體制聯(lián)系比較密切的群防群治力量（社區(qū)黨員、居民樓組長(zhǎng)等），體制外的中青年群體比較淡漠。社會(huì)治安主體自愿自發(fā)、自主動(dòng)員、自我管理積極性和主動(dòng)性不高。②趙蕓，羅喬予. 社會(huì)治安組織的公共性困境及其超越[J].治安學(xué)論叢，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社（第十一卷），2019：128-134.

（四）信息、資源互聯(lián)互通與共建共享任重道遠(yuǎn)

隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，政府部門(mén)都有各自條線(xiàn)的信息系統(tǒng)。由于部門(mén)利益的存在甚至是偏好決定了信息溝通上的困難，以致于形成一種“不合作”的傳統(tǒng)。③楊華鋒. 協(xié)同治理——社會(huì)治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)路[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017：234.政府部門(mén)間信息共享程度離要求還有很大距離，這些系統(tǒng)相互之間不能有效關(guān)聯(lián)，交叉運(yùn)行、重復(fù)錄入，給基層帶來(lái)很重的負(fù)擔(dān)，不僅浪費(fèi)時(shí)間、降低效能，而且無(wú)法保證數(shù)據(jù)的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。尤其在實(shí)有人口、實(shí)有單位、實(shí)有房屋、空間地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、系統(tǒng)不貫通、要求不一致等。

（五）社會(huì)動(dòng)員、統(tǒng)籌資源的協(xié)同治理能力有待提高

在“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變的宏觀(guān)背景下，人們的社會(huì)活動(dòng)主要集中在社區(qū)，社會(huì)服務(wù)、社會(huì)認(rèn)同等的獲取也都在社區(qū)。社區(qū)治理是城市社會(huì)治理的主陣地，而基層社會(huì)治安治理又是社會(huì)治理的重要內(nèi)容。做好社區(qū)治安協(xié)同治理的關(guān)鍵，除了要有協(xié)同治理的平臺(tái)和制度，基層民警的協(xié)同治理的能力極為關(guān)鍵。從實(shí)際的情況看，基層公安協(xié)同治理能力方面還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是社會(huì)動(dòng)員和引導(dǎo)方面缺乏方法和手段，動(dòng)員社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的能力有限；二是統(tǒng)籌整合社會(huì)資源方面存在等、靠思想，缺乏主動(dòng)性；三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、新科技創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同治理方式手段能力不能適應(yīng)新時(shí)代的要求。

四、進(jìn)一步推進(jìn)基層公安社會(huì)治安協(xié)同治理的路徑

（一）加快基層公安社會(huì)協(xié)同治理的平臺(tái)建設(shè)

協(xié)同治理的核心就是從管理、控制轉(zhuǎn)向賦權(quán)，通過(guò)激發(fā)、推動(dòng)社會(huì)主體的參與，整合多元利益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)特定的合作性共識(shí)。就基層公安社會(huì)治安協(xié)同治理過(guò)程來(lái)看，公安機(jī)關(guān)必須擔(dān)起社會(huì)動(dòng)員、激發(fā)的角色，主導(dǎo)搭建治安協(xié)同治理的制度平臺(tái)，協(xié)調(diào)多元主體的利益和責(zé)任，調(diào)整協(xié)同治理的機(jī)制和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治安協(xié)同治理的目標(biāo)和價(jià)值?；鶎庸苍诶迷械墓补ぷ髦械纳鐣?huì)工作平臺(tái)（如“110”接處警平臺(tái)）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步利用政府以及社會(huì)平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理主體的整合。

1. 主動(dòng)融入政府社會(huì)治理大平臺(tái)

利用智慧城市、智慧公安建設(shè)契機(jī)，完善公安大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，打通數(shù)據(jù)“高速公路”，主動(dòng)融入政府社會(huì)治理大平臺(tái)，協(xié)助政府治理平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行。

2. 利用政府管理平臺(tái)搭建公安社會(huì)協(xié)同治理的主體架構(gòu)

基層公安要跨前一步，站在社會(huì)治理的角度，在研究共享公安數(shù)據(jù)、融入城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的同時(shí)，研究如何利用城市運(yùn)行管理平臺(tái)解決公共安全治理問(wèn)題，為我所用，形成基層公安社會(huì)協(xié)同治理的平臺(tái)和主體架構(gòu)，完善責(zé)權(quán)體系。

（二）加快社會(huì)協(xié)同治理方法手段創(chuàng)新

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為萬(wàn)物提供互聯(lián)互通的同時(shí)，也為社會(huì)治理數(shù)據(jù)的獲取、跨部門(mén)合作、社會(huì)參與提供了更為便捷的條件?；鶎庸惨招碌目萍汲晒涂茖W(xué)理念，引導(dǎo)基層公安社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新發(fā)展，最大限度協(xié)同其他政府部門(mén)、社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織、公眾的參與積極性，促進(jìn)社會(huì)大局的和諧穩(wěn)定。

1. 開(kāi)發(fā)適應(yīng)實(shí)戰(zhàn)需求的輕應(yīng)用

開(kāi)發(fā)使用諸如社區(qū)治理的微信警務(wù)室、跨部門(mén)協(xié)同的政務(wù)微信管理等應(yīng)用小程序，利用移動(dòng)終端隨時(shí)、隨地可以了解居民、企業(yè)的訴求，開(kāi)展社區(qū)治理工作；對(duì)重大安全隱患、突發(fā)群體性事件等涉及多部門(mén)的治安問(wèn)題和事件，能第一時(shí)間協(xié)同相關(guān)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)集指揮、響應(yīng)、處置為一體的快速處置。

2. 加快人工智能自動(dòng)報(bào)警、自動(dòng)推送服務(wù)

利用智慧城市、智慧警務(wù)、智能安防設(shè)施賦能社會(huì)治安治理，利用城市大腦的智能感知、認(rèn)知和行動(dòng)能力，自動(dòng)報(bào)警、自動(dòng)推送，提供安全服務(wù)。高空拋物自動(dòng)感知模塊、獨(dú)居老人門(mén)禁卡使用監(jiān)控管理模塊等，不用隨時(shí)看到警察，但其實(shí)警察無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在，群眾需要時(shí)及時(shí)出現(xiàn)在身邊，提高工作效率和服務(wù)的精準(zhǔn)性。

（三）強(qiáng)化協(xié)同治理組織制度建設(shè)

協(xié)同治理的核心在于權(quán)力分享與責(zé)任共擔(dān)，這種權(quán)力分享和責(zé)任共擔(dān)的實(shí)現(xiàn)，需要有健全的權(quán)責(zé)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和激勵(lì)懲戒機(jī)制來(lái)保證。這些機(jī)制的建設(shè)既是協(xié)同治理的運(yùn)行過(guò)程，又是協(xié)同治理的動(dòng)力形成過(guò)程，需要政府的積極引導(dǎo)和社會(huì)的理性有效參與。

1. 進(jìn)一步拓展黨建引領(lǐng)平安社區(qū)協(xié)同治理組織體系

從社區(qū)（村）到商務(wù)樓宇、企事業(yè)單位，搭建社會(huì)治安協(xié)同治理的組織架構(gòu)。如上海閔行平安協(xié)同治理“田園模式”，在社區(qū)黨建為引領(lǐng)下，搭建了公安、房管、司法等政府部門(mén)依法行政，物業(yè)服務(wù)企業(yè)等行業(yè)主體充分履職，居民群眾在居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)組織下廣泛參與的社區(qū)合作治理平臺(tái)，形成居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)民警“四位一體”以及房管、司法等政府部門(mén)協(xié)同的組織架構(gòu)，取得了顯著成效。

2. 進(jìn)一步完善基層警務(wù)網(wǎng)格與治理網(wǎng)格對(duì)接

如將社區(qū)（村）、街面、樓宇等社區(qū)警務(wù)對(duì)接居（村）、街面、拓展（企事業(yè)單位）自治網(wǎng)格，將警務(wù)責(zé)任區(qū)對(duì)接聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)片區(qū)化的處置網(wǎng)格，使基層公安與基層社會(huì)治理組織無(wú)縫對(duì)接，聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。

3. 推進(jìn)對(duì)基層公安在社會(huì)協(xié)同治理體系的授權(quán)

在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，爭(zhēng)取在法規(guī)制度、政策方面對(duì)基層公安社會(huì)治安協(xié)同治理工作進(jìn)行授權(quán)，賦予社區(qū)民警、責(zé)任區(qū)警長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)在基層治理體系中一定的權(quán)力，這是發(fā)揮基層公安和人民警察在黨建引領(lǐng)基層治理體系中作用的重要保障。

（四）增強(qiáng)社會(huì)主體的獲得感

合作性社會(huì)的治理手段與路徑就是“合作共治”，它的目的就在于提升服務(wù)能力。而合作行為的主要表現(xiàn)就是協(xié)同，包括政策協(xié)同、項(xiàng)目協(xié)同和服務(wù)協(xié)同。其中，政策協(xié)同是共治的基礎(chǔ)，項(xiàng)目協(xié)同是共治的保障，而服務(wù)協(xié)同是共治的核心。服務(wù)能力的提升是社會(huì)治理變革的根本宗旨。①楊華鋒. 協(xié)同治理——社會(huì)治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)路[M]. 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 2017.由此，基層公安社會(huì)治安協(xié)同治理必須以良好的社會(huì)服務(wù)，提高公眾的安全感和滿(mǎn)意度，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員和整合。

1. 堅(jiān)持以人民為中心，將公安力量下沉，在服務(wù)上下功夫

在與其他政府部門(mén)、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織的合作過(guò)程中，一定要把群眾的利益放在首位，使群眾在社會(huì)治安協(xié)同治理中有獲得感。如上海市公安局閔行分局在飛碟苑小區(qū)率先試點(diǎn)將警務(wù)室與網(wǎng)格工作站合署辦公，下沉民警身兼居村班子領(lǐng)導(dǎo)和網(wǎng)格站的副站長(zhǎng)，直接參與基層網(wǎng)格管理工作，及時(shí)回應(yīng)群眾的訴求，第一時(shí)間提供安全服務(wù)，同時(shí)也解決了基層民警在前端處置過(guò)程中威懾力不夠的問(wèn)題。

2. 增強(qiáng)社會(huì)主體的獲得感，實(shí)現(xiàn)雙贏(yíng)

企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與社會(huì)治理的過(guò)程，也是其對(duì)社會(huì)責(zé)任形成共識(shí)的過(guò)程。在提供參與社會(huì)治理的渠道同時(shí)，更為重要的是要使其在參與社會(huì)治理過(guò)程中有獲得感，實(shí)現(xiàn)“被管理者”向社會(huì)治理的“共建共治者”轉(zhuǎn)變，最終成為良好社會(huì)秩序的受益者。以上海閔行平安小區(qū)協(xié)同治理為例，物業(yè)公司從履行小區(qū)治安防范職責(zé)不積極、不到位到積極參與社會(huì)治安治理，小區(qū)業(yè)主從交物業(yè)管理費(fèi)不積極或不交物業(yè)管理費(fèi)到贊同提高物業(yè)管理費(fèi)的轉(zhuǎn)變可以看出，隨著社會(huì)治安協(xié)同治理工作的深入，小區(qū)治安秩序越來(lái)越好，物業(yè)企業(yè)、居民群眾都有了獲得感，成為平安治理的受益者。這種獲得感增強(qiáng)了對(duì)平安建設(shè)的認(rèn)同感，進(jìn)而積極參與到社區(qū)治安的共建共治工作中。

（五）加強(qiáng)基層公安社會(huì)協(xié)同治理能力建設(shè)

對(duì)公共管理者而言，面對(duì)協(xié)同治理的環(huán)境，需要具備新的管理能力。特別是如何運(yùn)用資源，發(fā)揮有效影響的能力。②李妮.“協(xié)同治理”的產(chǎn)生與范式競(jìng)爭(zhēng)綜述[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（3）：22.基層公安作為基層社會(huì)治安協(xié)同治理的組織者，其能力建設(shè)至關(guān)重要。有必要通過(guò)實(shí)戰(zhàn)練兵、智慧教學(xué)、典型案例示范等形式，提升基層公安社會(huì)協(xié)同治理的能力。

1. 社會(huì)動(dòng)員和引導(dǎo)能力

社會(huì)動(dòng)員是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，促使社會(huì)成員參與公共生活，將社會(huì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為社會(huì)行動(dòng)的最重要方式。③趙 欣. 從指令到賦權(quán)：?jiǎn)挝簧鐓^(qū)社會(huì)動(dòng)員的演變邏輯[J]. 晉陽(yáng)學(xué)刊，2015，（5）：104.而社會(huì)動(dòng)員是由動(dòng)員主體決策、發(fā)動(dòng)、組織和實(shí)施的。在這個(gè)過(guò)程中，動(dòng)員主體與動(dòng)員對(duì)象的了解和信任，決定社會(huì)動(dòng)員的實(shí)效。

2. 統(tǒng)籌社會(huì)資源能力

統(tǒng)籌能力是指洞察事務(wù)、工作謀劃、整體部署、銜接溝通、整體協(xié)調(diào)和創(chuàng)造性思維等方面的能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)既是思想方法，更是重要的工作方法。在協(xié)同治理的視角下，公安機(jī)關(guān)的社會(huì)資源統(tǒng)籌能力的強(qiáng)弱決定著協(xié)同治理的效果，其在治安治理過(guò)程中具有決定性的作用。公安機(jī)關(guān)是政府社會(huì)治安秩序治理中的主要職能部門(mén)，必須加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)在治安協(xié)同治理中的資源統(tǒng)籌能力，廣泛爭(zhēng)取黨委政府等的支持，充分整合相關(guān)管理部門(mén)、社會(huì)企業(yè)和公眾力量，形成緊密協(xié)作、互通有無(wú)、互利互惠的社會(huì)治安治理的共治局面。當(dāng)前在智慧公安建設(shè)的大背景下，利用技術(shù)平臺(tái)打通部門(mén)壁壘，整合資源與共享資源將變得更加重要。

3. 創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同治理方法手段的能力

當(dāng)代社會(huì)正面臨著新的工業(yè)革命，即以人工智能為代表的第四次工業(yè)革命，社會(huì)生產(chǎn)、生活、服務(wù)的模式發(fā)生了翻天覆地的變化。新的科技手段在公安管理工作中的廣泛運(yùn)用，集約化的手持式或穿戴式智能終端給民警帶來(lái)便捷的同時(shí)，對(duì)民警如何利用這些網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備使其發(fā)揮效能提出了更高的要求?；鶎庸布捌淙嗣窬煲獙W(xué)會(huì)利用大數(shù)據(jù)、人工智能推動(dòng)基層公安社會(huì)協(xié)同治理的模式、手段的創(chuàng)新，積極參加基層公安社會(huì)治安協(xié)同治理創(chuàng)新實(shí)踐。特別是以派出所為單位的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，既能結(jié)合地區(qū)實(shí)際，鍛煉基層公安組織，又能激發(fā)公安基層單位及其民警的創(chuàng)新思維，提升基層公安和民警協(xié)同治理的能力。