食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)證研究
——基于對(duì)某省A市、B市實(shí)踐調(diào)研的思考

劉曉華

（安徽省公安廳警察訓(xùn)練總隊(duì)，安徽 合肥 230031）

構(gòu)建和諧社會(huì)的法治環(huán)境，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，是推動(dòng)我國(guó)刑事法治改革和行政法治創(chuàng)新的重要內(nèi)容。隨著一系列規(guī)范性文件的實(shí)施，行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱兩法銜接）工作在執(zhí)法及司法實(shí)踐中作用凸顯，并已經(jīng)成為司法改革所聚焦的重點(diǎn)問(wèn)題，也引起了黨中央的高度重視。健全兩法銜接機(jī)制，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移以及以罰代刑等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)兩法無(wú)縫對(duì)接，這是黨的十八屆四中全會(huì)在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)兩法銜接的具體規(guī)定。然而，在執(zhí)法實(shí)踐中，仍然存在著諸多問(wèn)題影響著兩法銜接工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是關(guān)于具體執(zhí)法領(lǐng)域中兩法銜接的實(shí)證研究明顯不足。本文以食品安全領(lǐng)域兩法銜接為考察對(duì)象，以某省A市、B市為切入點(diǎn)，獲取了2017年至2019年兩市公安局食品安全兩法銜接工作的相關(guān)數(shù)據(jù)材料。在此基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全兩法銜接問(wèn)題進(jìn)行分析研究，力求以點(diǎn)帶面，由此及彼，希望能給兩法銜接的具體工作實(shí)踐帶來(lái)些許裨益。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律依據(jù)與制度建設(shè)

兩法銜接是指行政執(zhí)法部門在對(duì)行政違法行為查處中，發(fā)現(xiàn)該行政違法行為涉嫌犯罪依法向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)移送案件的一種工作銜接機(jī)制。同時(shí)，也包含公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中，對(duì)雖不構(gòu)成犯罪、不需處以刑罰，但應(yīng)給予行政處罰的案件，依法移送給有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)行處理的工作機(jī)制。具體到食品安全領(lǐng)域兩法銜接，則是指涉嫌食品安全違法犯罪案件在兩法銜接過(guò)程中涉及到的行政執(zhí)法部門，主要是指食品藥品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等司法機(jī)關(guān)之間雙向移送的工作銜接機(jī)制?？梢哉f(shuō)，該制度既融合了食品安全行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等多個(gè)參與主體，也使得各參與主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法行使職權(quán)。例如，食品安全行政執(zhí)法部門有將涉嫌犯罪的案件移送給刑事司法機(jī)關(guān)的義務(wù)，同樣，刑事司法機(jī)關(guān)也有將案件處理情況反饋給行政執(zhí)法部門的義務(wù)。而各方在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)利，履行義務(wù)，協(xié)同合作，相互監(jiān)督是兩法銜接有效運(yùn)行的重要保障。

（一）食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律依據(jù)

關(guān)于兩法銜接的具體規(guī)定，《行政處罰法》第二十二條得以明確，即“發(fā)現(xiàn)違法行為涉罪的，行政執(zhí)法部門必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”。這也成為兩法銜接的基本準(zhǔn)則。根據(jù)中央對(duì)食品安全治理提出“四個(gè)最嚴(yán)”要求，為更好地保障公眾健康及食品安全，2015年新《食品安全法》正式施行。新《食品安全法》在第一百二十一條中明確規(guī)定了關(guān)于食品安全兩法銜接的“雙向移送”機(jī)制，即：針對(duì)食品監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的涉罪行為，食品監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)將線索及案件移送至公安機(jī)關(guān)，以更好打擊犯罪；對(duì)于經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查后認(rèn)為行為不構(gòu)成犯罪但已構(gòu)成違法的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移送給食品監(jiān)管等相關(guān)部門進(jìn)行處理。與此同時(shí)，針對(duì)涉案物品的處理、食品的檢驗(yàn)鑒定等，新《食品安全法》也作了相關(guān)規(guī)定，為更好地實(shí)現(xiàn)食品安全兩法銜接提供了更加充分的法律依據(jù)，也提高了食品安全兩法銜接的法律階次，促進(jìn)兩法銜接規(guī)范化運(yùn)行。

（二）食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度建設(shè)

為進(jìn)一步推動(dòng)食品藥品領(lǐng)域兩法銜接機(jī)制建設(shè)，加大對(duì)食藥領(lǐng)域打擊違法犯罪的力度，根據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》《食品安全法》及《藥品安全法》等法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋，由國(guó)家六部委聯(lián)合制定的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）應(yīng)運(yùn)而生?！豆ぷ鬓k法》對(duì)食品安全兩法銜接工作作出了更加明確的規(guī)定，在強(qiáng)化打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，《工作辦法》還詳細(xì)規(guī)定了食品安全兩法銜接的具體工作機(jī)制，主要包括案件的移送和監(jiān)督、涉案物品的檢驗(yàn)與認(rèn)定、協(xié)作辦案、信息共享建設(shè)等一系列制度和程序，明確了各方的職權(quán)，規(guī)范了執(zhí)法行為，細(xì)化了工作程序，對(duì)于解決長(zhǎng)期困擾食品安全兩法銜接中的案件移送難、證據(jù)固定難、檢驗(yàn)鑒定難等問(wèn)題具有重大的推動(dòng)作用。

二、某省A市、B市食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐探索

課題組通過(guò)召開座談會(huì)、走訪調(diào)研等多種形式了解某省A市、B市食品安全兩法銜接運(yùn)行現(xiàn)狀。通過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，目前兩地食品安全兩法銜接工作已取得一定成效，不僅建立了相關(guān)的制度，同時(shí)還開展了一系列工作。

（一）食品安全兩法銜接制度建設(shè)成果初顯

為加大打擊食品藥品等領(lǐng)域違法犯罪工作力度，加強(qiáng)兩法銜接協(xié)作機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，根據(jù)新《食品安全法》《工作辦法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，某省A市、B市相關(guān)執(zhí)法部門就食品安全等問(wèn)題進(jìn)行多次協(xié)商，并結(jié)合實(shí)際，分別完善了兩法銜接的制度建設(shè)，成果豐富。主要有：

1. 建立健全《聯(lián)席會(huì)議工作制度》。為確保相關(guān)執(zhí)法部門“兩法銜接”工作制度化和常態(tài)化，建立聯(lián)席會(huì)議制度，總結(jié)研究部署銜接工作。成員單位通過(guò)定期召開聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)案件線索移送情況、案件經(jīng)營(yíng)查處情況和聯(lián)合執(zhí)法情況，交互執(zhí)法辦案信息，交流執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)，研究銜接工作中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)銜接工作的對(duì)策，制定切實(shí)可行的銜接工作規(guī)程，更好地整合打擊食藥安全領(lǐng)域行政執(zhí)法和刑事司法資源。

2. 制定《食品藥品監(jiān)管行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)》。就食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)材料規(guī)格、涉案物品檢驗(yàn)與認(rèn)定、無(wú)害化處理、證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題制定《食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接移送案件罪名目錄及證據(jù)材料規(guī)格》，明確哪些涉嫌罪名及案件證據(jù)材料屬于可移送的范圍，更利于辦案部門收集證據(jù)，打擊犯罪。

3. 制定《辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件實(shí)施辦法及工作方案》。為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)兩法銜接工作，強(qiáng)化兩法銜接的協(xié)作配合，有效打擊違法犯罪活動(dòng)，A市公安局依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及《A市關(guān)于健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的實(shí)施意見》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，制定了《A市公安局辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件實(shí)施辦法》。為進(jìn)一步健全兩法銜接機(jī)制，B市公安機(jī)關(guān)根據(jù)《刑事訴訟法》、國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等關(guān)于加強(qiáng)“兩法”銜接工作意見的通知》規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際，制定了《行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施方案》。一系列制度的制定，可以更好地促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)公正司法，更有力打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理秩序等違法犯罪行為，保障人民群眾切身利益，創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。

4. 建立完善協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。主要包括：第一，建立情報(bào)信息通報(bào)機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間，在不影響本單位執(zhí)法活動(dòng)的前提下，及時(shí)收集互通案件信息和情報(bào)線索，重點(diǎn)是已查辦的案件信息、在查在偵的案件線索，同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。第二，建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。為整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域突出的違法犯罪問(wèn)題，發(fā)起階段性、區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。第三，建立案件協(xié)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)正在偵辦的重要案件線索，必要時(shí)可以提請(qǐng)相關(guān)成員單位提前介入，本著“參與不干預(yù)、言論不定論、引導(dǎo)不主導(dǎo)”的原則，實(shí)現(xiàn)情報(bào)會(huì)商、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源共享和技術(shù)支持。通過(guò)完善協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可進(jìn)一步提高執(zhí)法和服務(wù)水平，切實(shí)增強(qiáng)打擊食品藥品等違法犯罪的能力和水平。

（二）食品安全兩法銜接成效顯著提升

新《食品安全法》及《工作辦法》的施行，使食品安全領(lǐng)域兩法銜接工作得以更加規(guī)范和鞏固，打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)的工作合力明顯提升。如，2017年A市公安局共立食品類刑事案件10起，其中起訴9起，不立案1起（系生產(chǎn)銷售有毒有害食品案，嫌疑人無(wú)主觀故意）。2018年A市公安局共立食品類刑事案件4起，起訴3起。2019年，A市市場(chǎng)監(jiān)管局移送食品類案件6起，立案1起。三年來(lái)，A市市場(chǎng)監(jiān)管局共移送食品類刑事案件31起，立案15起，起訴12起。而2017年至2019年，B市公安局共受理食品類刑事案件19起，刑事立案16起，破案8起，依法采取刑事強(qiáng)制措施13人，起訴9起?？梢哉f(shuō)，自新《食品安全法》施行以來(lái)，兩地食品安全兩法銜接工作的實(shí)施效果凸顯，部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制初步形成，食藥監(jiān)部門與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合打擊違法犯罪，懲戒成效顯著。如，2017年6月A市公安局根據(jù)群眾舉報(bào)依法偵破謝某某涉嫌生產(chǎn)、銷售有毒有害食品案，就是一起典型的兩法銜接機(jī)制應(yīng)用的案例。某省食品藥品監(jiān)督局接到此案的舉報(bào)后高度重視，并進(jìn)行先期秘密調(diào)查，這對(duì)案件的后期偵辦起到?jīng)Q定性作用。對(duì)案件進(jìn)行初步認(rèn)定后，某省食品藥品監(jiān)督局及時(shí)將案件移送至A市公安局，并指定A市食品藥品監(jiān)督管理局配合公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法?？梢姡瑑煞ㄣ暯拥年P(guān)鍵在于執(zhí)法部門能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、協(xié)同合作，精準(zhǔn)切入案件的關(guān)鍵點(diǎn)，在取證中能夠做到分工協(xié)作配合，尤其是對(duì)犯罪事實(shí)的認(rèn)定，案件辦理后期證據(jù)的補(bǔ)充，需要聯(lián)合執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)證據(jù)確認(rèn)及有效溝通，各司其職，從而更好地保證案件的順利流轉(zhuǎn)。

三、食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接面臨的現(xiàn)實(shí)困境

盡管食品安全治理在各地行政執(zhí)法及司法機(jī)關(guān)的共同推動(dòng)下，取得了明顯的效果，有效地保護(hù)了老百姓的合法權(quán)益，但從現(xiàn)實(shí)情況看，食品安全領(lǐng)域中的兩法銜接工作仍然存在著亟待解決的難題。從課題組對(duì)A、B兩市調(diào)研情況來(lái)看，這些問(wèn)題既有兩法銜接中存在的普遍問(wèn)題，也有食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在的一些特殊問(wèn)題。歸納起來(lái)，這些現(xiàn)實(shí)難題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）移送制度規(guī)定不明確導(dǎo)致案件移送難

食品安全領(lǐng)域兩法銜接的關(guān)鍵問(wèn)題在于違法行為是否構(gòu)成犯罪，這就涉及到案件的移送問(wèn)題。站在食品監(jiān)管部門的角度來(lái)看，需要對(duì)涉案的違法行為是否涉罪作出判斷才能向公安機(jī)關(guān)移送，而對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，向食品監(jiān)管部門移送案件，需要對(duì)涉案行為是否應(yīng)給予行政處罰作出判斷。顯然，這兩種判斷帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)首先需以對(duì)方的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉案行為的性質(zhì)進(jìn)行判斷。我國(guó)食品安全領(lǐng)域中所涉及的犯罪罪名繁多且專業(yè)性極強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度也很高，而行政違法要件和犯罪構(gòu)成要件明顯不同，在這種情況下，要求行政執(zhí)法人員對(duì)于違法行為與犯罪行為作出精準(zhǔn)的判斷，無(wú)疑是非常困難的。因此，必須明確食品安全兩法銜接具體的移送規(guī)定。《工作辦法》在第五條、第十三條、第十四條就案件移送問(wèn)題做出規(guī)定：在查處涉及食藥違法案件中，如發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌犯罪則由食藥監(jiān)管部門依法將案件移送至公安機(jī)關(guān)并追究刑事責(zé)任；公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)食品違法事實(shí)經(jīng)審查沒(méi)有犯罪事實(shí)或犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移交食品藥品監(jiān)管部門。針對(duì)以下幾類案件：不訴的案件、無(wú)罪判決的案件、免予刑處的案件，如人民檢察院、人民法院認(rèn)為依法應(yīng)給予行政處罰的，應(yīng)及時(shí)將案件移送至食品藥品監(jiān)管部門?？v觀這些規(guī)定，我們可以看出，這些要求在實(shí)踐中具體實(shí)施起來(lái)相當(dāng)困難，因?yàn)橐扑蜆?biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有加以明確。例如，對(duì)于行政違法案件到底應(yīng)該何時(shí)移送，具體需要達(dá)到哪些要求才能移送刑事司法機(jī)關(guān)處理。哪些案件可以移送，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，什么情況下可以移送，移送的具體期限是什么。對(duì)于移送后的案件如何接收，如果接收后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)移送而移送的情形又如何處理。很顯然，對(duì)于這些問(wèn)題缺乏明確的規(guī)定，再加上不同執(zhí)法部門、執(zhí)法人員對(duì)移送標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握不一致，導(dǎo)致案件移送難現(xiàn)象也就不難理解，很容易出現(xiàn)“有案不移、有案難移”。

（二）證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一導(dǎo)致證據(jù)收集轉(zhuǎn)化難

《刑事訴訟法》第五十二條全面闡述了關(guān)于兩法銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)換問(wèn)題，但是由于目前我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，而且行政執(zhí)法和刑事司法存在不同的社會(huì)屬性，兩種證據(jù)在主體、效力、一般屬性方面的差異是顯而易見的，這種差異性導(dǎo)致證據(jù)收集轉(zhuǎn)換存在一定的困境。首先，兩類證據(jù)的發(fā)起主體和目的存在差異性。行政執(zhí)法證據(jù)是由行政執(zhí)法人員按照一般行政處罰的要求和標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，行使的是行政執(zhí)法權(quán)，更加注重行政效率。而刑事司法證據(jù)是由司法機(jī)關(guān)在刑事偵查中調(diào)查和收集，行使的是刑事司法權(quán)，更加注重司法公正，目的是打擊和懲治犯罪。因此，兩類證據(jù)在證明對(duì)象方面存在較大的差異性，辦案中執(zhí)法主體證據(jù)意識(shí)差異也較大，導(dǎo)致銜接容易出現(xiàn)問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái)，不少案件查處往往都存在行政執(zhí)法部門介入在先，由于對(duì)原始證據(jù)的收集保存意識(shí)不強(qiáng)，在很多案件進(jìn)入司法程序后因達(dá)不到訴訟的標(biāo)準(zhǔn)又需要重新取證時(shí)，部分證據(jù)已滅失或不具備再收集的條件，造成司法被動(dòng)的局面，影響案件的正常處理。其二，兩類證據(jù)的收集手段、證明標(biāo)準(zhǔn)和程序存在差異性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)分別依據(jù)行政法規(guī)和刑事法規(guī)收集證據(jù)，而刑事證據(jù)不論是在收集手段、證明標(biāo)準(zhǔn)還是在程序上都要嚴(yán)于行政執(zhí)法證據(jù)，加之很多法律法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)兩法銜接制度多是原則性的規(guī)定，訴訟證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一，使得在兩法銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化困難。以食品安全兩法為例，由于食品監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院在開展案件查處活動(dòng)中對(duì)證據(jù)規(guī)格的要求并不相同，對(duì)于證據(jù)收集的程序、手段、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而很容易導(dǎo)致在食品安全兩法銜接過(guò)程中由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一導(dǎo)致證據(jù)轉(zhuǎn)化困難的問(wèn)題。因此，這些問(wèn)題的存在都會(huì)影響食品安全兩法銜接的效果。

（三）檢驗(yàn)鑒定的差異性導(dǎo)致案件定性難

在辦理食品藥品違法犯罪案件中，檢驗(yàn)報(bào)告和鑒定意見對(duì)于認(rèn)定犯罪起著至關(guān)重要的作用。以B市公安局在偵的一起生產(chǎn)銷售有毒有害食品案為例，2019年9月，B市公安局在犯罪嫌疑人寧某租房處查獲了黃金偉哥、瑪卡、黃金腎寶、蟲草鹿鞭王、蟻力神等20余種壯陽(yáng)保健品和性藥。檢驗(yàn)報(bào)告上載明，上述壯陽(yáng)保健品均含有“西地那非”成分，B市食藥監(jiān)管部門認(rèn)定上述產(chǎn)品應(yīng)按假藥論，后犯罪嫌疑人寧某以涉嫌生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪被起訴。課題組通過(guò)梳理中國(guó)裁判文書網(wǎng)類似案例樣本發(fā)現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象非常普遍，甚至還會(huì)出現(xiàn)同一個(gè)省或同一個(gè)地區(qū)罪名分化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在與食藥監(jiān)部門所出具的對(duì)于涉案產(chǎn)品的認(rèn)定有著直接的關(guān)系。對(duì)于含有“西地那非”成分的壯陽(yáng)保健品到底應(yīng)該被認(rèn)定為假藥還是應(yīng)該認(rèn)定為食品，直接影響涉嫌犯罪的認(rèn)定問(wèn)題，而食藥監(jiān)部門對(duì)上述產(chǎn)品認(rèn)定的不統(tǒng)一直接導(dǎo)致案件的定性不好把握。除此以外，檢驗(yàn)鑒定標(biāo)準(zhǔn)不一也加劇了一些案件的辦理難度。如，當(dāng)前隨著食品犯罪手段的不斷升級(jí)，各類食品添加劑更是五花八門，致使添加劑的安全標(biāo)準(zhǔn)不健全，即使常見的食品或添加劑也存在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺失的問(wèn)題，而相關(guān)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又過(guò)于簡(jiǎn)單，難以作為檢測(cè)依據(jù)。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的司法鑒定機(jī)構(gòu)以及行政監(jiān)管部門鑒定能力較弱，目前有的僅能通過(guò)社會(huì)上CMA認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)鑒定，但是往往因不具備司法鑒定資格，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其證明力不予認(rèn)可，影響打擊實(shí)效。并且在司法實(shí)踐中，專家評(píng)估認(rèn)定意見難以作為直接證據(jù)。同時(shí)，由于在檢驗(yàn)鑒定認(rèn)定方面存在不一致的情況，一些案件到了批捕、起訴階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)地市以上食藥監(jiān)部門出具的檢驗(yàn)鑒定意見等相關(guān)材料不完全采信，還要求進(jìn)行檢驗(yàn)，做成分鑒定，致使辦案期限延長(zhǎng)，案件辦理難度加大。

（四）部門協(xié)作配合未形成有效機(jī)制

一個(gè)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件往往涉及到多個(gè)執(zhí)法部門，如食品安全涉及到衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、公安等部門，而在現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制下，由于職能分工和查處領(lǐng)域不同，各行政職能部門缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和配合，案件查處比較困難，也很難追根溯源，影響了執(zhí)法效果，削弱了該類犯罪的打擊力度。盡管各地出臺(tái)了一系列的制度，但調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，一些執(zhí)法部門由于部門利益的驅(qū)使，不積極移交案件，能罰就罰，致使一些很有價(jià)值的犯罪線索大量流失，給許多犯罪分子留下了可乘之機(jī)。而有的執(zhí)法部門表面上合作，但是實(shí)際工作中存在被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象，在配合公安機(jī)關(guān)開展工作時(shí)表現(xiàn)不積極。同時(shí)，刑事司法信息和行政執(zhí)法信息不公開，不能有效實(shí)現(xiàn)信息共享，信息壁壘造成公安機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中不能形成打擊合力。如，關(guān)于食藥監(jiān)部門行政處罰情況、違法行為人情況等信息，并未與公安機(jī)關(guān)形成數(shù)據(jù)共享。

（五）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作難以有效開展

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在兩法銜接工作機(jī)制中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。2001年出臺(tái)的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。最高人民檢察院、公安部等國(guó)家機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)了一系列規(guī)范性文件，旨在不斷建立健全行政執(zhí)法部門移送涉罪案件規(guī)定，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送涉罪案件的法律監(jiān)督。如，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)查詢案件制度、對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等，這些制度都不同程度地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的應(yīng)有地位。然而從調(diào)研中了解到，在兩法銜接機(jī)制的運(yùn)行中，因受到各方面的影響和制約，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能并不能充分發(fā)揮。

四、破解食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境的路徑

食品安全問(wèn)題歷來(lái)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，其在保障民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而當(dāng)前食品違法犯罪活動(dòng)依然高發(fā)，打擊食品違法犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為充分發(fā)揮食品安全兩法銜接工作機(jī)制在打擊違法犯罪中的作用，破解食品安全監(jiān)管執(zhí)法難題，切實(shí)保障老百姓餐桌上的安全，課題組在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手完善食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

（一）確立案件雙向移送制度

《食品安全法》對(duì)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的雙向移送也做過(guò)規(guī)定，但是并不具體。因此，課題組認(rèn)為，是否可以從以下兩個(gè)方面入手確立案件雙向移送制度：

1. 案件正向移送制度，即以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為起點(diǎn)的正向移送。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾兩法銜接的主要問(wèn)題就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理違法案件中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)有案不移、有案不究、以罰代刑的現(xiàn)象。為何會(huì)出現(xiàn)此種現(xiàn)象？究其原因大概在于法律并沒(méi)有明確規(guī)定涉罪行政案件的移送標(biāo)準(zhǔn)。前述已經(jīng)分析，在此不再贅述?，F(xiàn)僅以2008年最高人民檢察院、公安部頒布實(shí)施的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》關(guān)于生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品案和生產(chǎn)銷售有毒有害食品案的立案標(biāo)準(zhǔn)為例，這兩起案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與《食品安全法》中的規(guī)定區(qū)別并是不很大，難以分辨，對(duì)于很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政案件能否移送刑事司法機(jī)關(guān)，指向不明，使得一些案件無(wú)法進(jìn)入刑事訴訟渠道。鑒于此，課題組建議構(gòu)建和完善明確的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，更好地指導(dǎo)基層執(zhí)法和司法實(shí)踐。首先，可以通過(guò)總括性的條文明確移送規(guī)范。如，可以規(guī)定，對(duì)于以下案件，食品安全執(zhí)法部門應(yīng)進(jìn)行移送：調(diào)查終結(jié)的案件，食品安全執(zhí)法部門認(rèn)為涉嫌犯罪，根據(jù)法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)行移送；調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存有明顯犯罪線索的案件，應(yīng)進(jìn)行移送；公安機(jī)關(guān)介入?yún)⑴c認(rèn)定的其他涉嫌食品犯罪的案件，應(yīng)進(jìn)行移送。其次，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和食品安全執(zhí)法部門可以通過(guò)會(huì)商制定涉嫌食品犯罪案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，以供參考。第三，針對(duì)具體的移送標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，可參考刑法及相關(guān)司法解釋的做法，規(guī)定一個(gè)具體的范圍，只要在此區(qū)間范圍，就可以移送。最后，關(guān)于刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，本文所持的觀點(diǎn)是，刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)要高于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)。原因在于，如果要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)移送案件，很有可能會(huì)加重行政執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，也不利于提高案件移送的效率，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一定程度上代替了刑事司法機(jī)關(guān)履行調(diào)查取證職能。那么，針對(duì)案件移送的處理情況，根據(jù)目前國(guó)內(nèi)執(zhí)法和司法實(shí)踐，接受案件移送的機(jī)關(guān)必然是具有刑事偵查權(quán)的機(jī)關(guān)，也就是公安機(jī)關(guān)和人民檢察院。公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)一般刑事案件的偵查和起訴，人民檢察院主要負(fù)責(zé)國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪（瀆職罪等）偵查。具體到食品安全涉罪案件移送后應(yīng)如何處理，主要分為以下兩種情形：首先，刑事偵查機(jī)關(guān)接受食品安全行政執(zhí)法部門移送的案件后，如發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄范圍，應(yīng)移送給有管轄權(quán)的刑事偵查機(jī)關(guān)，同時(shí)告知食品安全行政執(zhí)法部門；其次，刑事偵查機(jī)關(guān)接受移送的案件屬于自己管轄范圍，則應(yīng)當(dāng)按照一般刑事案件的程序，繼續(xù)完成調(diào)查和取證工作，并作出是否立案的決定，及時(shí)向行政執(zhí)法部門反饋，并向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備。

2. 案件的反向移送制度。即以刑事司法機(jī)關(guān)為起點(diǎn)的反向移送。盡管《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的規(guī)定》中規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的程序，但是對(duì)于刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)移送案件處理情況的反饋機(jī)制并沒(méi)有明確規(guī)定。顯然，反饋制度的缺失不利于行政執(zhí)法人員了解所移送案件的處理情況，也會(huì)削減其移送的積極性。對(duì)此建議是，首先，如果移送案件中的當(dāng)事人已涉嫌構(gòu)成犯罪，則刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將涉罪情況、處理結(jié)果通知有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；其二，如移送案件中的當(dāng)事人不構(gòu)成犯罪但是涉嫌違法的，則應(yīng)及時(shí)反向移送給有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行查處；其三，如移送案件當(dāng)事人既不涉嫌犯罪也不違法，也應(yīng)該及時(shí)將處理情況通知先前移送案件的行政執(zhí)法部門。

（二）健全“兩法”證據(jù)銜接制度

由于行政證據(jù)與刑事證據(jù)在證據(jù)的收集主體、收集手段、收集程序及證明標(biāo)準(zhǔn)上都存在很大差異，因此，健全證據(jù)銜接制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的有效運(yùn)行具有重要意義。主要建議如下：第一，建立統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則。目前我們國(guó)家針對(duì)證據(jù)立法的方式所采取是在訴訟法中作出不同的規(guī)定，不論是《行政訴訟法》《民事訴訟法》還是《刑事訴訟法》都有專門的關(guān)于證據(jù)的規(guī)定。這些規(guī)定基本上構(gòu)成了我國(guó)目前證據(jù)立法框架。但是，這些證據(jù)規(guī)則都是針對(duì)不同領(lǐng)域的規(guī)范，并且內(nèi)容都較為簡(jiǎn)單，給實(shí)踐操作帶來(lái)一定困難。因此，課題組建議從國(guó)家層面制定一部統(tǒng)一的證據(jù)法，將三大證據(jù)作全面、細(xì)致的規(guī)范，特別是不同領(lǐng)域證據(jù)之間的轉(zhuǎn)換問(wèn)題。如可以規(guī)定行政執(zhí)法證據(jù)和刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化的適用條件、適用對(duì)象、適用范圍等。第二，強(qiáng)化證據(jù)收集能力。在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)全面加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合作，確保案件證據(jù)收集的全面、及時(shí)、準(zhǔn)確和有效。從調(diào)研中了解到，目前A市、B市公安機(jī)關(guān)均建立了聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)定期或不定期開展聯(lián)合專題培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)交流合作，提高辦案人員的辦案技能和水平。同時(shí)，兩市也完善了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，值得其他地方效仿和借鑒。通過(guò)加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，公安機(jī)關(guān)提前介入行政執(zhí)法過(guò)程，可以在第一時(shí)間提取、收集和固定證據(jù)，把握最佳的取證時(shí)機(jī)。一旦出現(xiàn)有暴力抗法的行為，公安機(jī)關(guān)也可采取強(qiáng)制措施，從而有利于強(qiáng)化執(zhí)法效果。而對(duì)于行政執(zhí)法部門來(lái)說(shuō)，開展聯(lián)合執(zhí)法，可以幫助刑事司法機(jī)關(guān)解決在取證過(guò)程中遇到的一些專業(yè)性技術(shù)性難題，節(jié)約資源，提高取證效率。

（三）規(guī)范檢驗(yàn)鑒定制度

當(dāng)前，食藥品檢測(cè)鑒定機(jī)構(gòu)少、檢驗(yàn)項(xiàng)目不明了、檢驗(yàn)耗時(shí)長(zhǎng)、檢驗(yàn)費(fèi)用高昂等問(wèn)題已經(jīng)成為束縛公安機(jī)關(guān)偵辦食品案件的幾大死結(jié)。其中，由于符合資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)少、能夠承檢的項(xiàng)目不具體、范圍窄等問(wèn)題，直接導(dǎo)致檢測(cè)耗時(shí)較長(zhǎng)，相當(dāng)一部分案件由于此類問(wèn)題，導(dǎo)致偵查超期，公安機(jī)關(guān)不得已采用取保、監(jiān)居等其他刑事強(qiáng)制措施，造成案件質(zhì)量下降。鑒于此，建議首先在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)檢測(cè)鑒定時(shí)限作出具體要求。同時(shí)，建議參照精神病人司法鑒定的做法，將檢驗(yàn)鑒定時(shí)間不計(jì)入辦案時(shí)限范圍，即從公安機(jī)關(guān)送檢之日起至檢測(cè)鑒定結(jié)論做出之日止的時(shí)間，不計(jì)入辦案時(shí)限。其次在國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)三個(gè)層面組建食品安全專家委員會(huì)，承擔(dān)對(duì)檢測(cè)結(jié)果出具專家意見的職責(zé)。凡是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)其中不具備鑒定資質(zhì)的項(xiàng)目，均由專家委員會(huì)出具專家意見，即鑒定結(jié)論，作為司法證據(jù)使用。再次由地方政府牽頭組織，對(duì)具備相應(yīng)檢驗(yàn)條件的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)規(guī)定和程序，授予司法鑒定資質(zhì)，由檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)出具鑒定意見。

（四）完善兩法銜接工作機(jī)制

兩法銜接工作機(jī)制的完善在于，第一，完善信息共享平臺(tái)機(jī)制。推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門在案件基礎(chǔ)信息、涉及違法犯罪的情報(bào)信息等方面實(shí)現(xiàn)共享，以使在打擊處理案件、起訴審判時(shí)有根有據(jù)。第二，完善涉案物品檢測(cè)鑒定機(jī)制。對(duì)于涉案物品需要進(jìn)行鑒定的，依法采取恰當(dāng)措施，確保證據(jù)完整；對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等必須及時(shí)公布，探索建立公安機(jī)關(guān)、檢測(cè)單位等聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成制度化、規(guī)范化的鑒定流程。另外，為提升鑒定有效性，要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作理念。如，針對(duì)食品類檢材進(jìn)行鑒定時(shí)，增加判定能否達(dá)到刑法條文規(guī)定的情節(jié)，確保鑒定結(jié)論在刑事訴訟中能夠順利進(jìn)行。

（五）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

在兩法銜接機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督無(wú)論是從立法位階上還是從操作層面上都有待進(jìn)一步的明確和細(xì)化。因此，建議明確檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接機(jī)制中的法律監(jiān)督權(quán)，并進(jìn)一步細(xì)化。如，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)。因?yàn)楸O(jiān)督者必然要掌握被監(jiān)督者的信息，尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。每年辦理大量的案件，檢察機(jī)關(guān)必須及時(shí)獲知其是否做到了案件該移送的移送。除被動(dòng)接受備案通報(bào)外，檢察機(jī)關(guān)還可依法對(duì)案件進(jìn)行查閱。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督力度。在整個(gè)兩法銜接機(jī)制運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)處于中間環(huán)節(jié)，法律監(jiān)督不僅指向行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，也指向公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的處理。