習(xí)近平“以人民為中心”的社會(huì)保障法治發(fā)展理念

謝冰清

當(dāng)前，中國(guó)正處于決勝全面建成小康社會(huì)的沖刺階段，并即將踏上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。如何著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家戰(zhàn)略謀劃，與時(shí)俱進(jìn)地完善社會(huì)保障法治，成為具有戰(zhàn)略意義的重大課題。

社會(huì)法，是社會(huì)政策法治化的表現(xiàn)?！霸谏鐣?huì)保障法領(lǐng)域，契合政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況的變化，頻繁進(jìn)行法律修改和制度修改之事居多，構(gòu)筑指導(dǎo)這些修改的法政策論很有必要?！雹賉日]菊池馨實(shí)：《社會(huì)保障法制的將來(lái)構(gòu)想》，韓君玲譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2018 年，第10 頁(yè)。黨的政策是社會(huì)政策的源泉，社會(huì)政策是黨的政策的具體表達(dá)。法政策應(yīng)當(dāng)在黨的政策的指引下形塑制度的具體形態(tài)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就社會(huì)保障等問(wèn)題發(fā)表了一系列重要論述，深刻分析了中國(guó)特色社會(huì)保障制度的根本目標(biāo)，鮮明地闡述了以人民為中心保障民生的基本立場(chǎng)，系統(tǒng)地部署了完善社會(huì)保障體系的總體戰(zhàn)略，形成了內(nèi)容豐富、邏輯嚴(yán)密、層次分明的理論體系，是指導(dǎo)和推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障法治發(fā)展的科學(xué)指南與行動(dòng)綱領(lǐng)。本文通過(guò)研究習(xí)近平社會(huì)保障法治發(fā)展理念的價(jià)值取向、核心要義與實(shí)踐意義，探究如何在該思想的引領(lǐng)下完善中國(guó)的社會(huì)保障法治，并為社會(huì)保障體系的未來(lái)發(fā)展勾勒藍(lán)圖。

一、習(xí)近平社會(huì)保障法治發(fā)展理念的價(jià)值取向：以人的發(fā)展為中心、以人為中心謀發(fā)展

回溯中國(guó)社會(huì)保障制度的源流，堅(jiān)持以人民根本利益回應(yīng)社會(huì)癥結(jié)，無(wú)疑是中國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)的價(jià)值起點(diǎn)。站在新的歷史起點(diǎn)，習(xí)近平總書(shū)記以更寬廣的視野審視新時(shí)代背景下的中國(guó)國(guó)情，緊密結(jié)合人的需求與人的發(fā)展作為社會(huì)保障法治發(fā)展的價(jià)值取向，升華了社會(huì)保障法治的思想內(nèi)核，形成了社會(huì)保障法治發(fā)展的新理念、新思想和新要求，具有鮮明的時(shí)代特征。

（一）以人的發(fā)展為中心

作為獨(dú)立領(lǐng)域的實(shí)定法，社會(huì)保障法始終圍繞著“人”這一概念的討論而展開(kāi)。不同于西方國(guó)家的傳統(tǒng)認(rèn)知——將人作為社會(huì)保障制度的客體或工具，追求社會(huì)矛盾的化解或階級(jí)對(duì)立的緩和，中國(guó)社會(huì)保障法治的價(jià)值取向始終把人視為目的而非手段，始終堅(jiān)持為人民謀福祉。在堅(jiān)持“為人民服務(wù)”“以人為本”等價(jià)值基礎(chǔ)之上，習(xí)近平進(jìn)一步提出“把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年，第21 頁(yè)。，讓人民成為“發(fā)展的最大受益者”②中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016 年，第128 頁(yè)。。

人的發(fā)展與人的需求休戚相關(guān)。在中華人民共和國(guó)成立初期，受限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，人的需求主要停留在基本生存需要的滿足。在此意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民立場(chǎng)的堅(jiān)持，首先反映在社會(huì)保障法治從無(wú)到有、初步確立。1951 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》確立了中國(guó)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)框架。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨以提高人民生活水平為主要目標(biāo)，致力于全面建成小康社會(huì)，初步形成了《社會(huì)保險(xiǎn)法》為核心的社會(huì)保障法律體系。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記深刻地洞察到人民的需求已經(jīng)從“物質(zhì)文化需求”轉(zhuǎn)向“美好生活需求”，提出要“更好滿足人民多方面日益增長(zhǎng)的需要，更好促進(jìn)人的全面發(fā)展”。③習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年，第133 頁(yè)。社會(huì)保障建設(shè)的目標(biāo)已不再是“基本建成”的總體化框架，而是“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第37 頁(yè)。社會(huì)保障法治的使命不再止步于滿足人的最低生活保障，而是更進(jìn)一步指向促進(jìn)人的全面發(fā)展。從中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”體系之建立，到新的社會(huì)保險(xiǎn)制度——長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)之探索；從多元社會(huì)救助體系之完善，再到健康中國(guó)戰(zhàn)略的全面推進(jìn)等，社會(huì)保障體系的多層次、全方位建設(shè)，無(wú)不彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨以人的發(fā)展為中心的價(jià)值取向。

（二）以人為中心謀發(fā)展

“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！雹萘?xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年，第83 頁(yè)。這深刻地體現(xiàn)出消除社會(huì)差異、以人為中心謀發(fā)展的價(jià)值取向。社會(huì)保障法濫觴于英國(guó)的《濟(jì)貧法》，其后，西方資本主義國(guó)家莫不以濟(jì)貧作為消弭社會(huì)不安定因素的輔助手段。與西方國(guó)家不同的是，習(xí)近平總書(shū)記把脫貧攻堅(jiān)置于治國(guó)理政的突出位置，開(kāi)創(chuàng)性地提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等新思想，帶領(lǐng)中國(guó)譜寫(xiě)了人類(lèi)反貧困的歷史新篇章。⑥習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第148—158 頁(yè)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，鮮明地體現(xiàn)出以人為中心，尊重人的差異性，承認(rèn)個(gè)人獲取資源、機(jī)會(huì)的不均等。社會(huì)一次分配的不均衡，源自每個(gè)社會(huì)個(gè)體之間存在著先天稟賦、后天能力的差異。因此，需要國(guó)家遵循差別原則，對(duì)收入和財(cái)富進(jìn)行二次分配，調(diào)節(jié)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不平等，以利于社會(huì)最不利成員之最大利益。⑦[美]約翰·羅爾斯：《正義論》（修訂版），何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009 年，第47—48 頁(yè)；[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011 年，第55—56 頁(yè)。除了充分尊重人的差異性，習(xí)近平總書(shū)記還特別關(guān)注公民自立發(fā)展的權(quán)利和公平參與社會(huì)生活的機(jī)會(huì)，提出“扶貧先扶志、以生產(chǎn)扶貧為主攻、以易地搬遷扶貧為補(bǔ)充、以教育扶貧為治本之計(jì)、以社會(huì)保障兜底扶貧為基本保障”⑧習(xí)近平：《二〇一七年春節(jié)前夕赴河北張家口看望慰問(wèn)基層干部群眾時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2017 年1 月25 日。等扶貧思想。以扶志脫貧、生產(chǎn)脫貧、教育脫貧等非金錢(qián)的保障方式，激發(fā)個(gè)體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。⑨習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第158 頁(yè)。這重塑了社會(huì)保障法的給付方式——從提供特定的實(shí)物給付，轉(zhuǎn)向提升人們的勞動(dòng)能力與生活條件，確保其共享社會(huì)資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的多元給付。在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步提出“關(guān)鍵時(shí)刻幫一把、扶一把、帶一把，大家一起走，攜手奔小康”①習(xí)近平：《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持用全面辯證長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)努力在危機(jī)中育新機(jī)于變局中開(kāi)新局》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年5 月24 日。的社會(huì)保障新格局，從平衡自助、共助與公助的角度，彰顯以社會(huì)互助、團(tuán)結(jié)連帶之精神實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的社會(huì)保障理念。

習(xí)近平總書(shū)記所提出的這一系列社會(huì)保障論述，既遵循了現(xiàn)代福利國(guó)家社會(huì)保障法治的普遍規(guī)律——為了促使弱勢(shì)群體等處境最不利者獲得最大利益，國(guó)家以積極干預(yù)的方式促進(jìn)效率或調(diào)節(jié)公平；又積淀了中國(guó)特色社會(huì)保障法治化的本土經(jīng)驗(yàn)——以黨的責(zé)任、國(guó)家責(zé)任、政府責(zé)任為堅(jiān)強(qiáng)后盾，在保障個(gè)人自立發(fā)展的權(quán)利基礎(chǔ)之上，舉全社會(huì)之力量扶危救貧、互濟(jì)互助，將資源的合理分配與社會(huì)的共同參與有機(jī)結(jié)合在一起。

總之，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)社會(huì)保障法治的洞見(jiàn)，傾注了以人的發(fā)展為中心、以人為中心謀發(fā)展的新理念、新智慧。馬克思主義法學(xué)強(qiáng)調(diào)“不是人為法律而存在，而是法律為人而存在”②《馬克思恩格斯選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1995 年，第40 頁(yè)。。在此基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步將“人”的概念在法治語(yǔ)境中升華為“人民”，把人民對(duì)法治、公平、正義等美好向往作為法治建設(shè)的目標(biāo)追求，從而形成了以人民為中心的社會(huì)保障法治發(fā)展理念。社會(huì)保障法中的“人”，不同于私法上以自己意思展開(kāi)具體生活的法主體，而是被抽象為法人格者、被作為生活主體對(duì)待的人民。這對(duì)于謀劃和指明中國(guó)社會(huì)保障法治發(fā)展的基本方向與具體路徑具有舉足輕重的意義。

二、社會(huì)保障法治語(yǔ)境下以人民為中心發(fā)展觀的核心要義

在十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記首次提出要著力踐行“以人民為中心”的思想。其后，習(xí)近平總書(shū)記在文藝工作座談會(huì)、慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨95周年大會(huì)、慶祝改革開(kāi)放40 周年大會(huì)等多個(gè)場(chǎng)合均著重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念。習(xí)近平以人民為中心的發(fā)展觀，從發(fā)展立場(chǎng)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展主體出發(fā)，闡釋了實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展等價(jià)值目標(biāo)，在新時(shí)代社會(huì)保障法治語(yǔ)境下具有豐富而深邃的內(nèi)涵。

（一）人民至上是社會(huì)保障法治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)

習(xí)近平總書(shū)記鮮明地提出：“把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！雹壑泄仓醒胄麄鞑烤帲骸读?xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2016 年），第128 頁(yè)。這在社會(huì)保障法治中表達(dá)了內(nèi)在與外在兩個(gè)維度的價(jià)值。內(nèi)在價(jià)值在于，社會(huì)保障法律體系的建構(gòu)、完善、發(fā)展應(yīng)當(dāng)著眼于“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第137 頁(yè)。。外在價(jià)值在于，社會(huì)保障法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)以人民權(quán)益保障的程度作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，“看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”⑤中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2016 年），第213 頁(yè)。，“要把解決了多少實(shí)際問(wèn)題、人民群眾對(duì)問(wèn)題解決的滿意度作為評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)”⑥習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《求是》2015 年第1 期。。這意味著，在宏觀層面，社會(huì)保障法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)始終圍繞保障人民的基本社會(huì)權(quán)利而展開(kāi)；在微觀層面，社會(huì)保障法的各項(xiàng)具體制度應(yīng)當(dāng)涵蓋攸關(guān)民生的關(guān)鍵要素，并契合發(fā)展中的權(quán)益予以適當(dāng)調(diào)整。

人民至上作為社會(huì)保障法治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，包含了兩個(gè)層次的內(nèi)容：第一個(gè)層次是，包括立法、司法與行政在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在決定有關(guān)社會(huì)保障的行政與法政策時(shí)，需要權(quán)衡可能受到影響的社會(huì)團(tuán)體的集體利益；第二個(gè)層次是，國(guó)家機(jī)關(guān)在履行具體行為時(shí)，還需要考量作為社會(huì)成員的、特定個(gè)體的權(quán)益保護(hù)。傳統(tǒng)的利益二元論，將社會(huì)劃分為市民社會(huì)與政治國(guó)家兩個(gè)領(lǐng)域，并認(rèn)為這二者各代表了私人利益與公共利益。⑦趙震江：《法律社會(huì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，1998 年，第253 頁(yè)。社會(huì)利益或被視為公共利益的表現(xiàn)形式，或被視為廣大公民的多數(shù)利益。⑧李昌麒：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999 年，第827 頁(yè)。這種二元對(duì)立的理論，一度使得社會(huì)保障法在究竟應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障何種法益之間搖擺不定，更進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)保障法的適用潛藏著將個(gè)人利益埋沒(méi)于社會(huì)全體利益之中，甚至犧牲個(gè)人利益的危險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記立場(chǎng)鮮明地把人民利益置于至高無(wú)上的地位，并把國(guó)家利益、公共利益和每一個(gè)人的利益緊密聯(lián)系在一起。在社會(huì)法語(yǔ)境中，人民應(yīng)當(dāng)理解為社會(huì)成員，人民利益則是由社會(huì)成員所組成的社會(huì)利益。這種利益既區(qū)別于私法中代表私人意志的個(gè)人利益，亦不同于公法中體現(xiàn)國(guó)家意志的公共利益，而是包含了每一個(gè)參與者的合理利益或良善理念，通過(guò)平衡私益與公益所達(dá)成的一種特殊且獨(dú)立的利益。這種利益與每一個(gè)參與者息息相關(guān)。因此，社會(huì)保障法不僅要關(guān)注強(qiáng)、弱勢(shì)群體之間的利益平衡，注重社會(huì)成員與社會(huì)團(tuán)體之間的利益調(diào)整，而且不得損害社會(huì)保障法律關(guān)系中個(gè)人的合理利益。

（二）人民需求是社會(huì)保障法治發(fā)展的根本目標(biāo)

需求，作為社會(huì)福利政策中最核心的概念，是整個(gè)社會(huì)保障制度建立和運(yùn)行的基石。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求存在由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的過(guò)程，由低到高分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求5 種。只有最基本的需求滿足到維持生存所必需的程度，其他的需要才能成為新的激勵(lì)因素。中華人民共和國(guó)成立初期至改革開(kāi)放以前，黨和政府建立起一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的、國(guó)家作為單一責(zé)任主體的保障制度，以解決人民的基本生存需求問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，中國(guó)社會(huì)保障制度開(kāi)始整體轉(zhuǎn)型，以保障人民的基本生活權(quán)益為目標(biāo)，廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)的社會(huì)保障制度基本建成。進(jìn)入新時(shí)代，人們更高、更廣、更多元的需求不斷產(chǎn)生。習(xí)近平總書(shū)記與時(shí)俱進(jìn)地提出“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”的新目標(biāo)。①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第35 頁(yè)。需求內(nèi)涵的逐漸延展，推動(dòng)需求保障漸入更高的層次：從對(duì)人的基本生理需求保障，轉(zhuǎn)向抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)侵害之安全需求保障，并涉及獲得社會(huì)認(rèn)同之社交需求保障、感受公平之尊重需求保障以及實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展之自我實(shí)現(xiàn)需求保障。概言之，社會(huì)保障法的目標(biāo)不再僅僅停留于基本生存保障與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范，而是與人的需求體系協(xié)同發(fā)展，以保障人的基本尊嚴(yán)乃至人的美好生活需求為己任。

社會(huì)保障制度的基本功能是回應(yīng)和滿足人民的需求，但需求滿足的程度取決于社會(huì)先決條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。早期資本主義國(guó)家將人民生活需求的滿足，依附在以實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由與私法自治為目的的市民法基礎(chǔ)之上。然而，傳統(tǒng)市民法未能有效應(yīng)對(duì)，引發(fā)了社會(huì)動(dòng)蕩和階級(jí)對(duì)立。為了緩和社會(huì)矛盾，資本主義國(guó)家從不干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，以需求滿足的合理性來(lái)建構(gòu)社會(huì)保障制度。但是，其后資本主義國(guó)家又一度陷入“福利國(guó)家”給付責(zé)任的泥沼中，因過(guò)度給付導(dǎo)致社會(huì)保障制法治處于進(jìn)退維谷的境地。為了避免重蹈“福利國(guó)家”的覆轍，習(xí)近平指出，“民生改善必須和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效對(duì)接”，“改善民生要做到盡力而為、量力而行”。②中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2016 年），第214 頁(yè)。中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段這一現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了國(guó)家只能根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況提供社會(huì)保障。建設(shè)多層次的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)在確保經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟地進(jìn)行，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。③習(xí)近平：《在黨的十九屆一中全會(huì)上的講話》，《求是》2018 年第1 期。

（三）人民主體是社會(huì)保障法治發(fā)展的基本遵循

《中華人民共和國(guó)憲法》第45 條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)④《中華人民共和國(guó)憲法》第45 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病、或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！笔巧鏅?quán)在實(shí)體法中的體現(xiàn)，亦被認(rèn)為是社會(huì)保障制度建立的規(guī)范基礎(chǔ)。然而，秉持國(guó)家保護(hù)的傳統(tǒng)立場(chǎng)，物質(zhì)幫助權(quán)在中國(guó)社會(huì)保障法的語(yǔ)境中，多被理解為國(guó)家（或社會(huì)）對(duì)個(gè)人的恩惠式給付——國(guó)家是給付者，而個(gè)人僅作為被動(dòng)的受給者。社會(huì)保障制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度在中國(guó)被定位為國(guó)家對(duì)公民的物質(zhì)幫助制度。⑤勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)編寫(xiě)組：《勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)》，北京：高等教育出版社，2018 年，第249 頁(yè)。這固然強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)于人民的保護(hù)義務(wù)，但卻在一定程度上弱化了社會(huì)保障權(quán)作為一種主觀性權(quán)利的積極性，忽略了因履行繳費(fèi)義務(wù)而獲得的社會(huì)保險(xiǎn)給付權(quán)利的對(duì)等性。僅將個(gè)人視為被保護(hù)的客體，不利于激發(fā)群體自我管理與負(fù)責(zé)的能動(dòng)性，并在一定程度上淡化了個(gè)體成員之間連帶互濟(jì)之精神，以及在此基礎(chǔ)上達(dá)成社會(huì)契約而形成的各群體之間的合意。

在堅(jiān)持馬克思主義法學(xué)以人作為法律主體的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)造性地提出“人民”是發(fā)展的主體，強(qiáng)調(diào)“尊重人民主體地位”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第136 頁(yè)。，“堅(jiān)持人民主體地位”，“堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”②中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2016 年），第89 頁(yè)。。這與現(xiàn)代社會(huì)保障法理之轉(zhuǎn)向——以個(gè)人自立、互助為基礎(chǔ)，提供支援體系的理念一脈相承。一方面，個(gè)人不應(yīng)被置于被動(dòng)受益的客體地位，而應(yīng)當(dāng)作為具有積極能動(dòng)的法主體，被定位于社會(huì)保障法的中心。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體的自由全面發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人的自主決定權(quán)，提升個(gè)人自我負(fù)責(zé)的能力。另一方面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的功能，不應(yīng)僅依賴(lài)國(guó)家，更應(yīng)依靠人民。為了使個(gè)體充分發(fā)揮自我主觀能動(dòng)性，社會(huì)保障法應(yīng)當(dāng)尊重人的主體地位，避免國(guó)家家長(zhǎng)式的照顧，并強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自立、自助義務(wù)以及人與人在社會(huì)共同體中團(tuán)結(jié)、互助之責(zé)任。換言之，社會(huì)保障制度的目的，不應(yīng)止步于傳統(tǒng)意義上國(guó)家對(duì)人民的“物質(zhì)幫助”，更應(yīng)根植于對(duì)個(gè)人自立生活的支援，乃至于促成個(gè)人的自我發(fā)展，也即“為使個(gè)人作為人格性的自律存在能夠自主地追求生活方式而完善條件”。③轉(zhuǎn)引自[日]菊池馨實(shí)：《社會(huì)保障法制的將來(lái)構(gòu)想》，韓君玲譯，第17 頁(yè)。對(duì)于完善這些條件，最終承擔(dān)責(zé)任的主體是國(guó)家。

當(dāng)前，中國(guó)正朝著中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)奮勇前進(jìn)，這是習(xí)近平總書(shū)記定位于人民的幸福追求權(quán)，宣示對(duì)人民主體地位的尊重。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)而展開(kāi)的社會(huì)保障法治建設(shè)，已非簡(jiǎn)單、靜態(tài)地對(duì)所得重分配或財(cái)源分配提供制度安排，而是從人民根本利益出發(fā)，重視人的動(dòng)態(tài)需求，將人民置于法主體地位，為努力實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展而提供支援的法律體系。

三、以人民為中心的社會(huì)保障法治發(fā)展理念作為實(shí)踐指南

保障和改善民生“要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第135 頁(yè)。，“采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更廣、作用更直接、效果更明顯的舉措，集中力量做好基礎(chǔ)性，兜底性民生建設(shè)”⑤習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），第374 頁(yè)。。這三個(gè)“最”、四個(gè)“更”的要求，是習(xí)近平總書(shū)記秉持以人民為中心的發(fā)展觀，為解決特定時(shí)代的社會(huì)保障問(wèn)題而規(guī)劃的重要策略。著眼新時(shí)代中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，習(xí)近平進(jìn)一步為民族復(fù)興籌、為子孫萬(wàn)代計(jì)、為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀的戰(zhàn)略目標(biāo)，從宏大視角深刻闡明了中國(guó)社會(huì)保障法治發(fā)展的基本方向，具有總攬全局、牽引各方的重要價(jià)值。

（一）以人民為中心發(fā)展社會(huì)保障的公平與正義

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會(huì)公平正義?！雹蘖?xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第18 頁(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度從職工保障逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)全體居民保障的重大制度變革，體現(xiàn)出公平的應(yīng)有之義。黨的十八大報(bào)告提出“逐步建立權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。⑦胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》2012 年第22 期。進(jìn)入新時(shí)代，從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等狹義的社會(huì)保障范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活的保障，已然不夠充分，必須同廣泛的社會(huì)政策相結(jié)合。社會(huì)保障與稅收、教育、住宅、公共衛(wèi)生等制度的關(guān)系日益密切，并直接關(guān)涉人民生活方式選擇公平與實(shí)質(zhì)性機(jī)會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告中關(guān)于保障和改善民生的內(nèi)容，涉及教育、就業(yè)、社會(huì)保障體系建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、健康中國(guó)戰(zhàn)略、社會(huì)治理等多個(gè)領(lǐng)域，⑧習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，第45 頁(yè)。從而將社會(huì)保障法治推向一個(gè)嶄新的境地，即從更為宏觀的視角關(guān)注與促進(jìn)人的全面發(fā)展相關(guān)的社會(huì)政策，包括教育、住宅、育兒、公共衛(wèi)生等以往未被納入社會(huì)保障范圍內(nèi)的各項(xiàng)目。

社會(huì)保障中的正義，以消除差異、實(shí)現(xiàn)平等為價(jià)值追求。這包括消除制度間、地區(qū)間、職種間、性別間、身份間等存在的差異。中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異的國(guó)情，決定了社會(huì)保障法治以縮小城鄉(xiāng)二元差異造就的不平等作為著力點(diǎn)，踐行社會(huì)保障之正義。這不僅體現(xiàn)在統(tǒng)籌完善的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而且還包括“推動(dòng)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向困難群體傾斜”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第343 頁(yè)。，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，擴(kuò)大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化等多方面的舉措。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，對(duì)貧困人民最大的社會(huì)保障便是授之以脫貧之道，并要求“把貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助保障范圍”②習(xí)近平：《關(guān)于全面建成小康社會(huì)補(bǔ)短板問(wèn)題》，《求是》2020 年第11 期。。傳統(tǒng)的社會(huì)救助主要向生活、經(jīng)濟(jì)困難的群體提供金錢(qián)給付與實(shí)物給付，但僅能提供有限幫扶，難謂實(shí)質(zhì)正義。社會(huì)保障中的分配正義，應(yīng)當(dāng)從財(cái)政分配這種形式平等，轉(zhuǎn)向積極保障個(gè)人能力的實(shí)質(zhì)性分配，從而確保人的基本能力的平等化。③[美]塞繆爾·弗萊施哈克爾：《分配正義簡(jiǎn)史》，吳萬(wàn)偉譯，蘇州：譯林出版社，2010 年，第159 頁(yè)。換言之，如何讓貧困、弱勢(shì)群體與普通的社會(huì)成員一樣，平等地獲得基本的社會(huì)保險(xiǎn)保障，享有基本的公共服務(wù)，共享經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展成果，將是社會(huì)保障法治未來(lái)發(fā)展的重中之重。

（二）以人民為中心發(fā)展社會(huì)保障的安全與保護(hù)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)對(duì)國(guó)家防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)提出新的挑戰(zhàn)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記提出：“要完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制?！雹芰?xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第223 頁(yè)。當(dāng)某些社會(huì)需求既是私領(lǐng)域無(wú)力應(yīng)對(duì)的、又是通過(guò)社會(huì)保障體系內(nèi)化的方式無(wú)法解決的，就需要審慎考察其風(fēng)險(xiǎn)屬性并提供保護(hù)的新路徑。老年人的長(zhǎng)期照護(hù)需求即是如此。人口老齡化的加劇，使得喪失自我照料能力而產(chǎn)生的老年人照護(hù)需求，逐漸發(fā)展成為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。⑤謝冰清：《論中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度中國(guó)家責(zé)任之定位》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019 年第3 期。探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度已成為完善中國(guó)社會(huì)保障體系的重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)納入中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中，不僅有助于化解個(gè)人因喪失自理能力而需要照護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于防范家庭為了提供照護(hù)而可能遭遇的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如何將該制度合理安排于社會(huì)保障體系中，已成為社會(huì)保障法治發(fā)展的重大議題。⑥謝冰清：《我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理制度中的國(guó)家責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《法商研究》2019 年第5 期。

因病致貧是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中每個(gè)人都可能遭遇的重大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，以習(xí)近平為核心的黨中央部署了建設(shè)健康中國(guó)的新戰(zhàn)略，體現(xiàn)出從治療疾病為中心轉(zhuǎn)向保障人民健康為中心的保護(hù)取向。保障健康權(quán)，并非簡(jiǎn)單地治愈疾病，還包括從預(yù)防疾病、治療疾病、康復(fù)照護(hù)等多個(gè)方面對(duì)健康予以維護(hù)。這既包括醫(yī)療保險(xiǎn)給付，又涵蓋公共衛(wèi)生服務(wù)，更涉及政府福利責(zé)任。如何妥當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)各制度之間的銜接與運(yùn)行，確保人民健康權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)，成為新時(shí)代社會(huì)保障法治發(fā)展的重要課題。

新冠疫情的發(fā)生，凸顯了防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的重要性。習(xí)近平總書(shū)記以生命至上作為價(jià)值追求，部署了“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障”“改革完善疾病預(yù)防控制體系”“改革完善重大疫情防控救治體系”“健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度”等社會(huì)保障領(lǐng)域的一系列重要任務(wù)，⑦習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》2020 年第5 期。并要求“加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制”。⑧習(xí)近平：《習(xí)近平在參加湖北代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)整體謀劃系統(tǒng)重塑全面提升織牢公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年5 月25 日。以人民為中心，建立防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，已成為社會(huì)保障體系中安全與保護(hù)的嶄新命題。

（三）以人民為中心發(fā)展社會(huì)保障的多元與統(tǒng)一

在新時(shí)代背景下，習(xí)近平總書(shū)記提出“加快建成多層次社會(huì)保障體系”“推進(jìn)民生保障精準(zhǔn)化精細(xì)化”⑨習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第136 頁(yè)。等新要求，指明了以人民為中心發(fā)展社會(huì)保障的多元與統(tǒng)一的新方向。加快建設(shè)多層次的社會(huì)保障體系，是在分清各項(xiàng)制度輕重緩急的前提下逐漸完善的浩大工程，不可能一蹴而就，主要圍繞幾個(gè)方面漸次展開(kāi)：在保障范圍上，從選擇原則轉(zhuǎn)向普惠原則，逐步實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和保障適度；在權(quán)責(zé)分配上，踐行國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)能動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)個(gè)人主體地位，清晰界定國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三方權(quán)責(zé)；在實(shí)現(xiàn)路徑上，以“補(bǔ)齊短板問(wèn)題”“強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)”作為社會(huì)保障法治改革的切入點(diǎn)，著眼于需求的緊迫性與現(xiàn)實(shí)性，“建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。①中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2016 年），第217 頁(yè)。

社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展其多元與統(tǒng)一體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：其一，要探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，將其作為社會(huì)保險(xiǎn)體系中的重要支柱之一，構(gòu)建完整、統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系；其二，要加快建設(shè)以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金與私人養(yǎng)老保險(xiǎn)相互補(bǔ)充的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；其三，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并形成大病保險(xiǎn)、私人醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等相互協(xié)調(diào)、配合的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系；其四，要逐步擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度的適用主體與適用范圍，強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能，并建立與社會(huì)救助、侵權(quán)責(zé)任、商業(yè)保險(xiǎn)等相銜接的工傷保險(xiǎn)救濟(jì)體系；其五，要努力完善以失業(yè)救濟(jì)為主、失業(yè)預(yù)防和就業(yè)促進(jìn)為輔的失業(yè)保險(xiǎn)體系，因應(yīng)“新就業(yè)形態(tài)”的新需求。

“要履行好?；?、保底線、保民生的兜底責(zé)任”②習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），第363 頁(yè)。，必須著力健全社會(huì)救助制度。當(dāng)前，法律位階不高、制度碎片化、給付水平過(guò)低等問(wèn)題，在一定程度上掣肘社會(huì)救濟(jì)制度的完善及其功能的實(shí)現(xiàn)。③謝增毅：《中國(guó)社會(huì)救助：?jiǎn)栴}、趨勢(shì)與立法完善》，《社會(huì)科學(xué)》2014 年第12 期。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在抽象層面上將社會(huì)救助權(quán)確立為積極的主觀權(quán)利而非消極的客觀權(quán)利，揚(yáng)棄人民作為被動(dòng)受給者的法客體地位。④林嘉、陳文濤：《論社會(huì)救助法的價(jià)值及其制度建構(gòu)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013 年第2 期。在具體層面上應(yīng)從以下方面予以完善：一是盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，以立法形式明確社會(huì)救助的權(quán)利性質(zhì)，健全社會(huì)救助法律體系；二是從“最低生活保障”的救助原則轉(zhuǎn)向“最基本生活保障”的救助原則，從縱向上適度提升救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，橫向上適當(dāng)擴(kuò)充救濟(jì)內(nèi)容；三是探索建立社會(huì)救助給付標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保社會(huì)救助的給付標(biāo)準(zhǔn)與人們最基本的生活水平相適宜；四是建立各項(xiàng)社會(huì)救助與其他社會(huì)保障機(jī)制之間的銜接機(jī)制，并朝著多元化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展。

社會(huì)保障法肇始于為救助貧困而出臺(tái)的社會(huì)救助法，漸次及于為預(yù)防貧困狀態(tài)而創(chuàng)設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)法。隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，以特定社會(huì)政策目的為給付的保障項(xiàng)目與日俱增，社會(huì)保障法體系的內(nèi)涵與范疇亦隨之動(dòng)態(tài)發(fā)展。以發(fā)展中的生存權(quán)理念⑤[日]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，臺(tái)北：元照出版社，2001 年，第12—33 頁(yè)。作為統(tǒng)合社會(huì)保障法體系的基本理念，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系，不僅有利于建立體系化的基本原理與原則，整合性質(zhì)與目的相近的法定給付制度，而且有助于個(gè)別制度在延續(xù)法律體系精神的基礎(chǔ)上尋求發(fā)展與革新的路徑。

總之，習(xí)近平以人民為中心的社會(huì)保障法治發(fā)展理念，是對(duì)馬克思主義法學(xué)思想的繼承與發(fā)展，是對(duì)中國(guó)社會(huì)保障法治實(shí)踐的總結(jié)與升華，也是新時(shí)代社會(huì)保障法治發(fā)展的理論綱領(lǐng)與實(shí)踐指南。人民的需求是社會(huì)保障制度發(fā)展的動(dòng)力，社會(huì)保障法治體系的完善必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展觀。“保障和改善沒(méi)有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)”。⑥習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），第362 頁(yè)。中國(guó)社會(huì)保障的法治建設(shè)和體系完善，需要結(jié)合具體國(guó)情與當(dāng)下現(xiàn)實(shí)，展望未來(lái)發(fā)展與宏偉藍(lán)圖，與時(shí)俱進(jìn)地做出動(dòng)態(tài)、妥當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展”。⑦習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷），第19 頁(yè)。也只有通過(guò)社會(huì)保障法治的健全與完善，才能不斷增進(jìn)人民的獲得感、幸福感和安全感，并讓社會(huì)保障制度真正成為社會(huì)的安全網(wǎng)、穩(wěn)定器。