精準治理的前提是因地制宜*
——精準扶貧中的四個案例

賀雪峰

（武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢，430072）

引言

精準扶貧是當(dāng)前一個時期的重大戰(zhàn)略，是全國農(nóng)村的重要工作，更是有扶貧任務(wù)地方政府的中心工作。從全國來講，最近數(shù)年中國減貧事業(yè)取得重大進展，即將在2020年消滅絕對貧困。為了取得減貧事業(yè)的偉大勝利，黨和國家將精準扶貧上升到戰(zhàn)略高度，在扶貧上舍得投入資源，真正調(diào)動全社會力量共同奮戰(zhàn)在扶貧第一線，僅僅包村扶貧干部就有上百萬。扶貧實踐中，不僅深度貧困地區(qū)的扶貧力度極大，而且一般農(nóng)村地區(qū)的扶貧工作也受到高度重視，成為地方政府的主要工作。本文擬對一般農(nóng)業(yè)地區(qū)（非貧困地區(qū)）精準扶貧情況進行討論。

一、關(guān)于精準扶貧的四個案例

2019年年底筆者在武漢市郊區(qū)和江西T 縣調(diào)研，順便調(diào)研了兩地四個鄉(xiāng)村精準扶貧的實踐。依據(jù)筆者之前的調(diào)研經(jīng)驗，兩地四個鄉(xiāng)村精準扶貧實踐在非貧困地區(qū)具有相當(dāng)?shù)牡湫托?。下面介紹四個鄉(xiāng)村精準扶貧的實踐。

（一）武漢市郊區(qū)大新村

大新村是武漢郊區(qū)的一個普通農(nóng)業(yè)村莊，全村747 戶，2700 人，有耕地2648 畝，農(nóng)戶主要在武漢市區(qū)務(wù)工經(jīng)商，大部分耕地外包給大戶耕種。2014年大新村通過村民代表會議確定了貧困戶。大新村確定的貧困戶其實就是全村之前的低保戶和五保戶。大新村共有19 戶五保戶，五保戶很好確定，就是無兒無女的孤寡老年人。大新村低保戶主要是家庭成員患大病納入進來的。低保戶合作醫(yī)療報銷比例比較高，所以大新村將所有患病村民納入低保，只是低保人，他們的家庭成員并不納入到低保中。2014年全村共有60 多個低保人。2014年上級要求確定貧困戶，經(jīng)過村民代表大會確定了包括19 戶五保戶在內(nèi)的60 多戶115 人的貧困戶名單。報到上級后，上級要求貧困戶必須以戶口本上的戶為單位計算貧困人口，因此通過村民代表會議進一步討論，將家庭條件較好的低保戶剔除，剩余55 戶115 人，貧困戶數(shù)減少了，貧困人口沒有變。

為什么大新村所有貧困戶都是低保戶和五保戶，村支書說“是因為村莊中不可能有哪一個農(nóng)戶家庭人均純收入低于國定貧困線，而都遠遠高于國定貧困線”，而且低保戶實際上都是患病的村民，而不是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€。村支書說：“納入到低?；蜇毨艋旧吓c家庭收入無關(guān)，而只與是否生病有關(guān)”。也是因此，患病農(nóng)民要求進入低保時往往會說“可以不要低保金，只要提高醫(yī)療報銷比例就好了”。在大新村，凡是貧困戶都不用出合作醫(yī)療費，且治病基本上不用出錢，90%可以報銷。2019年地方政府出錢為所有貧困戶和貧困邊緣戶購買了“防貧?！?，“防貧保”對于大病治療中的自費部分進行賠償，因此幾乎治病就不要錢了。

大新村所在武漢郊區(qū)，五保（特困救助）費用為1100 元/人·月，低保金為696 元/人，五保費和低保金水平遠高于國定貧困線。

應(yīng)該說，因為實際上幾乎沒有貧困，大新村精準扶貧就只是讓納入到貧困戶的農(nóng)戶享受各種政策好處。因為要對貧困戶扶貧進行精準幫扶，上級就要有各種統(tǒng)計，各種核查，就需要不斷上報各種資料。村支書說“為這55 戶，村里不知道填了多少表格，做了多少資料”?！案惴鲐氋Y料，幾乎所有村干部都搞瘋了”。2017年街道專門花錢請了兩個大學(xué)生駐村做資料，兩個大學(xué)生做資料也“天天忙得要死，十分辛苦”。

（二）江西T 縣田保鄉(xiāng)

江西T 縣田保鄉(xiāng)是一個半山區(qū)半丘陵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)1.6 萬人，鄉(xiāng)域面積156km2，3.68 萬畝耕地，10 多萬畝林場，因為竹木資源豐富，田保鄉(xiāng)農(nóng)民家庭收入比較高，2014年確定貧困戶273 戶，542 人。貧困戶中，低保戶占到大約70%，分散供養(yǎng)五保戶占到10%（集中供養(yǎng)五保戶不納入到貧困戶）。田保鄉(xiāng)低保戶絕大多數(shù)也是患重大疾病（癌癥、慢性病）和殘疾人士。既非低保戶又非五保戶的貧困人口只占到貧困人戶的20%，即大約50 戶，120 人左右，平均每個村也就二、三戶七、八個人。

雖然田保鄉(xiāng)貧困戶比較少，所有的扶貧政策和扶貧流程扶貧報表卻都需要嚴格精準按上級要求進行。納入到貧困戶的可以享受教育、醫(yī)療和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策好處，每個村也都派了駐村幫扶干部，每個貧困農(nóng)戶都有對口幫扶干部。田保鄉(xiāng)還投入600 多萬元為每個村建了光伏發(fā)電站，是向國開行貸款，30年，光伏電站發(fā)電并網(wǎng)電價0.33 元/度，國家另外補貼0.60 元/度，光伏發(fā)電每度電收入可以達到0.93 元，光伏發(fā)電收入可以為全鄉(xiāng)貧困戶每年每人分四、五百元現(xiàn)金。這些向國開行貸款都是用貧困戶身份證作抵押進行的信用貸款，但幾乎所有貧困戶都不認為這些貸款將來要自己去還。

上級還有專門給貧困戶貼息產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款，每戶額度5 萬元，貼息三年。田保鄉(xiāng)比較保守，在上級要求發(fā)放貼息貸款時比鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)晚了一年。結(jié)果，鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款搞產(chǎn)業(yè)幾乎都倒掉了，血本無歸，上級也就不再逼鄉(xiāng)村必須發(fā)放產(chǎn)業(yè)貸款。田保鄉(xiāng)躲過一劫。

精準扶貧是政治任務(wù)，容不得半點偏差，田保鄉(xiāng)政府自然也是高度重視，幾乎也是全民動員搞扶貧。尤其是駐村幫扶干部必須駐村扶貧。鄉(xiāng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)估計，幾年來全鄉(xiāng)將20%的政府能力（尤其是注意力）分配到了扶貧上。

（三）江西唐埔鎮(zhèn)

唐埔鎮(zhèn)有2.4 萬人口，115km2 國土面積，3.8 萬畝耕地，8.3 萬畝林地。全鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶237 戶518 人，其中2015年脫貧82 人，2016年脫貧51 人，2017年脫貧196 人，2018年脫貧84 人。為完成脫貧任務(wù)，全鎮(zhèn)建了90 個光伏電站，覆蓋19 個行政村、1 個居委會。在全鎮(zhèn)推動脫貧攻堅十大工程，分別是產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、安居扶貧、保障扶貧、健康扶貧、教育扶貧、村莊整治扶貧、生態(tài)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧。具體社會保障兜底脫貧71 戶，發(fā)展生產(chǎn)脫貧119 戶，教育發(fā)展脫貧45 戶，生態(tài)補償脫貧2 戶。

平均下來，唐埔鎮(zhèn)每個村大概有貧困戶11 戶26 人。

唐埔鎮(zhèn)袁家村有11 戶貧困戶，均為特困救助戶和生重病者，其中2 戶為70 多歲單身漢，3 戶為丈夫去世的老婆婆，一戶為精神病患者，其余為重病患者戶。

負責(zé)袁家村扶貧指導(dǎo)的是鎮(zhèn)農(nóng)技站站長。站長說，他要用遠遠超過1/5 的工作精力于袁家村扶貧這件事情上。本來都是特困戶，用特困救助政策就很容易做，用精準扶貧政策就很麻煩。無法扶貧，又不得不按精準扶貧要求做材料，責(zé)任大，身體累，心更累。整個精準扶貧工作中，上級不斷要求填表報送材料，天天填表、核對材料，主要是讓貧困戶變著花樣享受各種政策，事情本來不多，臺賬資料做得多，上面來檢查看得仔細（或萬一仔細看看出問題來了），幾乎所有鄉(xiāng)村干部都感到自己天天在做扶貧工作，精神壓力巨大。

納入到貧困戶的農(nóng)戶，十大脫貧攻堅工程都會有相關(guān)政策，這些政策都需要落實在貧困戶上。比如教育扶貧，貧困戶子女上幼兒園、小學(xué)、中學(xué)，考上大學(xué)，都有相應(yīng)現(xiàn)金政策支持。對于無法上學(xué)殘疾兒童必須送教上門，每周或每月都要送教上門一次或多次，且都要有記錄備查。

唐埔鎮(zhèn)高棠村共有建檔立卡貧困戶15 戶29 人，其中純女戶3 戶，夫妻70 多歲了，殘疾5 戶，散養(yǎng)五保戶一戶（每月350 元特困救助），患重大疾病4 戶，有2 戶中年喪妻又有子女戶。其中患重大疾病農(nóng)戶納入貧困戶，只能夫妻納入，子女不能納入。也就是說，在高棠村，除2 戶中年喪妻戶仍然有勞動力以外，其余貧困戶都是特困群體，沒有勞動力，因此根本就不可能進行生產(chǎn)性的扶貧。不過，按照精準扶貧相關(guān)政策與流程，只要村莊有貧困戶，則所有精準扶貧的政策、流程、報表、臺賬都必須一輪又一輪地完成。村干部說，自從有了建檔立卡貧困戶，村干部就再也得不到安生。

（四）江西T 縣興章鎮(zhèn)南溪村

T 縣興章鎮(zhèn)南溪村有1200 人，其中貧困戶14 戶，36 人，貧困戶中有7 戶為無勞動力戶，有7 戶是患重病戶。2014年開始確定貧困戶，2017年扶貧資金才下來，每戶只有幾千元，主要是教育扶貧和醫(yī)療報銷。因為給到貧困戶的利益不大，沒有因為扶貧而在村莊引發(fā)矛盾怨恨。

按上級要求，T 縣所有村都配備了下派第一書記，2019年扶貧任務(wù)要求降低了，除三類村（貧困村、經(jīng)濟薄弱村、軟弱渙散村）以外，其他村的第一書記都撤回去了。南溪村下派第一書記也在2019年撤回去了。

從南溪村貧困戶來看，貧困戶都是患大病農(nóng)戶及無勞力農(nóng)戶。村干部普遍認為，精準扶貧最麻煩的就是各種填表和上報材料，不斷變換要求持續(xù)填表，煩不勝煩，其實給當(dāng)貧困戶的利益也就幾千元錢，最大利益是享受較高合作醫(yī)療報銷比例。

二、對兩地四鄉(xiāng)村案例的分析

以上案例均為近期筆者調(diào)研隨機所獲，具有代表性。武漢郊區(qū)農(nóng)村當(dāng)然不是貧困地區(qū)，不過仍然存在貧困戶，并且在2014年統(tǒng)一進行了建檔立卡。我們調(diào)查的江西T 縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值近5 萬元，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入達1.4 萬元，遠高于貧困縣的水平。同樣地，T 縣雖然不是貧困縣，卻仍然有貧困村和貧困戶，也因此在2014年開始為貧困戶建檔立卡，開始了精準扶貧的過程。

在自然條件比較好，交通便利，且城鄉(xiāng)就業(yè)機會多的情況下，農(nóng)戶家庭只要有勞動力，這些勞動力就可以很容易找到各種就業(yè)獲利機會，一個農(nóng)民家庭只要有一個健康勞動力進入市場，就可以輕松獲得勞動力市場的平均工資，一年下來收入三五萬元是完全可以的，而以一個家庭四口人來計算，三五萬元收入除以四口人，人均收入就在1 萬元左右，這個收入是貧困線的兩倍以上。因此，正常情況下面，武漢郊區(qū)和T 縣農(nóng)村，只要農(nóng)戶家庭有健康勞動力，這樣的農(nóng)戶家庭就不大可能是貧困戶。也是因此，在筆者隨機訪問的幾個鄉(xiāng)村中，納入到建檔立卡貧困戶的幾乎都是特困群體和大病農(nóng)戶，也都是家庭缺乏勞動力的農(nóng)戶，這些特困群體和大病戶之前基本上都已納入到了低保和五保中。只有極特殊情況下，有非特困群體和非大病戶納入到貧困戶中，比如T 縣高棠村有兩戶中年喪妻，家庭又有多個子女農(nóng)戶，因為要照顧子女而無法全職務(wù)工，家庭收入比較低，從而被納入到建檔貧困戶。

在中國普通農(nóng)業(yè)型村莊，村莊一般結(jié)構(gòu)中存在著顯著的農(nóng)民收入斷裂帶，這個斷裂帶的特征是，只要農(nóng)戶家庭有勞動力進入到全國勞動力市場，農(nóng)戶家庭收入就顯著高于國定貧困線。而缺乏勞動力的農(nóng)戶家庭收入因為無法從勞動力市場上就業(yè)獲利，其收入就低于貧困線。①賀雪峰.論農(nóng)民收入斷裂帶[J].學(xué)術(shù)研究，2019（01）：49-55。實際上，在農(nóng)民收入斷裂帶以下的農(nóng)戶收入水平不僅低于國定貧困線，也幾乎都會低于全國各地的最低生活保障線，因此也就要么納入到了低保，要么納入到了特困救助（孤寡老人和孤兒）。

除因為家庭缺乏勞動力而被納入到低保和特困救助以外，全國農(nóng)村一般都將患重病農(nóng)民納入到低保中，甚至很多地方政府規(guī)定，只要患癌癥等重大疾病，直接納入低保，成為低保人。有些地方政府比如蘇州，工作做得更為細致，即規(guī)定低保邊緣戶（即人均收入低于低保標準兩倍又高于一倍的農(nóng)戶），患目錄內(nèi)重病可以享受低保戶合作醫(yī)療報銷的好處。

政策規(guī)定，低保戶即農(nóng)戶人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系霓r(nóng)戶，應(yīng)保盡保。農(nóng)戶收入?yún)s很難精確計算，且大病和殘疾也往往被納入到了低保，造成一些地方低保管理的混亂，出現(xiàn)了開豪車吃低保，以及“關(guān)系?！?、“維穩(wěn)?！钡葐栴}，引起群眾的反感。近年來全國推行低保大數(shù)據(jù)比對，即規(guī)定凡是通過大數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)不符合條件的低保戶必須剔除出去，這些條件比如有商品房，有運營車輛，有工商執(zhí)照，有大額存款等等，一般來講，家庭收入低于最低生活保障的農(nóng)戶是不大可能具備這些條件的。當(dāng)然，若有特殊情況再可以進行特殊對待。大數(shù)據(jù)比對極大地提高了農(nóng)村低保的準確性，有效保證了低保政策的正義與效率。殘疾和重病納入低保一般也符合農(nóng)民群眾的認知，這些納入低保的殘疾和重病患者，只是個人納入，主要是享受提高合作醫(yī)療報銷比例的好處。

2014年開始對貧困戶建檔立卡，順理成章之前被納入到低保和特困救助的群體也就成為建檔立卡貧困戶的主體。以上隨機調(diào)研的鄉(xiāng)村，絕大多數(shù)貧困戶都是低保戶和特困群體。具體到村，則很可能一個村只有幾戶建檔立卡貧困戶，這些貧困戶全都是之前的低保戶和特困戶。

對于低保戶和特困救助群體，政策很清晰成熟，就是直接發(fā)錢救濟補差。這個工作簡單清晰規(guī)范，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一個民政干事就可以完成。

現(xiàn)在的問題是，當(dāng)?shù)捅艉吞乩Ь戎后w納入到建檔立卡貧困戶之后，精準扶貧就變成了政治任務(wù)，就要進行精準識別，精準幫扶，精準施策。就要進行精準統(tǒng)計，精準分析，精準匯報，精準做臺賬填報表，就要將所有涉及精準扶貧的政策落地。因為全國情況的復(fù)雜性，及每個貧困戶情況的復(fù)雜性，為了防止基層干部扶貧時不精準不規(guī)范不認真不負責(zé)任，上級就一而再再而三地核查督查，像對付敵人一樣對付基層干部，基層干部為了免責(zé)，也就將重要功夫用在辦事留痕應(yīng)付檢查推卸責(zé)任上面。上級要求越嚴格，督查越具體，基層就越是將主要功夫用在做形式上面。因為全國情況太復(fù)雜而且每個貧困戶情況都不一樣，上級嚴格要求和嚴厲督查只可能是形式上指標上的要求和督查，也就是以防萬一的方式進行的要求和督查?；鶎庸ぷ饕惨虼藢?9%的精力用于防范萬一，用于應(yīng)付指標（“三率一度”）達標，真正對貧困戶的幫扶倒是不重要了，這些幫扶最多也就是想方設(shè)法讓貧困戶享受到國家政策好處，占到國家政策便宜。問題恰恰是便宜誰不會占？ 還需要幫扶干部那么正兒八經(jīng)地去幫農(nóng)民占便宜？

在諸如武漢郊區(qū)和江西T 縣這類非貧困地區(qū)農(nóng)村，納入到貧困戶的都是缺少勞動力的低保戶和特困戶。本來通過低保政策與特困救助兜底就好了，卻因為被納入到建檔立卡貧困戶，而產(chǎn)生了扶貧工作，產(chǎn)生了按規(guī)范正式精準扶貧要求來進行的政策落地。沒有家庭勞動力，扶貧就不可能扶得起來。上級強制要求基層向貧困戶發(fā)放發(fā)展產(chǎn)業(yè)貼息貸款，在貧困戶本身就沒有勞力的情況下，這樣的貼息貸款一定會血本無歸。

自上而下為全國農(nóng)村扶貧開精準藥方，并且是政治任務(wù)，基層必須不折不扣落實，就相當(dāng)于一個地方扶貧中有病，就讓全國所有納入到扶貧的基層吃藥。這樣下來的結(jié)果必然是基層形式主義泛濫。

對于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，本來通過低保政策和特困救助就可以完成的扶貧任務(wù)，因為要求精準，變成了政治任務(wù)，變成了基層治理的災(zāi)難和折騰。上級教條主義地理解精準，以防萬一的辦法對待基層，對基層缺乏基本的容錯，并且通過規(guī)范正式程序和指標督查以及第三方評估，就將基層所有因地制宜的靈活性堵死了，基層本來可以因地制宜十分準確有效低成本輕易解決的地方治理問題，變成了基層整天驚恐不安地堵漏洞、防意外、搞形式、填表寫臺賬、辦事留痕空折騰。

上級的官僚主義造成了基層的形式主義。上級不容錯下級防萬一。精細管理當(dāng)然是好的，但是，任何精細都是要高成本的。為了提高精細程度，就可能要耗費成倍提升的管理成本。結(jié)果就是行政成本極大提高，治理資源大量浪費，治理效果越來越差，治理能力越來越低。

三、關(guān)于精準治理的三點討論

以上一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，因為具有較好的自然資源條件，有便利的市場機會，就使得幾乎所有有勞動力的家庭都可以便利地獲得全國統(tǒng)一勞動力市場的就業(yè)機會，也就可以輕松擺脫貧困。村莊貧困戶一般都是家庭缺少勞動力的低保戶和特困群體，這些缺少勞動力的低保戶和特困群體是無法幫扶的，因為幫扶的前提是幫勞動力進行生產(chǎn)獲利。任何一個社會都會存在困難群體，對這樣的困難群體直接兜底就好了。至于患重病的群體，當(dāng)前合作醫(yī)療已經(jīng)可以報銷相當(dāng)部分醫(yī)療費，若仍然困難，也可以通過專項大病保險等等進行救助，而完全不必要納入到建檔立卡精準扶貧這一政策范疇。

也就是說，對于武漢郊區(qū)和江西T 縣等全國絕大多數(shù)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，實際上并不存在扶貧而只存在低保兜底、特困救助和大病救助等等，也就是可以通過一般民政工作和合作醫(yī)療來解決的治理問題，卻因為沒有因地制宜被稀里糊涂納入到建檔立卡貧困戶的精準扶貧政策，造成這些地區(qū)不得不花費巨額行政成本和財政資源去完成本來不存在或可以常規(guī)化完成的精準扶貧的政治任務(wù)，從而極大地加重了基層行政負擔(dān)。

結(jié)合精準扶貧中的以上案例，可以作若干擴展性討論。

1.精準是要有成本的，一定程度上的模糊是一種治理智慧

精準扶貧首先要精準識別貧困戶，問題是，貧困戶的收入往往很模糊，或農(nóng)民收入是很難量化統(tǒng)計的。也是因此，雖然國家規(guī)定了貧困線的標準，卻又往往要求由村莊按程序評選出貧困戶，即通過社區(qū)瞄準來識別貧困戶，而社區(qū)識別很大程度上是主觀標準。除統(tǒng)計收入和社區(qū)識別以外，在實際貧困戶識別中又發(fā)展出“兩不愁三保障”的標準，“兩不愁”標準本身就相當(dāng)含糊。在一些地方實踐的三保障中，住房保障變成不能有土墻房子，實際上有些土墻房子住起來冬暖夏涼，完全可以保障居住，還有些土墻房子是與子女分開住的老年父母居住的房子，安全舒適，卻可能因為沒有拆掉而被當(dāng)作未能脫貧甚至被漏評貧困戶，以至于很多地方政府不得不發(fā)起拆農(nóng)民土房子的運動。醫(yī)療保障方面，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)普惠了較高水平的農(nóng)村合作醫(yī)療，很少有農(nóng)戶因為繳不起合作醫(yī)療費而無法享受合作醫(yī)療的，倒確實普遍存在不愿繳合作醫(yī)療費的釘子戶，這也是他們自己的選擇理應(yīng)自己擔(dān)責(zé)。教育保障方面，農(nóng)村早已實現(xiàn)九年義務(wù)教育，這是針對所有農(nóng)戶的，因為交不起學(xué)費而失學(xué)的情況早就不存在了?？忌洗髮W(xué)也都有了助學(xué)貸款等多種形式的救助，且考上大學(xué)是家庭人力資本投資，真正因為家庭貧困而考上大學(xué)不上的失學(xué)，在全國不說沒有至少也是極為罕見的。

一方面是識別貧困戶的標準不可能精準，甚至必然是相對的甚至模糊的，另一方面識別出來的貧困戶與其他一般農(nóng)戶之間的收入界限往往也是模糊的，甚至往往是重疊的，精準幫扶的結(jié)果卻是，被納入到建檔立卡貧困戶受到政府百倍關(guān)愛，各方面資源都支持貧困戶，一般農(nóng)戶或貧困邊緣農(nóng)戶得不到任何關(guān)心，這就人為造成農(nóng)戶之間的心理失衡。可以說，政府給貧困戶的幫扶力度越大，對村莊社會內(nèi)部的撕裂程度就越深，農(nóng)民因此形成的等靠要心理就越濃厚。

因為實際上不可能精準識別出貧困戶，全國各地貧困戶建檔立卡中就存在著很多人為隨意的因素。2014年建檔立卡貧困戶，全國普遍都是由上級分貧困人口指標到村，再由村干部拍腦袋填寫了貧困戶，大量貧困村實際上不是貧困村，村莊貧困人口最多只占總?cè)丝?%，上級下達貧困人口指標卻占到全村人口的20%，這樣填報上去的貧困戶不久就享受到國家巨大扶貧好處，引發(fā)村民群眾強烈不滿，全國因此在2016年和2017年進行了兩輪“回頭看”“再回頭看”，對2014年建檔立卡貧困戶進行了有限度的調(diào)整（也只能有限度，因為這些數(shù)據(jù)已經(jīng)進入到國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)庫），此后的精準扶貧工作就只能在這樣一種兒戲式開始之后勉力維持，應(yīng)付上級檢查。如此的精準扶貧，必然是越精準越錯位，越精準越空耗行政和財政資源。

精準幫扶要求駐村第一書記和幫扶干部幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實際上，貧困戶往往缺少家庭勞動力，即使進行生產(chǎn)都很困難，何談發(fā)展面向市場的產(chǎn)業(yè)。政府為貧困戶提供發(fā)展產(chǎn)業(yè)的三年貼息貸款，貧困戶用貼息貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，結(jié)果幾乎都是產(chǎn)業(yè)失敗。本來市場有風(fēng)險，一般農(nóng)戶都缺少應(yīng)對市場風(fēng)險的能力，貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險就更大了。生產(chǎn)風(fēng)險和市場風(fēng)險都是內(nèi)生，幫扶干部如何可能保證貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)必然成功？ 一旦貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)不成功，其貸款由誰來還就成問題。因為貧困戶發(fā)展種植養(yǎng)殖，市場上賣不出去，扶貧干部就不得不自己高價買回去，這當(dāng)然是不可持續(xù)的?？雌饋眈v村幫扶干部天天住在村里幫貧困戶脫貧，甚至活活被累死，實際上幫扶干部絕對不會傻到去幫貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因為風(fēng)險實在太大了。駐村幫扶干部需要做兩件事：一是填表報材料應(yīng)付上級檢查，二是向貧困戶宣傳政策幫扶貧困戶爭取政策好處，問題正如前述，爭取政策好處的事情還需要駐村干部專職去做？爭取來的好處難道不仍然是國家的真金白銀？對口扶貧干部對自己對口幫扶對象有什么辦法？沒有辦法，他們只能按上級要求每月去一次兩次，每次去幫扶對象都嫌煩，因此每次去都得帶點米面油等實物好處。帶點米面油未必就可以讓貧困戶脫貧。

精準必然要造成高成本，且精準實際上是相當(dāng)困難的。不切實際地要求精準，基層治理中就必然會以形式主義來應(yīng)對。反過來講，基層治理的模糊是一個大智慧。大方向正確，具體規(guī)定模糊，就給了基層治理因地制宜的空間，基層治理就可能依據(jù)本地實際情況以最低成本來完成治理任務(wù)，包括反貧困的任務(wù)。

2.指標化造成對實際治理目標的忽視

當(dāng)前國家治理中的一個治理技術(shù)是進行指標治理，任何事情都下達指標，進行量化考核，比如脫貧要有“三率一度”（漏評率、錯退率、綜合貧困發(fā)生率和群眾滿意度），其中貧困發(fā)生率要低于2%，漏評率要低于1%，錯退率要低于2%，群眾滿意度要高于90%，達到以上四項要求貧困縣才能脫貧摘帽。當(dāng)然還有更具體的指標，比如每個村要建600m2 綜合黨群服務(wù)中心，要有農(nóng)家書屋，要有電教室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有文化館，縣級要有體育館。要求有人均圖書冊數(shù)，電影放映場次等等。幾乎所有部辦委局都會提出指標，要求地方基層治理中指標達標。

通過指標來考評地方和基層治理績效，簡單好操作，最大的問題是，指標管理本來是為了更好的治理，提高治理能力和治理績效，在實際操作過程中卻很容易造成指標與實質(zhì)治理目標的脫節(jié)。更麻煩的是，為了完成上級安排的指標任務(wù)，地方只能將幾乎所有資源都優(yōu)先用于完成上級任務(wù)，而無法顧及指標之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，難以依據(jù)實際進行因地制宜的實質(zhì)治理。

在精準扶貧中，第三方評估“三率一度”，上級要求貧困縣摘帽必須滿足“三率一度”達標，而在第三方評估中，如果發(fā)現(xiàn)一個漏評、錯退，就可能造成整個評估的不達標。但實際上漏評、錯退的標準往往十分模糊，為了防止第三方評估中出現(xiàn)意外，地方政府往往會用最高標準不惜代價來防止漏評和錯退，以保證第三方評估的安全。也是因此，第三方評估發(fā)現(xiàn)一例“錯退”，縣委書記縣長也要當(dāng)場落淚。①呂德文：縣長被逼當(dāng)場落淚，到底怎么回事？ 微信公眾號俠客島，2019年3月24日。

其他指標性評估，比如文明城市建設(shè)，農(nóng)村文化建設(shè)，都是有具體指標要求達標的，地方政府為了達標，只能無條件投資進行建設(shè)，至于建設(shè)的這些場館、達標的指標是否發(fā)揮作用，就沒有人關(guān)心了。

3.泛政治化與層層追責(zé)，導(dǎo)致地方工作的重點在于防錯而不是做好工作

與過去政令不出中南海不同，當(dāng)前中央政策基層落地大都變成了政治任務(wù)，與政策落地同時到來的是督查下鄉(xiāng)。幾乎任何一件具體工作都可以上升到政治任務(wù)的高度，都面臨上級的一票否決。比如，精準扶貧、生產(chǎn)安全、社會維穩(wěn)、環(huán)境治理、食品安全等等，都可以上升到政治任務(wù)的高度。甚至改廁、標桿禁燒也可以成為一票否決項目。這樣就造成了基層治理工作的泛政治化。

因為是政治任務(wù)，上級督查發(fā)現(xiàn)基層沒有完成任務(wù)，就可能一票否決。為了防止上級追查，應(yīng)對上級檢查，基層和地方就不得不辦事留痕，防范工作中可能出現(xiàn)的各種意外，就不只是要防范風(fēng)險，而是要想方設(shè)法杜絕風(fēng)險。這樣一種高標準的基層工作，為了防范可能出現(xiàn)的1%的錯漏，就要投入100%的資源，結(jié)果就是基層工作“5+2”，“白+黑”，有干不完的事情，卻仍然整天戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢擔(dān)心出錯。在長期高度緊張的基層工作中，做了大量過度應(yīng)對應(yīng)付上級檢查的形式，卻沒有時間真正研究基層治理的實際問題，解決基層治理治理的實際問題。

更糟糕的是，因為諸如精準扶貧等等工作都是政治任務(wù)，一旦基層工作出錯，地方各級政府在這個過程中往往不是理解和保護基層，而是卸責(zé)乃至泄憤式地處理基層干部?；鶎痈刹恳虼巳鄙俑墒聞?chuàng)業(yè)的基本安全感，總是提心吊膽，一心盼望盡快離開這樣高風(fēng)險的崗位，到一個閑職上“安度晚年”，甚至大量年輕干部選擇離職。我們在調(diào)查中很多次聽到縣鄉(xiāng)干部說，他們是“拿白菜的錢，操白粉的心”。

當(dāng)基層治理中的任務(wù)都是政治任務(wù)時，當(dāng)基層干部工作的重心都在應(yīng)付上級檢查，以及整天提心吊膽出事被查時，他們就不可能真正研究當(dāng)?shù)貙嶋H，就不可能將主要功夫花在實事求是地解決問題，就缺少回旋余地?zé)o法在治理實踐中獲得靈活性機動性，也就不可能真正負起一方建設(shè)的責(zé)任來。

四、小結(jié)

基層治理現(xiàn)代化是當(dāng)前和未來很長一個時期的重要任務(wù)。如何實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化？目前一般認為，基層治理現(xiàn)代化必然是精準治理，只有在精準治理的基礎(chǔ)上才談得上基層治理現(xiàn)代化。問題是，精準治理是需要花費巨大治理成本的，尤其是在基層事務(wù)繁雜且難以標準化的現(xiàn)實條件下，精準治理幾乎是不可能完成的任務(wù)。作為精準治理典型的精準扶貧，在全國實踐中都出現(xiàn)了普遍的幾乎難以扭轉(zhuǎn)的形式主義和高昂治理成本，結(jié)果就是在扶貧上投入巨大，收效有限。

精準治理必須要因地制宜作為前提。問題是，中國地域廣大，各個地區(qū)情況復(fù)雜，基層治理無法標準化，因地制宜就需要允許存在多樣化的地方標準，就很難有一套全國統(tǒng)一的精準治理的標準。非得按全國統(tǒng)一標準推進基層治理，就幾乎必然造成基層治理的形式主義，降低基層治理效率。這顯然沒有實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，反而造成了基層治理與基層社會的脫節(jié)。總結(jié)當(dāng)前中國一般農(nóng)業(yè)地區(qū)（非貧困地區(qū)）精準扶貧實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于提高對基層治理現(xiàn)代化的認識，具有非常重要的意義。