我國(guó)行政區(qū)劃變革研究

【摘要】秦漢時(shí)的郡縣制是現(xiàn)代行政區(qū)劃的前身，它基于“山川形便”“犬牙交錯(cuò)”來(lái)劃分疆域，加強(qiáng)中央集權(quán)。隨著社會(huì)的發(fā)展，古代的劃分已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，因此我國(guó)行政區(qū)劃變革一直進(jìn)行。增加省級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量，整合縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)省轄縣改革是我國(guó)行政區(qū)劃變革的方向。當(dāng)然民族自治區(qū)域的行政區(qū)劃需要特別關(guān)注，否則會(huì)有分裂風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】行政區(qū)劃 ?犬牙交錯(cuò) ?省轄縣

一、我國(guó)古代的行政區(qū)劃

我國(guó)行政區(qū)劃最早可以追溯到秦漢的郡縣制，其是為了加強(qiáng)中央集權(quán)，而進(jìn)行的縱向分權(quán)。蘇力教授更是將行政區(qū)劃提前到了，西周的分封制，“由于無(wú)法定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，西周分封制下天子與諸侯國(guó)不是法律意義上的央地關(guān)系，但這是疆域大國(guó)層級(jí)化行政區(qū)劃體制的最早憲制努力”。但是分封制的初衷，并不是進(jìn)行一項(xiàng)行政區(qū)劃憲制設(shè)置，它只是客觀上有了行政區(qū)劃的作用。分封制更多的作用是解決宗法制帶來(lái)的繼承沖突和政權(quán)不穩(wěn)，用分封來(lái)安慰沒(méi)有繼承王位的其他繼承人。

分封的諸侯與國(guó)王并沒(méi)有隸屬關(guān)系，因此并不是真正意義上的行政區(qū)劃。諸侯服從國(guó)王只是基于血緣或者周禮，在血緣淡漠以及禮崩樂(lè)壞之后，國(guó)王對(duì)諸侯國(guó)的控制基本為零，基于這點(diǎn)，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后，選擇了郡縣制來(lái)控制地方?；凇吧酱ㄐ伪恪薄叭澜诲e(cuò)”兩項(xiàng)原則將全國(guó)分為36郡，這是最早的行政區(qū)劃的考量因素。

“山川形便”強(qiáng)調(diào)應(yīng)該尊重自然地理形成的地方區(qū)域。自然地理往往會(huì)塑造相關(guān)的區(qū)域性共同體，他們有相同的語(yǔ)言文化、風(fēng)俗習(xí)慣等，這都有利于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展以及政治治理。但是這也容易形成地方割據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)。這便要求“犬牙交錯(cuò)”，將一些“兵家必爭(zhēng)之地”劃歸在不同的郡縣。

二、我國(guó)現(xiàn)代的行政區(qū)劃

古代的行政區(qū)劃最主要的作用是便于統(tǒng)治，穩(wěn)定社會(huì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代的行政區(qū)劃需要考量的因素就越來(lái)越多，因此行政區(qū)劃變革的頻率高了很多。我們現(xiàn)在說(shuō)，行政區(qū)劃是一種國(guó)家行為，是國(guó)家將領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的區(qū)域;行政區(qū)劃的基礎(chǔ)是領(lǐng)土，如果領(lǐng)土過(guò)小則無(wú)行政區(qū)劃的必要，這也是為什么說(shuō)治理小國(guó)比治理疆域大國(guó)更容易;行政區(qū)劃是一種劃分權(quán)利層級(jí)的活動(dòng)，不同行政區(qū)劃的隸屬關(guān)系是行政區(qū)劃的重要內(nèi)容;行政區(qū)劃關(guān)系到不同級(jí)別政府的權(quán)利機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的設(shè)置，以及具體部門(mén)、機(jī)關(guān)的編制人數(shù);行政區(qū)劃的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，在傳統(tǒng)國(guó)家更多體現(xiàn)為行政管理，在現(xiàn)代國(guó)家體現(xiàn)為行政治理。

我國(guó)疆域遼闊，社會(huì)情況復(fù)雜，新中國(guó)成立后確定的行政區(qū)劃，有四種類型：地域型行政區(qū)劃，即省縣鄉(xiāng);城市型行政區(qū)劃，其區(qū)別于地域型行政區(qū)劃，它是在現(xiàn)代化背景下產(chǎn)生的，在人口密集、主要發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的地區(qū)建立，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置以及職能方面不同于第一種類型，即我們通常稱其為“市”;民族型行政區(qū)劃，即民族區(qū)域自治地方的行政區(qū)劃;特殊型行政區(qū)劃，即特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地的行政區(qū)劃。

我國(guó)行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)力與責(zé)任自上而下的配置，中央政府是國(guó)家權(quán)力的中心，中央按照省市縣鄉(xiāng)不同層級(jí)的行政區(qū)劃依次劃分從大到小的不同權(quán)力和責(zé)任。改革開(kāi)放后，我國(guó)的行政區(qū)劃變革主要包括：逐步推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，取消地區(qū)一級(jí)行政區(qū)劃;縣改市被叫停后，撤縣設(shè)區(qū)和省縣直轄成為行政建制變革的重要內(nèi)容;撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn);成立各類經(jīng)濟(jì)特區(qū);邊疆地區(qū)設(shè)立新的行政建制等。

在疆域遼闊的中國(guó)，我們已經(jīng)不能找到一種體制比行政區(qū)劃體制更加利于國(guó)家的統(tǒng)治與治理。畢竟行政區(qū)劃在實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、調(diào)整國(guó)家結(jié)構(gòu)以及發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)方面，發(fā)揮著巨大的作用。

首先，行政區(qū)劃有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一。上文提到行政區(qū)劃的基礎(chǔ)是領(lǐng)土，而一國(guó)對(duì)領(lǐng)土的有效控制是國(guó)家統(tǒng)一的關(guān)鍵。行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置權(quán)利機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，對(duì)該地區(qū)主張權(quán)利。除此之外，在民族地區(qū)和特別行政區(qū)也有重要意義。在我國(guó)，民族地區(qū)和特別行政區(qū)一般遠(yuǎn)離政治中心，中央政府鞭長(zhǎng)莫及，很容易滋生問(wèn)題，通過(guò)民族型行政區(qū)劃和特殊型行政區(qū)劃就可以解決這些問(wèn)題，以達(dá)到維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。我國(guó)古代的羈縻就是為了維護(hù)邊疆地區(qū)的安定和統(tǒng)一。

其次，行政區(qū)劃有利于國(guó)家結(jié)構(gòu)的調(diào)整。國(guó)家結(jié)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力在縱向方面和橫向方面的劃分?！皣?guó)家結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力如何在地理上或者區(qū)域上進(jìn)行劃分的問(wèn)題，其核心是中央和地方的權(quán)利如何劃分的問(wèn)題”[ 周平，《政治學(xué)導(dǎo)論》，云南大學(xué)出版社，2015年，第69頁(yè);]。行政區(qū)劃是縱向的分權(quán)，我國(guó)通過(guò)行政區(qū)劃變革，有效的實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)家工作人員的結(jié)構(gòu)層次、人員編制、職能權(quán)限的調(diào)整，這既能防止地方割據(jù)，又能調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，使得國(guó)家治理更加的合理有效。

最后，行政區(qū)劃有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家通過(guò)賦予不同行政區(qū)劃不同權(quán)限和職能，配置經(jīng)濟(jì)、人事、政策等不同資源，促使特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且不斷調(diào)整行政區(qū)劃，最終達(dá)到促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

三、行政區(qū)劃變革面臨的問(wèn)題

行政區(qū)劃概念本身沒(méi)有問(wèn)題，但如何劃分行政區(qū)是需要我們認(rèn)真考量的。就我國(guó)如今的行政區(qū)劃，還是存在不少問(wèn)題的。

（1）邊疆地區(qū)行政區(qū)劃面積過(guò)大。僅新疆和西藏就占我國(guó)國(guó)土面積的三分之一，并且該地區(qū)為少數(shù)民族集中地區(qū)。在暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力的威脅下，我國(guó)西部邊疆面臨領(lǐng)土分裂的危險(xiǎn)。在群體聚居的地方容易形成群體的自我意識(shí)，當(dāng)將群體的聚居地劃為獨(dú)立的區(qū)劃時(shí)，會(huì)被認(rèn)為是本群體的“固有土地”;并且當(dāng)這個(gè)群體產(chǎn)生自己的精神領(lǐng)袖時(shí)，國(guó)家就有分裂的危險(xiǎn)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東西部發(fā)展不平衡，這種不平衡心理在外力的影響下，很容易形成分裂勢(shì)力。

（2）交通、通訊的發(fā)展使得我國(guó)行政區(qū)劃的層級(jí)設(shè)置不再合理。傳統(tǒng)國(guó)家行政區(qū)劃的層級(jí)設(shè)置，受到地理環(huán)境和交通、通訊技術(shù)的限制。在交通、通信技術(shù)的限制下，政府處理、交換信息的能力有限，因此管理的區(qū)域范圍受到限制，這導(dǎo)致行政區(qū)劃的層級(jí)過(guò)多?，F(xiàn)如今，交通和通訊技術(shù)已經(jīng)高速發(fā)展，因此，我國(guó)需要改革行政區(qū)劃的層級(jí)。

（3）“犬牙交錯(cuò)”的行政區(qū)劃已經(jīng)不再適合當(dāng)今的發(fā)展。如第一部分所述，我國(guó)古代基于軍事和統(tǒng)治等方面的考量，往往以天然的山、水等地理標(biāo)志作為行政區(qū)劃的邊界，即“山川形便”。但這很容易形成地方割據(jù)勢(shì)力，因此引入了“犬牙交錯(cuò)”，將“兵家必爭(zhēng)之地”進(jìn)行劃分，使其屬于不同的行政區(qū)域，從而削弱地方權(quán)力，強(qiáng)化中央權(quán)力。但隨著技術(shù)的進(jìn)步，地形地貌在軍事行動(dòng)中的地位下降，地方不能再依靠特殊地理環(huán)境割據(jù)一方。因此，“犬牙交錯(cuò)”的行政區(qū)劃已經(jīng)不再具有必要性，而且在現(xiàn)實(shí)中還常常給民眾帶來(lái)不便。

（4）行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多、基層行政區(qū)劃規(guī)模過(guò)小。行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多，一直是學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題，行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率。

相對(duì)于我國(guó)的領(lǐng)土面積和人口規(guī)模，省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量較少。省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量較少有兩方面的問(wèn)題，一是，限于省一級(jí)政府的管理幅度，省無(wú)法直接管理縣，因此必然增加市一級(jí)行政區(qū)劃，增加了行政區(qū)劃層級(jí);二是，省級(jí)行政區(qū)劃過(guò)少，導(dǎo)致區(qū)域中心數(shù)量較少，區(qū)域中心的輻射面積減少，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政治理。增加了市一級(jí)的行政層級(jí)，短期內(nèi)是有利的，但隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)的發(fā)展，部分地級(jí)市發(fā)展不足，城市規(guī)模小，財(cái)政能力不足，不能帶動(dòng)所轄縣的發(fā)展，反而會(huì)搶奪縣的發(fā)展機(jī)會(huì)。

基層行政區(qū)劃規(guī)模過(guò)小，是指縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模較小。縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模較小，行政區(qū)劃數(shù)量較多，在管理幅度的限制之下，會(huì)增加行政層級(jí)。同時(shí)，會(huì)限制區(qū)域資源的集中，限制地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政治理。

（5）行政區(qū)劃單位名稱較為雜亂。在我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃中，就“市”而言，有直轄市、省轄市、設(shè)區(qū)的市以及不設(shè)區(qū)的市等，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也以“市”命名。以至于讓人無(wú)法分辨“市”在我國(guó)行政區(qū)劃中到底屬于哪一級(jí)別。關(guān)于“區(qū)”的行政區(qū)劃也有多重含義：有一般的地級(jí)市轄區(qū);相當(dāng)于縣級(jí)的特區(qū);相當(dāng)于地級(jí)的區(qū)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的行政區(qū)劃單位名稱亟需規(guī)制。

四、行政區(qū)劃變革的建議

交通、通訊的發(fā)展，雖然客觀上導(dǎo)致了行政層級(jí)過(guò)多，但這是在設(shè)定行政區(qū)劃不能預(yù)料到的，因此將其與問(wèn)題四分開(kāi)論述。但是它們導(dǎo)致的結(jié)果相同，因此在解決辦法上一起論述。

（1）增加民族自治區(qū)省級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量。針對(duì)省級(jí)民族自治區(qū)域面積過(guò)大，不利于國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的管理和控制，增加了行政成本，削弱了中心城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和促進(jìn)功能等問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該謹(jǐn)慎縮減省級(jí)民族自治區(qū)規(guī)模，增加省級(jí)民族自治區(qū)數(shù)量。通過(guò)增加省級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量，增加省一級(jí)權(quán)力中心，縮減區(qū)域內(nèi)部與行政區(qū)劃中心的距離，較少行政成本，增加中心城市對(duì)周圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展輻射面積，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)行政治理。

（2）針對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單采取取消某一層級(jí)的單一改革措施。需要從省、市、縣、鄉(xiāng)多個(gè)層級(jí)的綜合改革入手。

通過(guò)謹(jǐn)慎增加直轄市，增加省級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量，減少縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量。我國(guó)現(xiàn)如今只有四個(gè)直轄市，從數(shù)量上來(lái)看還很少。并且對(duì)于中國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃變革，調(diào)整幅度不宜過(guò)大，又要減少層次，以確保信息的通暢和資源的充沛，這樣看來(lái)增設(shè)直轄市是最好的選擇。而且就經(jīng)驗(yàn)而言，直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于省轄市。

通過(guò)適度整合縣鄉(xiāng)，減少縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量?？s小省級(jí)行政區(qū)劃面積，增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量，可以使一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃管理的縣級(jí)數(shù)量減少，有利于省轄縣的實(shí)施。適度整合縣鄉(xiāng)，減少縣的數(shù)量，也有利于省轄縣的實(shí)施。

在增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量，減少縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的基礎(chǔ)上，推進(jìn)省直轄縣改革，取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。這就減少了行政區(qū)劃的層級(jí)，解決了市管縣容易出現(xiàn)的信息滯后，行政效率低下的問(wèn)題。并且對(duì)于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力也有幫助，沒(méi)有市的截留、挪用，省對(duì)縣的補(bǔ)助就可以直接到縣，縣的財(cái)力自然增加，財(cái)政明顯就有了進(jìn)一步的保障。

當(dāng)前省直轄縣的試點(diǎn)過(guò)程中，由于省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量較少，縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量較多，省級(jí)行政區(qū)劃的管理幅度有限，地級(jí)市作為中間一級(jí)行政區(qū)劃有存在必要，因此省直轄縣試點(diǎn)開(kāi)展阻力較大，政策落實(shí)效果較差。在增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量，減少縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的基礎(chǔ)上，減少省級(jí)行政區(qū)劃管理縣的數(shù)量，解決管理幅度問(wèn)題，才能更好地推進(jìn)省直轄縣改革。

（3）對(duì)于不適合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的“犬牙交錯(cuò)”的行政區(qū)劃，應(yīng)在整合縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃時(shí)，加以調(diào)整。

（4）推行省直轄縣，其目的就是減少行政區(qū)劃層級(jí)，也就是減少“市”一級(jí)的行政區(qū)劃，在減少之后，我國(guó)的“市”的存在就會(huì)減少，在這種情況下，規(guī)范“市”的使用就簡(jiǎn)單的多。而對(duì)于“區(qū)”，可以盡量統(tǒng)一，在直轄市中設(shè)區(qū)，而對(duì)于相當(dāng)于縣級(jí)的區(qū)，則統(tǒng)一以縣命名，這也可以與省直轄縣相銜接。

從秦漢的郡縣制到現(xiàn)如今試點(diǎn)的省直轄縣，都是我國(guó)行政區(qū)劃體制的憲制努力。正如我們不能以現(xiàn)在的情況評(píng)價(jià)秦漢的郡縣制，我們也不能再將來(lái)的某一天批評(píng)今天的行政區(qū)劃變革，至少在此刻，基于現(xiàn)如今的社會(huì)發(fā)展，省直轄縣是適合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的，是可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理的。

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作者簡(jiǎn)介：陳廣緒（1995-），女，安徽滁州人，上海大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。