跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的組織結(jié)構(gòu)*

王鳳濤

(最高人民檢察院,北京 100726)

組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一種手段，而組織目標(biāo)源于組織的總體戰(zhàn)略。因此，組織戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)之間關(guān)系密切是完全符合邏輯的[注][美]斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇.組織行為學(xué)(第16版)[M].孫健敏,王震,李原譯.孫健敏校.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016.396-397.。

——斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇

一、為何關(guān)注“組織結(jié)構(gòu)”

組織是為了某種目的而匯集的集合。人們要想成功實(shí)現(xiàn)目的，就需要在最好的結(jié)構(gòu)中組織起來(lái)，結(jié)構(gòu)可以成就也可以破壞一個(gè)組織，因此，關(guān)于結(jié)構(gòu)的決策是主要的戰(zhàn)略決策[注]See Lundy， O. And Cowling， A. Strategic Human Resource Management， Routledge (1996)， P.141. 轉(zhuǎn)引自[英]勞里·馬林斯、吉爾·克里斯蒂.組織行為學(xué)精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2015.434.。結(jié)構(gòu)定義了任務(wù)和職責(zé)、工作角色以及溝通渠道，通過(guò)結(jié)構(gòu)可以對(duì)組織活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮與控制，使實(shí)施管理流程和建立命令框架成為可能。組織的規(guī)模越大，就越需要精心設(shè)計(jì)目的明確和結(jié)構(gòu)清晰的組織形式。建立結(jié)構(gòu)的目的是在組織成員中進(jìn)行工作劃分以及活動(dòng)協(xié)調(diào)，指揮他們向著組織長(zhǎng)期以及短期目標(biāo)努力[注]〔5〕〔7〕[英]勞里·馬林斯，吉爾·克里斯蒂.組織行為學(xué)精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2015.430.440-441.。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，這就是要構(gòu)建獨(dú)立于地方法院和檢察院的制度體系，形成一套與之平行的訴訟管轄制度。2014年12月2日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，審議通過(guò)《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》；同年12月28日，上海市檢察院第三分院依托上海鐵路運(yùn)輸檢察分院，掛牌成立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；兩天之后的12月30日，北京市檢察院第四分院依托北京鐵路運(yùn)輸檢察分院，掛牌成立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；2015年2月，最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》也提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的檢察院，構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理的訴訟格局，完善司法管轄體制。”如此一來(lái)，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的制度框架逐步明朗。

伴隨著頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)，有關(guān)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的關(guān)注度日漸增高，但對(duì)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)討論較為少見，有限的分析主要集中在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院試點(diǎn)未跨省級(jí)行政區(qū)劃造成的非典型性設(shè)置問(wèn)題，以及如何提高所跨行政區(qū)劃的行政層級(jí)上。目前理論界或?qū)崉?wù)屆達(dá)成的“共識(shí)”是，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在一定層級(jí)上要跨省級(jí)行政區(qū)劃[注]孫秀麗，韓秀成.跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革與《人民檢察院組織法》修改[C].載胡衛(wèi)列，董桂文，韓大元.人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2016.330.，至于如何構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的制度體系，相關(guān)討論則著墨不多，而這正是需要闡明的問(wèn)題。

在構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)時(shí)，需要解決三個(gè)具體問(wèn)題：(1)管理幅度；(2)命令鏈(層級(jí)數(shù)量)；(3)層級(jí)制度。只有解決了這三個(gè)問(wèn)題，才能有效提高組織績(jī)效〔5〕?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院的管理幅度僅僅是組織結(jié)構(gòu)的建構(gòu)要素之一，僅強(qiáng)調(diào)跨省級(jí)行政區(qū)劃構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，系只討論了組織結(jié)構(gòu)建構(gòu)要素的一個(gè)方面。

為數(shù)不多的涉及兩級(jí)或三級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院構(gòu)建的論述，也明顯受到鐵路運(yùn)輸檢察院布局的影響，即將鐵路運(yùn)輸檢察院的布局視為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院布局的硬性約束[注]陳海鋒.跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系研究[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，(2)：141-147.。這種思路，實(shí)際上混淆了鐵路運(yùn)輸檢察院改造在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院構(gòu)建這個(gè)整體目標(biāo)中的定位，顛倒了鐵路運(yùn)輸檢察院改造與跨行政區(qū)劃?rùn)z察院構(gòu)建兩者的邏輯關(guān)系。構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院不是為了改造鐵路運(yùn)輸檢察院，恰恰相反，鐵路運(yùn)輸檢察院改革其最終是為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院構(gòu)建服務(wù)的，其目的是要構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。在現(xiàn)有布局的鐵路運(yùn)輸檢察院框架中考慮跨行政區(qū)劃?rùn)z察院分布，將限制跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革思維，在某種程度上是將改革的對(duì)象當(dāng)做了改革的目的。

二、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的層級(jí)結(jié)構(gòu)

層級(jí)結(jié)構(gòu)指的是組織結(jié)構(gòu)中不同的層級(jí)數(shù)，它構(gòu)建了權(quán)力與職責(zé)的垂直等級(jí)以及組織自上而下完整的上級(jí)—下屬關(guān)系框架，這一原則被廣泛用于組織設(shè)計(jì)。清晰的權(quán)力與職責(zé)劃分對(duì)組織的有效運(yùn)作是必要的，每一個(gè)造成單元都應(yīng)該清楚自己在組織結(jié)構(gòu)中的方位〔7〕。人民檢察院總體上可以分為最高人民檢察院與地方各級(jí)人民檢察院，而地方各級(jí)人民檢察院又可以進(jìn)一步分為：省級(jí)檢察院、市級(jí)檢察院和縣級(jí)檢察院。與之相對(duì)應(yīng)，在級(jí)別上，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院無(wú)非有三個(gè)可能的層級(jí)，省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院、市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，但要注意的是，“省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”不能等同于“跨省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院”，“市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”不能等同于“跨市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院”，“縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”也不能等同于“跨縣級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院”，兩者并不具有必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系。具體到層級(jí)結(jié)構(gòu)上，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院總體上可分為“一級(jí)”“二級(jí)”和“三級(jí)”三種層級(jí)，根據(jù)每個(gè)層級(jí)內(nèi)部構(gòu)成元素組合的不同，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院又有多種設(shè)置的可能性。

(一)“一級(jí)”結(jié)構(gòu)

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的一級(jí)結(jié)構(gòu)較為直觀，即從省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)中選擇“一級(jí)”，構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院?？傮w而言，包括以下三種可能性：

一是只設(shè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。根據(jù)所跨行政區(qū)劃級(jí)別的不同，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可以分為三種情形：第一種情形是在各省(區(qū)、市)的地級(jí)市內(nèi)設(shè)置若干跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干縣市。其上級(jí)檢察院為地市級(jí)人民檢察院，此時(shí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院只能管轄同一地級(jí)市內(nèi)縣級(jí)與縣級(jí)行政區(qū)劃之間的案件。由于同一地市不同地區(qū)的關(guān)聯(lián)度較大，在如此有限的地域內(nèi)人們信息互聯(lián)互通頻發(fā)，彼此較為熟悉，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院防范行政干預(yù)司法的作用非常有限。同時(shí)，由于沒(méi)有相應(yīng)的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，大量跨地市、跨省(區(qū)、市)的案件仍由行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，這就導(dǎo)致無(wú)法有效地發(fā)揮跨行政區(qū)劃的功能。第二種情形是在各省(區(qū)、市)內(nèi)設(shè)置若干跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)院管轄若干地市。由于不可能再以地市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院作為其上級(jí)檢察院，與省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院之間又缺乏與之對(duì)應(yīng)的一級(jí)地市級(jí)檢察院進(jìn)行聯(lián)結(jié)，因此這種情形在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不具有可操作性。第三種情形是跨省(區(qū)、市)設(shè)置若干基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。這時(shí)由于沒(méi)有地市級(jí)和省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與最高人民檢察院之間在層級(jí)管轄上缺失省、市兩級(jí)檢察院，也不具有可行性。因此，只設(shè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的方案，可以從備選方案中排除。

二是只設(shè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。具體可以分為兩種情形：第一種情形是市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，每個(gè)院管轄若干地市，行使市級(jí)檢察院職權(quán)，上級(jí)檢察院為省(區(qū)、市)的省級(jí)檢察院。北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院就屬于這種設(shè)置模式，只是直轄市實(shí)行的市、區(qū)兩級(jí)行政體制與省(區(qū))采用的省、市、縣三級(jí)行政體制有所區(qū)別。此時(shí)跨地市和縣級(jí)行政區(qū)劃的案件都可以由地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，但跨省(區(qū)、市)的案件仍然是歸省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，這會(huì)出現(xiàn)跨省級(jí)行政區(qū)劃案件跨區(qū)劃管轄的制度空白，難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的預(yù)期目標(biāo)，并不可行。第二種情形是市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院按照跨省(區(qū)、市)的方式設(shè)置。每一個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院均管轄若干省(區(qū)、市)。此時(shí)由于沒(méi)有省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，地市級(jí)跨行政區(qū)劃院就會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的情形，無(wú)法解決級(jí)別管轄的問(wèn)題。這就意味著只設(shè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的方案，也不可取。

三是只設(shè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是跨省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置，行使省級(jí)檢察院職權(quán)，管轄范圍為全國(guó)，作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，上級(jí)檢察院為最高人民檢察院。由于沒(méi)有縣級(jí)和地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，跨省(區(qū)、市)的案件將直接涌入省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，省級(jí)跨行政區(qū)劃的上訴、抗訴案件直接由最高人民檢察院管轄，將大幅增加最高人民檢察院的辦案壓力，從而影響其對(duì)下指導(dǎo)、制定司法解釋等宏觀職能的發(fā)揮，不符合最高人民檢察院的職能定位，因此只設(shè)置省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院同樣不可行。

(二)“兩級(jí)”結(jié)構(gòu)

“兩級(jí)”結(jié)構(gòu)即從省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)中選擇兩級(jí)，構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的制度體系。跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的兩級(jí)結(jié)構(gòu)包括兩種可能性：

一是設(shè)省、市兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院[注]從排列組合的角度講，還有一種可能性，即設(shè)省、縣兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，不設(shè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。出于案件級(jí)別管轄的需要，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院之間仍需要有一級(jí)地市級(jí)檢察院，這就意味著如果不設(shè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，此時(shí)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上級(jí)檢察院仍為地市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院，仍然要受制于地方，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)置也就失去了制度意義，因而本文對(duì)此不作討論。。根據(jù)省、市兩級(jí)跨行政區(qū)檢察院所跨行政區(qū)劃級(jí)別的不同，又可以分為兩種[注]在理論上，這兩種類型之外還有一種可能性，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨縣(區(qū)、市)設(shè)置，省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，如此一來(lái)，就不存在跨省(區(qū)、市)設(shè)置的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，因此，跨省(區(qū)、市)的相關(guān)案件就無(wú)法在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院得以解決。而地方行政區(qū)劃級(jí)別越高，出現(xiàn)不宜由行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的案件的可能性更大，設(shè)置跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的必要性也越大，這種理論上的可能性不具有設(shè)置的合理性，不作為一種單獨(dú)的情形討論。類型：

第一種類型：市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在省內(nèi)跨地市設(shè)置，行使市級(jí)檢察院的職權(quán)，每一個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院均管轄數(shù)個(gè)地市的相關(guān)案件；在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，行使省級(jí)檢察院職權(quán)，省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，管轄范圍為數(shù)個(gè)省(區(qū)、市)的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，但是不設(shè)基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。由于要跨行政區(qū)劃設(shè)置，那么每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的地市自然是兩個(gè)以上，考慮到大部分案件行政區(qū)劃?rùn)z察院就可以辦理，因此各地市需要由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理的案件數(shù)量與行政區(qū)劃?rùn)z察院比起來(lái)就不會(huì)那么多，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的地市數(shù)量就可以適度增加，比如，每個(gè)省(區(qū)、市)設(shè)兩個(gè)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。如此一來(lái)，全國(guó)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量就會(huì)超過(guò)60個(gè)，由于省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院需要管轄數(shù)10個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，這就需要適度增加省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量。假如每個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院需要管轄10個(gè)左右的市級(jí)院，也要設(shè)置大約6個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。在中央嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的情況下，設(shè)置6個(gè)副部級(jí)規(guī)格的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，難度較大，此種方案的可行性不大。

第二種類型：市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干省(區(qū)、市)相關(guān)案件。省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院為跨市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置，作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，每個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。此種情形與前一種情形相比，雖然可以通過(guò)讓每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院盡可能多地涵蓋省份，來(lái)強(qiáng)化跨行政區(qū)劃辦理不宜由地方辦理的案件的能力，但不意味著市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省(區(qū)、市)越多越好，實(shí)際上管轄省份不宜太多，假如每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄3～7個(gè)省(區(qū)、市)，那么總共大約需設(shè)置6～7個(gè)左右，作為上級(jí)檢察院的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院自然不可能設(shè)置太多，1～2個(gè)即可對(duì)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院進(jìn)行有效的管轄。但由于沒(méi)有設(shè)置基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，導(dǎo)致大量不宜由行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的跨地市案件，就會(huì)直接跨省涌入市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，由市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，進(jìn)而通過(guò)抗訴程序涌入為數(shù)不多的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，并最終匯集到最高人民檢察院。

要解決市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院案件較多的問(wèn)題，每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的省(區(qū)、市)只能嚴(yán)格控制，通過(guò)減少每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的省(區(qū)、市)的數(shù)量，降低辦案壓力，以此控制案件量。如此一來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量較多，假如每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄兩個(gè)省(區(qū)、市)，那就需要設(shè)置15個(gè)以上的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。1個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院難以有效管轄如此眾多的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件，而設(shè)置2～3個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院相對(duì)較為合理。這種設(shè)置模式看似通過(guò)減少基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，減少了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的層級(jí)，也排除了副部級(jí)規(guī)格的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量，降低了機(jī)構(gòu)設(shè)置的難度并簡(jiǎn)便了機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)際上只是通過(guò)增加市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量，承擔(dān)了部分基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的職責(zé)，實(shí)際上是用“市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院數(shù)量的增加”換取“跨行政區(qū)劃?rùn)z察院層級(jí)的減少”，并沒(méi)有當(dāng)然使得機(jī)構(gòu)設(shè)置成本更為便宜。因?yàn)楹芏嗤皇》莶煌厥虚g的跨行政區(qū)劃案件，由于沒(méi)有跨地市的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，需要跨省尋求司法救濟(jì)，這就極大地增加了案件解決的成本，而權(quán)利成本的增加會(huì)降低人們?cè)V諸該種權(quán)利救濟(jì)方式解決糾紛的積極性。

二是設(shè)市、縣兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。根據(jù)跨越的行政區(qū)劃的級(jí)別不同，可以分為三種情形：

一種情形是省內(nèi)設(shè)置跨地市的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院若干，行使市級(jí)檢察院職權(quán)，每個(gè)院管轄范圍為若干地市。地市內(nèi)設(shè)置跨縣市區(qū)的縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)院管轄范圍為若干縣市區(qū)。各省(區(qū)、市)的省級(jí)檢察院為市、縣兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。此時(shí)，跨地市、跨縣市的案件可以由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，但跨省(區(qū)、市)的案件沒(méi)有相應(yīng)的跨行政區(qū)劃案件管轄，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員交往日益頻繁、信息技術(shù)突飛猛進(jìn)、交通往來(lái)愈發(fā)便利，省際之間的人員往來(lái)、資源共享、經(jīng)濟(jì)交往越來(lái)越常見，大量的案件屬于跨省案件。如果這部分跨省(區(qū)、市)案件仍然由省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置的效果必然會(huì)大打折扣。

另一種情形是基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，每個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件。地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在案件管轄上相應(yīng)的上提一級(jí)，跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干省(區(qū)、市)內(nèi)的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。如果地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，那么省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院也就不可能再作為地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上級(jí)檢察院；由于不設(shè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，而省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院又不宜作為上級(jí)機(jī)關(guān)，這就使得市、縣兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院沒(méi)有上級(jí)檢察院進(jìn)行管理，缺少一級(jí)案件管轄層級(jí)，無(wú)法與檢察機(jī)關(guān)的制度體系兼容。

第三種情形是基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院均管轄若干省(區(qū)、市)的跨行政區(qū)劃案件。地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置，每個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。由于沒(méi)有省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，縣級(jí)、市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與最高人民檢察院之間，缺失省級(jí)檢察院，也不具有可行性。因此，只設(shè)市、縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的方案，同樣無(wú)法形成完整的層級(jí)結(jié)構(gòu)。

(三)“三級(jí)”結(jié)構(gòu)

“三級(jí)”結(jié)構(gòu)意味著跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)省、市、縣三級(jí)。設(shè)置省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，行使省級(jí)檢察院職權(quán)，并管轄全國(guó)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。設(shè)置市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院若干，行使市級(jí)檢察院職權(quán)。在各省(區(qū)、市)內(nèi)設(shè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，履行基層檢察院的職責(zé)。結(jié)合基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院所跨行政區(qū)劃級(jí)別的不同以及由此帶來(lái)的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄區(qū)域的不同，又可以分為兩種情形：

一是基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨縣(市、區(qū))設(shè)置，管轄若干縣(市、區(qū))的跨行政區(qū)劃案件；地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地級(jí)設(shè)置，每個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干地市；省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干省(區(qū)、市)的地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。此種類型與“兩級(jí)”結(jié)構(gòu)中的第一種類型，區(qū)別在于多出一級(jí)跨縣(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。由于縣(市、區(qū))同屬一個(gè)地市，相互之間無(wú)論是地域上還是人員往來(lái)上，相互之間的聯(lián)系較為緊密，很容易對(duì)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院施加影響，設(shè)置這種跨縣(市、區(qū))的縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)于排除地方對(duì)于辦案干擾的作用有限。至于此種情形下的市級(jí)跨行政區(qū)域檢察院和省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，同“兩級(jí)”結(jié)構(gòu)中的第一種類型，即市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在省內(nèi)跨地市設(shè)置，行使市級(jí)檢察院職權(quán)，每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干地市的相關(guān)案件；省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管轄范圍為數(shù)個(gè)省(區(qū)、市)的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，行使省級(jí)檢察院職權(quán)，其所面臨的問(wèn)題相同，即由于一個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院難以有效管理全國(guó)各省(區(qū)、市)的數(shù)10個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，這就需要設(shè)置大量省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。方案的操作可行性[注][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策(第2版)[M].丁煌,方興譯.丁煌校.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.165-166.，是其能否通過(guò)的重要考量因素，該方案獲得通過(guò)的難度很大。

二是基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，每個(gè)院管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件；地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，每個(gè)院管轄若干省(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置，每個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。此種類型與“兩級(jí)”結(jié)構(gòu)中的第二種類型相比，差別在于多一級(jí)跨地市的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。由于跨地市設(shè)置的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可以事先化解一部分案件，經(jīng)過(guò)過(guò)濾后涌入地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件量就會(huì)相應(yīng)減少，而管轄若干省(區(qū)、市)的地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件量也不會(huì)太多，這樣就可以設(shè)置少量省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院來(lái)管理地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，這樣一來(lái)，設(shè)置副部級(jí)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院難度大的問(wèn)題也可相應(yīng)得以解決。從這個(gè)意義上將，此種設(shè)置模式相對(duì)較為合理，也較為可行。

經(jīng)過(guò)分析比較，設(shè)立“三級(jí)”跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，才能構(gòu)建起科學(xué)合理的跨行政區(qū)劃管轄層級(jí)體系，確保特殊案件在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理，普遍案件在行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理，避免跨行政區(qū)劃?rùn)z察院層級(jí)體系不完整導(dǎo)致案件上訴、抗訴后回流到地方檢察院。而“三級(jí)”結(jié)構(gòu)中的第二種方案，即基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件；地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨省設(shè)置，每個(gè)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干省(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置，每個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄若干地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，在所有方案中較為科學(xué)，但仍需要對(duì)方案進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。

三、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管理幅度

管理幅度指的是直接向特定管理者或監(jiān)督人報(bào)告的下屬員工數(shù)。如果管理幅度太大，有效地管理下屬將變得困難，并給管理者帶來(lái)更多壓力。如果管理幅度太狹窄，就會(huì)影響協(xié)調(diào)和決策的一致性，進(jìn)而對(duì)于組織結(jié)構(gòu)這個(gè)整體的的有效溝通構(gòu)成障礙[注][英]勞里·馬林斯,吉爾·克里斯蒂.組織行為學(xué)精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2015.441.。如何構(gòu)建適度的管理幅度，是在明確跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的層級(jí)結(jié)構(gòu)后亟需解決的問(wèn)題。

三級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院示意圖

作為省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的直接下級(jí)檢察機(jī)關(guān)，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量將影響著省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管理的有效性。同理，若將市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院視為特定管理者，而將縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院視為直接向特定管理者報(bào)告的機(jī)關(guān)，那么縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量，又會(huì)影響市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)下管理的有效性。這就意味著，三級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管理的有效性，就可以轉(zhuǎn)化為省市縣三級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院各自設(shè)置數(shù)量的問(wèn)題。由于縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量在某種程度上決定著市級(jí)跨行政區(qū)劃數(shù)量的變量，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量又會(huì)成為省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置數(shù)量的考量因素，因此，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的數(shù)量設(shè)置，就成為解決跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管理幅度問(wèn)題的突破口。

(一)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院

由于縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院跨地市設(shè)置，而大部分案件在普通的行政區(qū)劃?rùn)z察院就可以得到解決，每個(gè)地市面臨的跨行政區(qū)劃的特殊案件要遠(yuǎn)少于普通案件，各省(區(qū)、市)設(shè)置的縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院就沒(méi)有必要太多?？梢钥紤]的數(shù)量是，每個(gè)省(區(qū)、市)設(shè)置兩個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)總共就需要設(shè)置超過(guò)60個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。但不同的省(區(qū)、市)面積和人口存在較大差異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡，隨之而來(lái)的案件數(shù)量也不同，這些都要成為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置的考慮因素。

根據(jù)全國(guó)行政區(qū)劃情況[注]截至2016年12月31日，參見中華人民共和國(guó)民政部編.中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2017[M].北京：中國(guó)地圖出版社，2017.1-8.，具體到內(nèi)地各省(區(qū)、市)[注]在此，主要結(jié)合中國(guó)大陸地區(qū)的省(區(qū)、市)行政區(qū)劃資料進(jìn)行分析。，新疆(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與新疆維吾爾自治區(qū)通盤考慮)、內(nèi)蒙古面積均超過(guò)110萬(wàn)平方千米，地市級(jí)行政區(qū)劃單位均超過(guò)10個(gè)，人口數(shù)量超過(guò)2000萬(wàn)，面積和地域跨度較大，地市級(jí)行政區(qū)劃單位較多，人口適中，可以考慮設(shè)3個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。青海、西藏面積均超過(guò)了70萬(wàn)平方千米(西藏面積達(dá)到了約123萬(wàn)平方千米)，同樣面積較大，但地市級(jí)行政區(qū)劃單位均少于9個(gè)，人口數(shù)量均少于600萬(wàn)，考慮到面積雖然較大，但地市級(jí)行政區(qū)劃單位較少、人口較少，可以設(shè)2個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃單位。黑龍江、四川、云南、甘肅4個(gè)省面積均超過(guò)或接近40萬(wàn)平方千米，地市級(jí)行政區(qū)劃單位均超過(guò)12個(gè)，人口均超過(guò)2500萬(wàn)(與其他三個(gè)省相比，甘肅雖然人口少一些，但東西跨度狹長(zhǎng))，面積較大、地市級(jí)行政區(qū)劃單位較多且人口較多，可以考慮設(shè)置3個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。北京、天津、上海、重慶4個(gè)直轄市中，北京、天津、上海面積均小于2萬(wàn)平方千米)，重慶面積小于9萬(wàn)平方千米，面積均較小，且沒(méi)有地級(jí)市的行政區(qū)劃單位，不存在跨地市設(shè)置的問(wèn)題，可以設(shè)一個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。寧夏和海南面積均小于8萬(wàn)平方千米，人口均少于1000萬(wàn)，面積相對(duì)較小、人口較少，可以設(shè)1個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。其他省級(jí)行政區(qū)劃，地域面積、地市級(jí)行政區(qū)劃、人口數(shù)量等因素適中，可以設(shè)2個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。

鑒于此，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可考慮設(shè)1個(gè)的省(區(qū)、市)有：北京、天津、上海、重慶、寧夏和海南6個(gè)省(區(qū)、市)，共計(jì)設(shè)6個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可考慮設(shè)2個(gè)的省(區(qū))有：河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、青海、西藏19個(gè)省(區(qū)、市)，共計(jì)可設(shè)38個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)院管轄4—11個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃單位；縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可考慮設(shè)3個(gè)的省(區(qū)、市)有：內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、云南、甘肅、新疆6個(gè)省(區(qū))，共計(jì)可設(shè)18個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)院管轄4—7個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃單位。綜上，合計(jì)需設(shè)62個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。

至于同一層級(jí)不同的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的具體管轄區(qū)域，可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、案件數(shù)量、訴訟便利等因素，合理劃分各院的地域管轄范圍。在設(shè)置地點(diǎn)上，在設(shè)置縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院時(shí)，除僅設(shè)1個(gè)的外，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮設(shè)置在可以最大限度地便利省內(nèi)當(dāng)事人訴訟的區(qū)域。

(二)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院

市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院由于跨省構(gòu)建，在設(shè)置上要考慮與同樣是跨省設(shè)置的最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳設(shè)置區(qū)域的接軌，從而減少人們對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和管轄區(qū)域的識(shí)記成本，降低當(dāng)事人的交通成本，形成互為補(bǔ)充、便利訴訟的制度格局。

根據(jù)最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳的分布[注]參見王鳳濤.最高人民檢察院巡回檢察廳前景報(bào)告[J].中山大學(xué)法律評(píng)論，2017，(1)，特別是“巡回檢察廳的組織架構(gòu)”部分。，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可作如下設(shè)置：市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第一分院設(shè)在廣東省深圳市，管轄廣東、廣西、海南、湖南4省區(qū)7個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第二分院設(shè)在遼寧省沈陽(yáng)市，管轄遼寧、吉林、黑龍江3省7個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第三分院設(shè)在江蘇省南京市，管轄江蘇、上海、浙江、福建、江西5省9個(gè)市縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第四分院設(shè)在河南省鄭州市，管轄河南、山西、湖北、安徽4省8個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第五分院設(shè)在重慶市，管轄重慶、四川、貴州、云南、西藏5省區(qū)11個(gè)市縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第六分院設(shè)在陜西省西安市，管轄陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆5省區(qū)11個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件；市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第七分院設(shè)在北京，管轄北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古5省區(qū)市9個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件。

綜上，合計(jì)可設(shè)7個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，每個(gè)院管轄7—11個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件。在設(shè)62個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的情況下，7個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院平均每個(gè)院管轄8.86個(gè)基層院。而現(xiàn)有334個(gè)地市級(jí)行政區(qū)劃單位，2851個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，在不考慮派出院的情況下，平均每個(gè)地市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄8.54個(gè)基層院。這就意味著，如此一來(lái)，地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和地市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的基層院數(shù)量基本持平。

(三)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院

省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院不同于市級(jí)和縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其級(jí)別較高(副部級(jí))，設(shè)置這樣一個(gè)高級(jí)別的機(jī)構(gòu)，尤其需要考慮機(jī)構(gòu)編制獲批的可能性。同時(shí)，要與同為副部級(jí)的最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳做好銜接和互補(bǔ)?；谝陨峡紤]，省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)置，有兩種方案可供選擇。

方案一：在巡回檢察廳之外，單獨(dú)設(shè)置省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。

在全國(guó)設(shè)置若干省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，作為市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上級(jí)機(jī)關(guān)。從方便當(dāng)事人訴訟的角度，理想的狀態(tài)是，在每個(gè)市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院所在地，設(shè)置對(duì)應(yīng)的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其上訴案件由巡回檢察廳或最高人民檢察院管轄，這樣一來(lái)就需要設(shè)置7個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院[注]6個(gè)巡回檢察廳對(duì)應(yīng)6個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，再加上1個(gè)設(shè)在北京，管轄北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市9個(gè)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的有關(guān)案件的市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第七分院上訴案件的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，共7個(gè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。。由于市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院已經(jīng)辦理了相當(dāng)一部分案件，上訴到省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件數(shù)量就會(huì)大幅減少，如果省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與市級(jí)檢察院一一對(duì)應(yīng)地進(jìn)行設(shè)置，就會(huì)出現(xiàn)司法資源浪費(fèi)的情況，因?yàn)闆](méi)有那么多案子需要由省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理。同時(shí)，在中央嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的背景下，增加多個(gè)省級(jí)(副部級(jí))機(jī)構(gòu)編制難度也很大。

有鑒于此，一種可能的辦法是，設(shè)置少量省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院(比如1個(gè))，作為最高人民檢察院跨行政區(qū)劃分院和地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上級(jí)機(jī)關(guān)，集中辦理市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件。在這種情況下，其最合適的設(shè)置地點(diǎn)無(wú)疑是首都北京。因?yàn)槿绻O(shè)置于其他地方，那么對(duì)省級(jí)跨行政區(qū)劃法院審理的案件提起上訴時(shí)，還需要到最高人民法院和最高人民檢察院所在地北京，這就會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本，出現(xiàn)不便訴訟的情形。但另一方面，如果省級(jí)跨行政區(qū)劃法院和檢察院設(shè)置在首都，那么，就會(huì)引發(fā)司法改革制度效益的沖抵。以最高人民法院設(shè)置巡回法庭為例，巡回法庭帶來(lái)的制度效益，就會(huì)被省級(jí)跨行政區(qū)劃法院設(shè)置在首都所造成的制度成本沖抵，一切又回到了原點(diǎn)。因?yàn)檠不胤ㄍチη罂朔捅苊獾膯?wèn)題是最高人民法院僅設(shè)于首都所導(dǎo)致的訴訟不便和首都涉訴信訪壓力，唯一且需要設(shè)立在首都的省級(jí)跨行政區(qū)劃法院同樣會(huì)遇到，而且問(wèn)題的嚴(yán)重性絲毫不亞于未設(shè)巡回法庭時(shí)的嚴(yán)重性。也就是說(shuō)，設(shè)置最高人民法院巡回法庭所分流的首都涉訴信訪壓力，又會(huì)隨著省級(jí)跨行政區(qū)劃法院在首都的設(shè)立卷土重來(lái)；巡回法庭降低的訴訟成本，會(huì)因省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立而再次反彈。遵循同樣的邏輯，最高人民檢察院巡回檢察廳設(shè)置以后，如果省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院僅設(shè)一個(gè)，會(huì)遇到同樣的問(wèn)題。從涉訴信訪的角度看，如果唯一的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)在首都，將額外增加首都涉訴信訪的壓力，當(dāng)然，這也不意味著其設(shè)置在其他省份，問(wèn)題就可以迎刃而解。從訴訟便利的角度看，無(wú)論唯一的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)在首都還是其他省(區(qū)、市)(比如幾何中心所在地)，除了周邊省份為，其他省份的當(dāng)事人都會(huì)面臨訴訟不便利的問(wèn)題。設(shè)在其他省(區(qū)、市)還不便于最高人民檢察院對(duì)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)。因此，在巡回檢察廳之外，單獨(dú)設(shè)置省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的方案，并不具有可行性。

方案二：在巡回檢察廳之中，加掛“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的牌子，行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的職能。

具體而言，即按照機(jī)構(gòu)改革的要求在最高人民檢察院每個(gè)巡回檢察廳內(nèi)部設(shè)置“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，正廳級(jí)機(jī)構(gòu)建制，作為市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上訴機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的職能，不再單設(shè)省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。如此一來(lái)，在6個(gè)巡回檢察廳設(shè)置6個(gè)“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，簡(jiǎn)稱“最高人民檢察院第X派駐跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，以此解決市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第一至第六分院的上訴問(wèn)題。至于市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第七分院，由于最高人民檢察院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市的有關(guān)案件，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的巡回檢察廳，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第七分院的上訴案件，直接由最高人民檢察院負(fù)責(zé)。具體而言，可以通過(guò)在最高人民檢察院設(shè)置跨行政區(qū)劃?rùn)z察廳，并加掛“第七派駐跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的牌子，管轄市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院第七分院的上訴案件。

這種思路不需要額外增加省部級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)構(gòu)，避開了在巡回檢察廳之外增設(shè)部級(jí)檢察院的機(jī)構(gòu)編制難題。由于按照此種設(shè)置模式，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與最高人民檢察院巡回檢察廳的設(shè)置地點(diǎn)保持一致，市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件可以直接上訴到位于同一城市的“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，簡(jiǎn)稱“最高人民檢察院第X派駐跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”從而實(shí)現(xiàn)了便利訴訟和降低司法成本的目的。與此同時(shí)，可以將跨行政區(qū)劃的涉訴信訪案件吸附在當(dāng)?shù)兀瑥亩苊怆S著省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)置涌入首都，進(jìn)一步緩解了首都涉訴信訪壓力。

但這就有一個(gè)問(wèn)題需要面對(duì)[注]事實(shí)上，這里還有一個(gè)問(wèn)題，“巡回檢察廳”和“駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”均由最高人民檢察院派出，如何避免上訴流于形式？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題將在本文的“跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳的職責(zé)分工”這部分內(nèi)容中進(jìn)行分析。，即最高人民檢察院可不可以直接管轄市級(jí)檢察院的上訴案件，這就要從最高人民檢察院的國(guó)家制度定位分析。從制度角色上看，最高人民檢察院作為國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)，理論上可以管轄全國(guó)任何由檢察機(jī)關(guān)管轄的案件。這就意味著，由“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”作為市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上訴機(jī)構(gòu)，管轄市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上訴案件并不存在法理障礙。對(duì)“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的上訴的管轄問(wèn)題，由于不僅關(guān)系到“最高人民檢察院巡回檢察廳”與“(省級(jí))跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”的管轄問(wèn)題，而且關(guān)系到兩者宏觀制度設(shè)計(jì)和總體協(xié)調(diào)分工，在本文最后一部分將進(jìn)行專門論述。

四、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的層級(jí)體系

組織是分層的，制定政策與決策的確定、工作執(zhí)行、行使權(quán)力和責(zé)任都是由整個(gè)組織結(jié)構(gòu)中不同資格水平的不同人員進(jìn)行的[注][英]勞里·馬林斯,吉爾·克里斯蒂.組織行為學(xué)精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2015.432.。因此，要發(fā)揮組織績(jī)效，就需要將人員有效的組織起來(lái)，構(gòu)建合理的層級(jí)體系。

(一)領(lǐng)導(dǎo)體制

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的層級(jí)設(shè)置模式中，由于行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院職能的檢察機(jī)構(gòu)和市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管轄范圍均跨越了省(區(qū)、市)，派出省級(jí)和市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的檢察機(jī)關(guān)，不可能是省級(jí)人民檢察院，只能是最高人民檢察院。鑒于縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管轄范圍在一省(區(qū)、市)以內(nèi)，行使基層人民檢察院的職權(quán)其理論上可以由最高人民檢察院派出，也可以由省級(jí)人民檢察院派出。假定獲得地方政府支持司法和防止地方政府干預(yù)司法是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置需要考慮的兩個(gè)重要變量，那么縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院就完全有根據(jù)由省級(jí)檢察院派出，因?yàn)榇藭r(shí)既可以贏得地方政府的支持，又不會(huì)造成地方政府明顯干預(yù)司法的不良影響，畢竟此時(shí)雙方當(dāng)事人均為本省(區(qū)、市)的，任何一方當(dāng)事人勝訴，對(duì)地方政府而言都是可以接受的。也就是說(shuō)，縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院適合由省級(jí)檢察院派出。由此可以形成最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院分別派出設(shè)置省級(jí)、市級(jí)和基層三級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的格局，即最高人民檢察院在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置兩級(jí)跨省管轄的跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)，分別行使省級(jí)和市級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)；省級(jí)人民檢察院在本省轄區(qū)內(nèi)設(shè)置一級(jí)跨區(qū)縣和地市管轄的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，行使基層檢察院的職權(quán)。上級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)。

最高人民檢察院派出的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》有關(guān)規(guī)定設(shè)立黨組，由最高人民檢察院黨組、政治部按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理；省級(jí)人民檢察院派出的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，由各省級(jí)檢察院黨組、政治部按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的機(jī)構(gòu)規(guī)格應(yīng)當(dāng)與行政區(qū)劃?rùn)z察院相同或適當(dāng)高于行政區(qū)劃?rùn)z察院。結(jié)合當(dāng)前司法改革的要求，設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行檢察人員分類管理，按照新的檢察機(jī)制運(yùn)行。

(二)職務(wù)任免

最高人民檢察院派出的省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)的分黨組和市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員和其他檢察官等法律職務(wù)的任免，由最高人民檢察院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)任免?？h級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員和其他檢察官等法律職務(wù)的任免，由省級(jí)人民檢察院提請(qǐng)本省(區(qū)、市)人民代表大會(huì)常委會(huì)任免。

(三)財(cái)物管理

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院要解決的重要問(wèn)題就是地方干預(yù)司法的問(wèn)題，而地方干預(yù)司法的重要原因就在于司法機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)受制于地方。如果按照屬地化管理模式，跨省的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院財(cái)務(wù)由所在省份管理，如此一來(lái)，跨行政區(qū)劃管轄其他省份案件的阻力和難度較大，辦理所在省份案件的公正性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，省級(jí)和市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一管理，由中央財(cái)政統(tǒng)一保障，避免出現(xiàn)司法的地方化問(wèn)題，減少司法辦案過(guò)程中的地方因素干擾，保障依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)?？h級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的財(cái)物由所在省份進(jìn)行管理。

五、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳的組織分工

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳均具有跨行政區(qū)劃設(shè)置的特點(diǎn)，能否準(zhǔn)確界定兩者的關(guān)系，明確其各自承擔(dān)的角色，進(jìn)行合理的組織分工，避免重復(fù)勞動(dòng)，關(guān)系到兩者的功能能否得到充分體現(xiàn)。在討論省級(jí)跨行政區(qū)檢察院的管理幅度時(shí)，對(duì)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳的對(duì)應(yīng)關(guān)系作了分析，目的是解決行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院職能的檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，在此則關(guān)注的是兩者的角色定位。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳雖然均為廣義上的派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，兩者的性質(zhì)有著明顯區(qū)別。市級(jí)和縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院分別屬于最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院的派出機(jī)關(guān)，而巡回檢察廳屬于最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)。這就意味著，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可以獨(dú)立行使職權(quán)，而巡回檢察廳在最高人民檢察院賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，代表最高人民檢察院行使職權(quán)。但由于行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院職能的“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，同樣為最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，因此兩者在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上的這種區(qū)分并不是絕對(duì)的。

(一)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳的分工選項(xiàng)

在檢察職能的履行上，由于市級(jí)和縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與最高人民檢察院巡回檢察廳并無(wú)直接交集，在各自職能范圍內(nèi)行使法律監(jiān)督權(quán)，不存在分工不清或角色混淆的可能性。兩者關(guān)系中需要作出分工的方面，主要集中在行使省級(jí)跨行政區(qū)劃職能的“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”與最高人民檢察院巡回檢察廳在案件級(jí)別管轄的分工和銜接上。

“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”案件的上訴審，有兩種可能的思路：一種選擇是，由最高人民檢察院本部管轄所有“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”管轄案件的上訴審，法院相應(yīng)的跨行政區(qū)劃案件的終審由最高人民法院本部管轄。但這又會(huì)出現(xiàn)設(shè)置行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)構(gòu)時(shí)所面臨的不便訴訟和增加首都涉訴信訪壓力的雙重問(wèn)題，最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳力求解決的問(wèn)題，就會(huì)隨著跨行政區(qū)劃法院、檢察院的設(shè)置卷土重來(lái)。因此，這種思路并非可取的制度選擇。另一種選擇是，對(duì)“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的上訴由相應(yīng)的“最高人民檢察院第X巡回檢察廳”管轄。這種行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院職能的檢察機(jī)構(gòu)的上訴案件由設(shè)置在同一地點(diǎn)的最高人民檢察院巡回檢察廳管轄的思路，可以很好地解決訴訟不便和首都涉訴信訪壓力問(wèn)題。但這種思路存在的問(wèn)題是，同一個(gè)機(jī)構(gòu)管轄兩級(jí)案件時(shí)，其能否很好地保持司法獨(dú)立，從而避免上訴機(jī)制流于形式?

(二)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與巡回檢察廳的職責(zé)分工

怎樣合理對(duì)“最高人民檢察院巡回檢察廳”和“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”進(jìn)行關(guān)系界定，這就涉及兩者關(guān)系的問(wèn)題。如果兩者的關(guān)系是包含關(guān)系，即“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”是“最高人民檢察院第X巡回檢察廳”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，那么由“最高人民檢察院巡回檢察廳”管轄“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的上訴案件，就形成了事實(shí)上的一個(gè)機(jī)構(gòu)管轄兩級(jí)案件的問(wèn)題，很容易導(dǎo)致上訴機(jī)制流于形式。

一個(gè)可行的辦法是，將兩者確定為全異關(guān)系，均為最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，彼此獨(dú)立行使職權(quán)，互不隸屬，均直接對(duì)最高人民檢察院負(fù)責(zé)，僅僅是為了工作需要共用部分辦公場(chǎng)所。在最高人民檢察院設(shè)置的“跨行政區(qū)劃?rùn)z察廳”是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的對(duì)口部門，負(fù)責(zé)全國(guó)跨行政區(qū)劃案件的指導(dǎo)。同樣，對(duì)于在最高人民檢察院本部設(shè)置的“第七派駐跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”，與最高人民檢察院跨行政區(qū)劃?rùn)z察廳之間也是工作上的指導(dǎo)關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。在全國(guó)范圍內(nèi)，可以形成“最高人民檢察院巡回檢察廳”與“跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互監(jiān)督的格局。這也是為何將行使省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院職能的機(jī)構(gòu)，稱為“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”而非“最高人民檢察院第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃?rùn)z察部(處)”的原因所在，名稱的差別體現(xiàn)的是兩者管轄的差別，前一種稱謂反映的是平行關(guān)系，后一種稱謂表明的是隸屬關(guān)系。按照這樣的設(shè)置思路，兩者分別代表最高人民檢察院行使兩級(jí)案件的管轄權(quán)，從而在便利訴訟和緩解首都涉訴信訪壓力的同時(shí)，解決了上訴機(jī)制的問(wèn)題。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革在注重推動(dòng)試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將經(jīng)驗(yàn)探索與制度建構(gòu)結(jié)合起來(lái)，及時(shí)將改革的成果轉(zhuǎn)化為推動(dòng)改革的動(dòng)力。同時(shí)，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維和整體考量，將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革與其他相關(guān)改革特別是最高人民檢察院巡回檢察廳協(xié)調(diào)推進(jìn)、一體建設(shè)，通過(guò)制度的互相補(bǔ)臺(tái)和有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)筑強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的制度合力。