H省C市住房限購(gòu)令決策程序的合法性考量*

劉 麗,周甜甜

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，越來越多的農(nóng)村人口選擇在城市購(gòu)房定居；我國(guó)全面實(shí)施“二孩”計(jì)劃生育政策，有生育愿望的家庭隨之需要更換大戶型的住房，這些都進(jìn)一步助推了本就價(jià)格居高不下的房地產(chǎn)市場(chǎng)。對(duì)比其他中部省會(huì)城市，C市的房?jī)r(jià)較為合理，長(zhǎng)期處于“價(jià)格洼地”。但是，2016年底卻出現(xiàn)了一大批外地投資客如“合肥炒房團(tuán)”蜂擁而入，導(dǎo)致C市房?jī)r(jià)飛速上漲。

針對(duì)此輪房?jī)r(jià)的飛漲，C市人民政府辦公廳與住房和建設(shè)委員會(huì)分別于2017年3月21日(簡(jiǎn)稱3.21)、5月20日(簡(jiǎn)稱5.20)和9月23日(簡(jiǎn)稱9.23)出臺(tái)了三個(gè)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)促進(jìn)健康發(fā)展的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，被稱為該市“史上最嚴(yán)限購(gòu)令”。

一、C市住房限購(gòu)令的主要內(nèi)容

2017年C市房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺(tái)日期限制區(qū)域限售限購(gòu)C市戶籍非C市戶籍備注3.21A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū)、E區(qū)、F區(qū)、C縣(限J區(qū)、X區(qū)域)不限不限限購(gòu)區(qū)域內(nèi)無住房,省內(nèi)限購(gòu)1套;限購(gòu)區(qū)域內(nèi)無住房,省外在C市連續(xù)繳納1年個(gè)稅/社保;引進(jìn)人才和公務(wù)工作調(diào)動(dòng)需證明,限購(gòu)1套僅限一手房5.20A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、D區(qū)、E區(qū)、F區(qū)、C縣(限J區(qū)、X區(qū)域)取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》滿2年后方可上市交易限購(gòu)兩套限購(gòu)區(qū)域內(nèi)無住房,連續(xù)繳納1年個(gè)稅或社保;引進(jìn)人才和公務(wù)工作調(diào)動(dòng)需證明,限購(gòu)1套一手房、二手房全限9.23本市行政區(qū)域(暫不含L市、N市)取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》滿3年后方可上市交易本市戶籍(包括個(gè)人家庭戶和集體戶個(gè)人)無住房的,限購(gòu)一套;本市戶籍家庭有一套房的,需要在取得首套房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證后3年以上才能買第二套房C市無住房,連續(xù)繳納2年個(gè)稅/社保,限購(gòu)1套一手房、二手房全限

從上表住房限購(gòu)令的內(nèi)容可以看出，限購(gòu)令主要是對(duì)不同身份的購(gòu)房者在購(gòu)買資格及購(gòu)買數(shù)量上進(jìn)行限制，從“3.21”到“5.20”再到“9.23”就是一個(gè)不斷限售加碼、限購(gòu)升級(jí)的過程。

限售加碼，從沒有附加條件到需取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證2年再到3年后方可交易，以期逐步打擊投資客的投機(jī)行為。限購(gòu)升級(jí)，對(duì)于購(gòu)房者而言，非C市戶口購(gòu)房資格更難獲得，繳納個(gè)稅或社保從12月升級(jí)到24個(gè)月，并且限購(gòu)一套；C市本地戶口，無住房的個(gè)人家庭戶和集體戶購(gòu)買套數(shù)從不限到降為兩套再降為一套，已經(jīng)有一套住房的需在取得首套不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證3年后方可購(gòu)買第二套；限購(gòu)的房源也從只限一手房源到一手、二手全限，其主要目的是抑制住宅的“投資屬性”，強(qiáng)化其“居住屬性”。那么，限購(gòu)令實(shí)施一段時(shí)間后，是否達(dá)到了控制房?jī)r(jià)上漲的目的，還需要通過該市樓市的價(jià)格來判斷。

限購(gòu)令后C市樓市的走勢(shì)：

從上圖來看，“3.21”限購(gòu)令頒布實(shí)施后，2017年3月C市新房?jī)r(jià)格為9353元/平米，4月為9630元/平米，房?jī)r(jià)仍然在進(jìn)一步上升。為了進(jìn)一步抑制炒房團(tuán)和投資者的購(gòu)房需求，“5.20”限購(gòu)令將原本可以隨意“買買買”的C市本地人進(jìn)行了限制——限購(gòu)兩套房，更將H省內(nèi)非C市戶籍的家庭也擋在了門外?！?.20”新政后的一個(gè)月內(nèi)房?jī)r(jià)得到了一定的抑制，如同年5月房?jī)r(jià)下降為9270元/平米，但“好景不長(zhǎng)”，到了同年7月房?jī)r(jià)又回升到9588元/平米，且在持續(xù)上漲。于是，“9.23”限購(gòu)令出臺(tái)，進(jìn)一步限制購(gòu)房主體和購(gòu)房數(shù)量。雖然短時(shí)間內(nèi)由于符合購(gòu)房資格的人數(shù)猛然減少，市場(chǎng)交易量呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但這些似乎并沒有澆滅人們購(gòu)房的欲望，房?jī)r(jià)依然走高。因此，我們可以看出，C市此次連環(huán)限購(gòu)令雖然是為了抑制高漲的房?jī)r(jià)、保證剛需而作出的，但其實(shí)際上發(fā)揮的作用有限，并沒有完全達(dá)到其調(diào)控房?jī)r(jià)的目的。

二、C市住房限購(gòu)令的性質(zhì)

(一)C市住房限購(gòu)令屬于規(guī)范性文件

根據(jù)C市所在H省《H省規(guī)范性文件管理辦法》第2條所述：“本辦法所稱規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文?！庇纱伺袛?，C市的住房限購(gòu)令屬于規(guī)范性文件，理由有三：

第一，從制定主體上看，限購(gòu)令是由C市人民政府辦公廳或C市住房和建設(shè)委員會(huì)制定發(fā)布的，是C市政府的職能部門，具備行政主體資格，享有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。

第二，從制定內(nèi)容上分析，限購(gòu)令所涉及的是與人民群眾生活密切相關(guān)的住房問題，且針對(duì)的是所有在C市購(gòu)房的人民大眾，涉及公民買賣房屋的權(quán)利，關(guān)乎公民的權(quán)利義務(wù)。

第三，從時(shí)效上看，以“9.23”限購(gòu)令為例，在C市住建委的網(wǎng)站上明確寫明其生效時(shí)間是2017年9月23日，有效期至2022年9月23日，這就表明其在這五年內(nèi)是可以反復(fù)適用的。

(二)C市住房限購(gòu)令屬于重大行政決策

根據(jù)《H省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第48條第2款的規(guī)定，規(guī)范性文件涉及重大行政決策的，還應(yīng)當(dāng)適用重大行政決策程序。那么，C市的住房限購(gòu)令是否屬于重大行政決策？判斷的依據(jù)則是該《規(guī)定》的第31條第1款，即重大行政決策是指縣級(jí)以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)。

由此判斷，住房限購(gòu)令屬于重大行政決策事項(xiàng)，理由如下：

其一，從制定主體上判斷，根據(jù)《規(guī)定》第29條第1款和第2款，縣級(jí)以上人民政府作出重大行政決策，適用本節(jié)規(guī)定?？h級(jí)以上人民政府工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的重大行政決策程序參照本節(jié)規(guī)定執(zhí)行。依此判斷重大行政決策的制定主體包括縣級(jí)以上人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。因此，C市政府的職能部門作出C市住房限購(gòu)令符合主體要求。

其二，從內(nèi)容上分析，首先，對(duì)于重大行政決策的內(nèi)容，《規(guī)定》第31條第1款采取概括加列舉的方式闡釋了重大行政決策的內(nèi)涵與外延，住房限購(gòu)令關(guān)乎廣大人民群眾的住房購(gòu)房問題，與第(六)項(xiàng)的“住宅建設(shè)”密切相關(guān)。其次，《規(guī)定》用第31條第1款第(九)項(xiàng)的兜底條款和第2款的授權(quán)條款來涵蓋其他沒有涉及但對(duì)社會(huì)具有重大影響的事項(xiàng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，住房限購(gòu)令中對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的部分關(guān)系到房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，屬于影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的事項(xiàng)。同時(shí)，限購(gòu)令所涉及的是與人民群眾生活密切相關(guān)的住房問題，針對(duì)的是所有有意愿在C市購(gòu)房的人民，且對(duì)于本地戶籍居民和非本地戶籍居民購(gòu)房的數(shù)量、二手房轉(zhuǎn)賣年限以及公積金使用比例等方面都作出了嚴(yán)格的限定，屬于社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)。

三、C市住房限購(gòu)令存在的決策程序瑕疵

限購(gòu)令作為政府調(diào)控房?jī)r(jià)的一種方式，其追求的控制房?jī)r(jià)的目標(biāo)是不容置疑的，但同時(shí)我們也應(yīng)注意到，短短半年內(nèi)C市出臺(tái)了3個(gè)《通知》，如此頻繁地發(fā)布同種類政策，違反信賴保護(hù)原則，影響公眾對(duì)政府的信賴及其權(quán)威的樹立。

如羅爾斯在《正義論》中所提到的純粹程序正義，當(dāng)人們對(duì)結(jié)果的公正性缺乏一個(gè)獨(dú)立的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，結(jié)果的公正性來源于產(chǎn)生它的過程的公正，只要遵循公正的程序，由此產(chǎn)生的結(jié)果就是公正的，也就是說結(jié)果因?yàn)檫^程的公正獲得了正當(dāng)性[注][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院出版社,1988.84.。可見，程序公正對(duì)于結(jié)果公正起到至關(guān)重要的作用，而C市住房限購(gòu)令的決策程序卻違反了H省的《規(guī)定》，存在著以下瑕疵。

(一)缺少草案公布程序

公布草案，公開聽取意見，是實(shí)現(xiàn)民主決策的前提。根據(jù)《規(guī)定》第35條，除依法不得公開事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見，且時(shí)間不得少于20日。根據(jù)《政府信息公開條例》第8條可知“依法不得公開的事項(xiàng)”是指危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)，而住房限購(gòu)令顯然不屬于上述范圍。筆者搜索了C市人民政府網(wǎng)、C市人大網(wǎng)、C市政協(xié)網(wǎng)、C市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)官網(wǎng)、C市法制辦官網(wǎng)等政府信息公開網(wǎng)站，均未發(fā)現(xiàn)有關(guān)此次限購(gòu)令《通知》的草案、征求公眾意見的通知。而同屬于規(guī)范性文件草案的公布程序，北京市住建委于2017年8月17日發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場(chǎng)的通知(征求意見稿)》來公開征求意見，并于同年9月29日發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場(chǎng)的通知》。北京市住建委從草案公布到正式出臺(tái)這一文件，中間間隔了一個(gè)多月的時(shí)間，給與了公民充分反映自己意愿的時(shí)間，保證民意得到充分表達(dá)。C市住房限購(gòu)令未能公布或未能有效、全面公布行政決策方案草案，僅憑“一紙公文”就出臺(tái)了此次的住房限購(gòu)令。公眾未能有效參與，甚至在出臺(tái)之前對(duì)此毫不知情，損害了政府的公信力，不利于公眾知曉政府信息，使公眾缺乏對(duì)決策的認(rèn)同感，很大程度上會(huì)增加此次C市住房限購(gòu)令的執(zhí)行阻力。

(二)專家論證咨詢制度缺失

重大行政決策涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)影響大，往往關(guān)系到不同人的利益沖突與協(xié)調(diào)，因此，制定重大行政決策要具有科學(xué)性和可行性，防止決策的隨意性。專家論證咨詢制度的目的就是彌補(bǔ)政府理性不足，促進(jìn)重大行政決策的科學(xué)化，從而形成一個(gè)各方都能接受的方案，提高公眾的認(rèn)可度，繼而增強(qiáng)行政決策的權(quán)威性[注]江國(guó)華,梅揚(yáng).論重大行政決策專家論證制度[J].當(dāng)代法學(xué),2017,(5):52-53.。對(duì)此，《規(guī)定》第36條第1款明確指出，“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織3名以上專家或者研究咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)重大行政決策方案草案進(jìn)行必要性、可行性、科學(xué)性論證。”在此次住房限購(gòu)令的發(fā)布程序中，C市各大政府信息公開網(wǎng)站上未發(fā)布任何通知或是專家組書面論證報(bào)告，也未發(fā)現(xiàn)C市辦公廳和C市住建委實(shí)行專家論證。這不得不讓人對(duì)此次《通知》的科學(xué)性產(chǎn)生質(zhì)疑，如“9.23限購(gòu)令”中所規(guī)定的“非本市戶籍限購(gòu)一套，需要出具連續(xù)繳納24個(gè)月以上的所得稅或社保繳納證明”這一條款，是否聽取了相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡吭?4個(gè)月的期間是如何得出的，是否具有科學(xué)依據(jù)？是否符合社會(huì)實(shí)際情況？是否符合廣大人民群眾的需求？諸如此類的缺乏專家論證的一系列問題一再讓人質(zhì)疑決策的科學(xué)性和合理性。

(三)未舉行聽證程序

重大行政決策聽證程序是指行政機(jī)關(guān)以聽證這一形式，充分聽取公民、法人或其他組織的意見和陳述后，以此為基礎(chǔ)而做出行政決策，從而保障行政決策的科學(xué)性和民主性。聽證制度的確立旨在破解決策過程之封閉性、結(jié)構(gòu)化與單向度，為公眾參與決策提供制度化的渠道。而實(shí)踐中，聽證程序的設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)作之間存在很大的區(qū)別，與民眾之表達(dá)和參與意愿相去甚遠(yuǎn)，聽證制度儼然己成為現(xiàn)代行政合法性的制度裝飾[注]許傳璽,成協(xié)中.公共聽證的理想與現(xiàn)實(shí)——以北京市的制度實(shí)踐為例[J].政法論壇,2012,(3):102.。如住房限購(gòu)令這一決策的作出程序，《規(guī)定》在第38條以及第六章整章中對(duì)行政聽證制度專門作了規(guī)定，可見其在行政決策程序中是不可缺失的。并且《規(guī)定》第38條明確規(guī)定“重大行政決策具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)：(一)涉及公眾重大利益的；(二)公眾對(duì)決策方案有重大分歧的；(三)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的；(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的?！弊》肯拶?gòu)令屬于涉及公眾重大利益、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的情形，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)。但筆者在C市政府及其相關(guān)部門的門戶網(wǎng)站，均未發(fā)現(xiàn)此次限購(gòu)令決策中進(jìn)行了聽證程序。此次限購(gòu)令決策中聽證程序的缺乏，使《規(guī)定》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定成為一紙空文，不利于人民群眾參與到?jīng)Q策中來，容易使公民喪失對(duì)政府決策的認(rèn)同感，不利于決策的執(zhí)行。

(四)公眾有效參與不足

彼得斯曾說過，“不論是在問題的確立與回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都要讓更多的公民來參與?！盵注][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.68.公民參與成為政府及各職能部門實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)決策的關(guān)鍵步驟。而完善公眾參與的核心是政務(wù)公開，我們政府往往只注重結(jié)果的公開，而忽視了過程的公開。《規(guī)定》第37條第1款指出了重大行政決策幾種公開聽取意見的方式，“重大行政決策方案草案公布之后，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策對(duì)公眾影響的范圍、程度等采用座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會(huì)各界的意見和建議?！辈捎眠@些形式可以使參與人員較為充分地提出觀點(diǎn)和意見，能與重大行政決策承辦人進(jìn)行討論協(xié)商，從而達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)民主決策。但筆者檢索相關(guān)政府門戶網(wǎng)站，僅發(fā)現(xiàn)在“9.23限購(gòu)令”決策作出后在D區(qū)召開了區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，決策出臺(tái)之前并沒有召開相關(guān)的座談會(huì)，且之后開展的座談會(huì)也只是針對(duì)房地產(chǎn)負(fù)責(zé)人，并沒有根據(jù)決策可能受影響的不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同階層選取代表，這不利于反映不同階層人民的需求，使得決策缺乏民意支持。

(五)合法性審查程序的缺失

重大行政決策的合法性審查是在決策出臺(tái)前，由特定主體對(duì)決策權(quán)限、程序、內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查并給出審查結(jié)論，是一種防范重大決策違法的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序[注]楊葉紅.重大行政決策合法性審查主體研究[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,(4):101.。合法性審查對(duì)于實(shí)現(xiàn)重大行政決策法治化具有至關(guān)重要的意義，H省人民政府為了進(jìn)一步規(guī)范合法性審查工作，于2015年12月出臺(tái)了《H省重大行政決策合法性審查暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)其做出專項(xiàng)規(guī)定，如規(guī)定了合法性審查的主體、范圍、內(nèi)容、程序、期限、法律責(zé)任等?！掇k法》第10條規(guī)定“重大行政決策合法性審查的主要內(nèi)容包括：(一)決策主體是否于法有據(jù)；(二)決策程序是否依法履行；(三)決策內(nèi)容是否符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定?！庇纱伺袛嗪戏ㄐ詫彶榈闹饕獌?nèi)容有：

第一，審查決策主體是否合法？如前所述，住房限購(gòu)令在特定情況下是可以由縣級(jí)以上人民政府的職能部門做出的，因此，“限購(gòu)令”的決策主體合乎法律規(guī)定。

第二，審查決策程序是否合法？前文筆者已花大量篇幅說明住房限購(gòu)令決策過程中存在的諸多法律程序瑕疵，如決策草案未公布、未經(jīng)過專家論證、公眾參與缺失、未舉行聽證等，是不符合法律規(guī)定的。

第三，審查決策內(nèi)容是否合法？首先，住房限購(gòu)令違反《憲法》的規(guī)定。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定“法律面前人人平等”，而限購(gòu)令區(qū)分本地戶籍和非本地戶籍，顯然有違憲法中的平等原則；其次，住房限購(gòu)令違反相關(guān)法律的規(guī)定。其對(duì)購(gòu)房者買房套數(shù)、首付比例做了限制，違反《合同法》中的合同自由原則；再其次，政府部門如此頻繁地發(fā)布文件，同樣違反《行政法》中的信賴保護(hù)原則；最后，根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)立法法》第82條的規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”C市住房限購(gòu)令作為一種規(guī)范性文件，更加不能超越相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的限制來限制公民權(quán)利、增加公民義務(wù)。但其在《通知》中規(guī)定非本地居民需連續(xù)繳納24個(gè)月以上的所得稅或社保繳納證明方可購(gòu)買一套房屋，購(gòu)買房屋后需取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書三年后方可上市交易，明顯有違《立法法》的規(guī)定。

依《辦法》第11條可知，重大行政決策的合法性審查應(yīng)當(dāng)自受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)作出，但如前所述，此次的住房限購(gòu)令決策在程序中并未進(jìn)行合法性審查，也就無需談?wù)撈鋵彶槠谙迒栴}。由此可見，住房限購(gòu)令決策程序中將合法性審查程序束之高閣，不利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性，也不利于作出公正、合理的行政決策。