港澳地區(qū)政治認(rèn)同差異與管治機(jī)制變遷

王曉笛

摘? 要：對(duì)現(xiàn)代國(guó)家而言，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力有在疆域內(nèi)放射和滲透的必然要求，管治機(jī)制和管治權(quán)威是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力有機(jī)統(tǒng)一的兩個(gè)面向。港澳地區(qū)政治認(rèn)同差異在本質(zhì)上是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力在兩地的程度差異，相應(yīng)地反映了中央與港澳特區(qū)之間管治機(jī)制聯(lián)結(jié)程度的差異。借助歷史制度主義的研究方法發(fā)現(xiàn)，香港和澳門(mén)在受殖民統(tǒng)治時(shí)期形成了不同的管治機(jī)制，在回歸后重建管治機(jī)制時(shí)面臨不同的制度環(huán)境。不同的制度環(huán)境不僅帶來(lái)了中央和港澳地區(qū)管治機(jī)制的不同整合，也相應(yīng)地造成了政治認(rèn)同差異。當(dāng)前，強(qiáng)化中央政府對(duì)香港的管治權(quán)威，增進(jìn)香港對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同，需要充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力;全面管治權(quán);管治機(jī)制;管治權(quán)威;政治認(rèn)同;歷史制度主義

中圖分類號(hào)：D613?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???文章編號(hào)：2096-3378（2020）01-0064-08

一、問(wèn)題的提出

香港與內(nèi)地關(guān)系在近年來(lái)的激蕩變化反映了香港的政治認(rèn)同危機(jī)，而同為特別行政區(qū)的澳門(mén)的政治認(rèn)同卻一直好于香港。如果將“一國(guó)兩制”的信心、中央政府的信任以及中華人民共和國(guó)公民身份認(rèn)同作為政治認(rèn)同的測(cè)量指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)香港對(duì)“一國(guó)兩制”的信心在回歸后第二個(gè)十年呈現(xiàn)總體下滑趨勢(shì)，而澳門(mén)卻始終處在70%以上。中央政府的信任方面，回歸以來(lái)香港的均值為39%，而澳門(mén)的均值為65%。公民身份認(rèn)同方面，香港從2007年以來(lái)總體呈下降態(tài)勢(shì)，而澳門(mén)自回歸以來(lái)一直穩(wěn)定處在7～8分的高位? 。這不禁引人發(fā)問(wèn)，同樣是曾經(jīng)受殖民統(tǒng)治地區(qū)，同樣是中央政府設(shè)立的特別行政區(qū)，回歸的時(shí)間也幾近相同，但為什么兩地政治認(rèn)同會(huì)出現(xiàn)明顯的差異？盡管香港的政治認(rèn)同危機(jī)不會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”造成結(jié)構(gòu)性沖擊，但毋庸置疑會(huì)增加中央政府和香港特別行政區(qū)政府的管治成本。2014年，《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)首次提出中央全面管治權(quán)，表明了中央對(duì)基于憲法和基本法的特別行政區(qū)管治權(quán)力的重視。

由于問(wèn)題的重要性，關(guān)于特別行政區(qū)治理的研究在回歸后第二個(gè)十年間成為顯學(xué)，而特別行政區(qū)的政治認(rèn)同問(wèn)題是重要的子議題之一。郭小說(shuō)和徐海波認(rèn)為，歷史建構(gòu)出的獨(dú)特文化、現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)與民生問(wèn)題和社會(huì)中的多元價(jià)值取向，是干擾香港政治認(rèn)同的三個(gè)主要原因[1]。這基本反映了三種關(guān)于特別行政區(qū)政治認(rèn)同的理論視角。經(jīng)濟(jì)與民生問(wèn)題是其中最基礎(chǔ)性的視角，也反映出當(dāng)前香港管治危機(jī)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源，然而對(duì)為什么澳門(mén)特別行政區(qū)政府有能力處理好經(jīng)濟(jì)與民生的解釋在總體上不盡如人意，多數(shù)是對(duì)政策要求的重復(fù)和強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，獨(dú)特文化、多元價(jià)值取向的解釋力也有限，其本質(zhì)都是借用多元主義來(lái)對(duì)抗具有同質(zhì)性的政治認(rèn)同。按照這個(gè)邏輯，澳門(mén)的政治認(rèn)同應(yīng)該越來(lái)越糟糕。更何況現(xiàn)代國(guó)家只是在私人領(lǐng)域不排斥多元主義認(rèn)同，但在公共領(lǐng)域則依然保持著較高的同質(zhì)性要求并具有明確的規(guī)范[2]。此外，從研究方法來(lái)看，現(xiàn)有研究直接將香港與澳門(mén)做案例比較的情況還不多見(jiàn)，僅有的比較研究可分為兩類：一類是冠之以“比較”卻只突出一個(gè)，主要通過(guò)總結(jié)與歸納澳門(mén)實(shí)踐“一國(guó)兩制”的成功經(jīng)驗(yàn)，并以澳門(mén)成功范式為標(biāo)準(zhǔn)去想象香港;另一類雖然同時(shí)涉及港澳地區(qū)，但未能納入統(tǒng)一的理論框架，在實(shí)質(zhì)上仍然是分門(mén)別類的論述。鑒于此，本文借助國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力概念以及歷史制度主義的研究方法，對(duì)港澳地區(qū)的政治認(rèn)同差異進(jìn)行闡釋。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力是現(xiàn)代國(guó)家的重要特質(zhì)，有在疆域內(nèi)放射與滲透的天然要求，管治機(jī)制和管治權(quán)威則是其有機(jī)統(tǒng)一的兩個(gè)面向。由于主權(quán)和治權(quán)的不可分割性，對(duì)香港和澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)就意味著國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的重新進(jìn)入，這不可避免地會(huì)面臨港澳地區(qū)原有管治機(jī)制的“路徑依賴”問(wèn)題。

二、管治權(quán)威在港澳地區(qū)的流變

現(xiàn)有研究在解釋港澳治理問(wèn)題時(shí)，對(duì)“一國(guó)”和“兩制”之間失衡這個(gè)底層邏輯有基本共識(shí)。陳端洪在研究香港治理問(wèn)題時(shí)，就憲制意義歸納出“一國(guó)兩制”的宏觀分析框架——“對(duì)峙”，這既包括政治結(jié)構(gòu)上的，也包括精神價(jià)值上的。他認(rèn)為，一定限度內(nèi)的“對(duì)峙”是合理的，而泛濫的“對(duì)峙”則是惡性的;惡性“對(duì)峙”是香港政治的病癥，具體表現(xiàn)為立憲制干擾和打亂常態(tài)政治、廣場(chǎng)政治與衙門(mén)政治并存[3]。惡性“對(duì)峙”本質(zhì)是一種制度失衡，是“兩制”對(duì)“一國(guó)”的干擾，某種程度上反映了國(guó)家建構(gòu)方面的問(wèn)題。

（一）國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的一體兩面：管治機(jī)制與管治權(quán)威

國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要議題是國(guó)家能力。相較于傳統(tǒng)社會(huì)，現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)系程度更高，也相應(yīng)承擔(dān)了更多的公共服務(wù)職能，因此國(guó)家有在疆域內(nèi)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)滲透和提高管治能力的天然需要，常被用到的概念是“國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力”。據(jù)該概念的首創(chuàng)者邁克爾·曼解釋，它是指國(guó)家實(shí)際能夠穿透社會(huì)并依靠后勤支持，在其統(tǒng)治疆域內(nèi)實(shí)施政治決策的能力[4]。其實(shí)它就是在疆域內(nèi)放射、控制和規(guī)制社會(huì)關(guān)系的制度能力[5]。由于官僚的職業(yè)性和專業(yè)性，官僚體系是國(guó)家制度性的集中體現(xiàn)，然而官僚體系并不是制度的全部。站在國(guó)家的角度，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力是政治權(quán)力關(guān)系由一個(gè)中心在疆域內(nèi)的對(duì)外放射，國(guó)家對(duì)社會(huì)的影響需要通過(guò)對(duì)政黨、壓力團(tuán)體等社會(huì)力量的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的制度性其實(shí)是包括官僚體系和其他管治主體在內(nèi)的一種泛化的管治機(jī)制。但是，邁克爾·曼對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的探討更多集中在物質(zhì)方面，特別是統(tǒng)一貨幣、交通設(shè)置等后勤體系。趙鼎新就此指出，這忽視了人們是否愿意和國(guó)家主動(dòng)合作的問(wèn)題，也就是“軟件基礎(chǔ)性權(quán)力”，或者說(shuō)是認(rèn)受性[6]。站在國(guó)家的角度，認(rèn)受性體現(xiàn)國(guó)家的政治權(quán)威。而站在社會(huì)的角度，認(rèn)受性體現(xiàn)社會(huì)對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同。其實(shí)就“軟件”而言，亨廷頓很早就將政治權(quán)威視作一個(gè)有效政府不可或缺的特質(zhì)[7]。安德烈亞斯·威默在考察國(guó)家建構(gòu)過(guò)程時(shí)，指出這是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)之間的政治權(quán)力交換過(guò)程，而政治整合和認(rèn)同是這個(gè)過(guò)程的硬幣兩面[8]。王紹光在研究國(guó)家治理時(shí)則將基礎(chǔ)性權(quán)力拓展為8個(gè)方面：強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、國(guó)家認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納和整合能力[9]。濡化能力就是國(guó)家依靠認(rèn)同感和價(jià)值觀確立維持社會(huì)秩序的方式。

香港特區(qū)管治機(jī)制和中央管治機(jī)制之間聯(lián)系的脆弱，最終影響到了香港的政治認(rèn)同?；貧w以來(lái)，旨在保障國(guó)家安全的基本法第二十三條立法工作在香港面臨重重困難，引發(fā)了多次社會(huì)事件，至今仍懸而未決。進(jìn)入回歸后第二個(gè)十年，香港的政治認(rèn)同危機(jī)更加凸顯。2012年，香港特別行政區(qū)政府?dāng)M在中小學(xué)推廣國(guó)民教育為必修科目，但因遭到反對(duì)派抗議而不得不暫時(shí)擱置。雖然國(guó)民教育課本并未退出，但已不能強(qiáng)制推行而改由學(xué)校自行酌量。與之相伴隨的是，香港的激進(jìn)本土勢(shì)力不斷崛起，儼然成為建制派與泛民派之外的第三種政治勢(shì)力。一些人甚至依靠煽動(dòng)極端本土主義當(dāng)選為立法會(huì)議員。

四、結(jié)? 語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家有在疆域內(nèi)放射和滲透國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的必然要求，具體則是管治機(jī)制和管治權(quán)威放射和滲透的過(guò)程。香港和澳門(mén)由于一段時(shí)期內(nèi)都脫離了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程，但是它們的相繼回歸則意味著中央政府管治機(jī)制和管治權(quán)威在兩地的重新建立。港澳地區(qū)的制度環(huán)境不同，給中央政府管治機(jī)制和管治權(quán)威的進(jìn)入帶來(lái)了不一樣的空間。當(dāng)前，香港和澳門(mén)的政治認(rèn)同差異其實(shí)是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力在兩地權(quán)重不同的反映。“一國(guó)”與“兩制”是本與末、源與流的辯證關(guān)系，統(tǒng)一在“一國(guó)兩制”大框架內(nèi)。近年來(lái)，中央政府按照憲法和基本法對(duì)港澳加強(qiáng)實(shí)施全面管治權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)駁回了香港特別行政區(qū)法院自行對(duì)基本法的司法解釋，昭示了中央對(duì)基本法的最終解釋權(quán)。當(dāng)然中央全面管治權(quán)的落實(shí)并不意味著對(duì)特別行政區(qū)自治權(quán)的完全否定，在憲法和基本法的保障下，香港依然享有高度自治的權(quán)利。中央的管治權(quán)威和政治認(rèn)同在香港的鞏固始終需要管治機(jī)制的緊密聯(lián)系，這需要充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策優(yōu)勢(shì)。這種管治機(jī)制一方面要遵循“愛(ài)國(guó)”這個(gè)基本前提，另一方面要具有廣泛的代表性，組成最廣泛的政治聯(lián)盟。需要說(shuō)明的是，本文沒(méi)有考慮世代變遷對(duì)港澳地區(qū)政治認(rèn)同的影響。實(shí)際上，近年來(lái)在以“激進(jìn)本土主義”為底色的香港相關(guān)事件中，青少年占極大比重。18～29歲的香港青年在所有年齡段中的政治認(rèn)同最低。對(duì)香港政治認(rèn)同的研究在很大程度上也是對(duì)青年議題的研究，這應(yīng)該成為一個(gè)深耕的方向。

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