政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管存在的問題與對(duì)策

劉傳衛(wèi)

摘要：PPP模式中，政府為了更直接地了解項(xiàng)目的運(yùn)作以及收益情況，往往指定出資代表參股PPP項(xiàng)目、與社會(huì)資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，以便更好地實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例必須低于50%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。政府方出資代表作為國有小股東，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管存在困難。筆者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)其在從事政府方出資代表委派的財(cái)務(wù)監(jiān)管工作中遇到的問題進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性對(duì)策建議，以期為相關(guān)工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;政府方出資代表;財(cái)務(wù)監(jiān)管;問題與對(duì)策

一、政府方出資代表加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的必要性

為有效防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入社會(huì)力量參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)。為了進(jìn)一步獲取PPP項(xiàng)目的運(yùn)營決策權(quán)、資金監(jiān)管權(quán)、財(cái)務(wù)知情權(quán)、收益分配權(quán)等，政府部門往往讓政府平臺(tái)公司、國有控股企業(yè)以政府方出資代表的身份參與到PPP項(xiàng)目中。政府方出資代表作為參股方，通過委派財(cái)務(wù)監(jiān)管人員的方式，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管。加強(qiáng)政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管，是實(shí)施PPP項(xiàng)目的必要措施，是項(xiàng)目公司提供高效率、高質(zhì)量公共服務(wù)的有力保證，是推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的重要舉措，是保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)、保證PPP項(xiàng)目公司規(guī)范運(yùn)作的重要基礎(chǔ)。

二、政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀

當(dāng)前，社會(huì)資本方在大多數(shù)情況下會(huì)提名項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)總監(jiān)，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)進(jìn)行實(shí)際控制和管理，而政府方出資代表作為小股東，往往通過委派財(cái)務(wù)副總經(jīng)理的方式，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管。政府方出資代表委派的財(cái)務(wù)副總經(jīng)理有權(quán)參與對(duì)項(xiàng)目公司的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理等基本管理制度的擬定，并表達(dá)意見，享有對(duì)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)支出及會(huì)計(jì)賬簿、運(yùn)營相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的知曉權(quán)與查閱權(quán)，如青海省交通運(yùn)輸加定至海晏和西海至察汗諾PPP項(xiàng)目、云南大理市洱海環(huán)湖截污工程PPP項(xiàng)目均采取此類財(cái)務(wù)監(jiān)管方式。PPP項(xiàng)目公司在組建過程中，也有由政府方出資代表提名財(cái)務(wù)總監(jiān)人選的情況，如江蘇省南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目、浙江省寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠項(xiàng)目等。

政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管，最主要的途徑是通過資金監(jiān)管權(quán)來體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，部分政府方出資代表要求財(cái)務(wù)監(jiān)管人員與社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)總監(jiān)一同作為PPP項(xiàng)目全部銀行賬戶的收支審批簽字人，對(duì)項(xiàng)目所有的資金收支進(jìn)行簽字確認(rèn);也有部分政府方出資代表要求PPP項(xiàng)目中一定金額以上的資金需要經(jīng)過政府方財(cái)務(wù)監(jiān)管人員簽字確認(rèn)方可支出;此外，還有部分政府方出資代表不要求財(cái)務(wù)監(jiān)管人員參與簽字，但要求項(xiàng)目公司向其派遣的財(cái)務(wù)監(jiān)管人員提供財(cái)務(wù)周報(bào)、月報(bào)、年報(bào)等，對(duì)PPP項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ们闆r進(jìn)行監(jiān)管，行使資金使用的知情權(quán)。

（二）政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管中存在的問題

1.監(jiān)管過度影響項(xiàng)目健康運(yùn)行

在PPP模式下，政府方出資代表往往擔(dān)負(fù)的是對(duì)項(xiàng)目日常經(jīng)營管理的監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)監(jiān)督項(xiàng)目公司資金、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)的責(zé)任，政府方出資代表委派的財(cái)務(wù)監(jiān)管人員與項(xiàng)目公司之間應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立。現(xiàn)實(shí)中有些政府方出資代表委派的監(jiān)管人員經(jīng)常插手、干預(yù)PPP項(xiàng)目正常的經(jīng)營管理，進(jìn)而與社會(huì)資本方產(chǎn)生矛盾，由此導(dǎo)致項(xiàng)目日常管理不暢，影響項(xiàng)目健康高效運(yùn)行。

2.監(jiān)管乏力容易導(dǎo)致項(xiàng)目失敗

PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本方主導(dǎo)管理運(yùn)營并實(shí)際控制，政府方出資代表對(duì)其財(cái)務(wù)狀況放任不管或監(jiān)管不力，很可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理混亂、項(xiàng)目建設(shè)資金籌措不到位，以及項(xiàng)目資金被挪用、濫用的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)虛報(bào)財(cái)務(wù)狀況等情況，極易造成國有資產(chǎn)流失，并影響項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，使得項(xiàng)目不能按照預(yù)期方向發(fā)展，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

3.監(jiān)管間斷降低項(xiàng)目運(yùn)營效益

PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，有些地方政府受長(zhǎng)期以來形成的“重建設(shè)輕運(yùn)營”思路的影響，在項(xiàng)目建成后，就撤回監(jiān)管人員，忽視對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營期的財(cái)務(wù)監(jiān)管。也有部分政府方出資代表由于派遣的監(jiān)管人員工作發(fā)生變動(dòng)，未再重新派人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管。監(jiān)管過程的間斷，降低了項(xiàng)目的運(yùn)營效益，未能真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的預(yù)期成效。

三、政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）政府本位意識(shí)較重

PPP項(xiàng)目合作期限結(jié)束或者項(xiàng)目合同提前終止后，項(xiàng)目公司需將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，PPP合同對(duì)退出方式以“項(xiàng)目公司應(yīng)向政府部門無償、完好地移交項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)和所有權(quán)益”的約定居多。因此，有政府方出資代表認(rèn)為，他們才是真正的項(xiàng)目業(yè)主，政府方出資代表理應(yīng)代表政府行使更多的業(yè)主權(quán)力，更多參與對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理。有的政府方出資代表政府本位意識(shí)較濃，工作中姿態(tài)較高，較多地插手項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)工作，出現(xiàn)了過度監(jiān)管的情況，也易于引起社會(huì)資本方的不滿。

（二）政府方出資代表財(cái)務(wù)監(jiān)管意識(shí)淡薄

有政府方出資代表認(rèn)為，項(xiàng)目公司的最終管理控制權(quán)在社會(huì)資本方，項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營應(yīng)由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司的投資、融資、資金管理等也應(yīng)由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，政府出資方代表為小股東，只需在形式上對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行象征性的財(cái)務(wù)監(jiān)督。實(shí)踐中也存在PPP項(xiàng)目建設(shè)完成，政府方出資代表認(rèn)為其財(cái)務(wù)監(jiān)管責(zé)任已完成，后續(xù)的運(yùn)營管理是社會(huì)資本方的事情，政府方?jīng)]必要再參與監(jiān)管。此外，財(cái)務(wù)監(jiān)管人員離職未再派遣新的人員，導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)管缺失，這些問題都是財(cái)務(wù)監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)的體現(xiàn)。

四、完善政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）政府方出資代表應(yīng)正確理解PPP項(xiàng)目及其監(jiān)管

政府采用PPP模式的目的在于利用社會(huì)資本的資金、技術(shù)與管理優(yōu)勢(shì)，來改善公共服務(wù)的提供效率，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本在項(xiàng)目公司中應(yīng)保持治理結(jié)構(gòu)中的控制地位，對(duì)于項(xiàng)目公司的投融資及運(yùn)營管理等事項(xiàng)，社會(huì)資本方應(yīng)有絕對(duì)的話語權(quán)。政府參股PPP項(xiàng)目不是為了獲得收資回報(bào)，而是憑借股東身份和權(quán)利對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管。政府方出資代表作為小股東，對(duì)項(xiàng)目的知情權(quán)、監(jiān)管權(quán)應(yīng)按PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司章程等規(guī)定履行，不應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目具有實(shí)際上的控制及管理權(quán)力。

（二）政府方出資代表應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的重要性

政府方出資代表應(yīng)認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管，是十分重的。一是監(jiān)督項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ?，可防止發(fā)生作為控股方的中選社會(huì)資本抽逃或挪用資金等情形，確保項(xiàng)目順利推進(jìn);二是督促項(xiàng)目降低全生命周期成本，提高運(yùn)營效率，能促進(jìn)項(xiàng)目的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng);三是監(jiān)管財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性，配合政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核、定價(jià)調(diào)價(jià)，可以節(jié)約財(cái)政總支出;四是督導(dǎo)項(xiàng)目財(cái)務(wù)工作，配合實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政、審計(jì)等部門，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營管理，獲取項(xiàng)目分紅，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值。

（三）完善政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的制度安排

筆者認(rèn)為，有關(guān)政府方出資代表對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管的制度安排，應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司章程等文件中予以明確，如規(guī)范政府方出資代表對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管人員的派遣方式，明確政府方出資代表對(duì)項(xiàng)目資金、運(yùn)營成本、特殊專用賬戶等的監(jiān)管職責(zé)，派遣財(cái)務(wù)監(jiān)管人員的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式，社會(huì)資本方的配合監(jiān)管義務(wù)，以及在政府方參股的情況下，約定財(cái)務(wù)監(jiān)管人員規(guī)避利益導(dǎo)向的措施等等。

（四）政府方出資代表應(yīng)積極參與PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管

政府方出資代表應(yīng)利用派遣財(cái)務(wù)監(jiān)管人員等多種方式切實(shí)參與PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管，幫助項(xiàng)目公司提高財(cái)務(wù)管理水平，規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)作，減少不必要的財(cái)務(wù)支出，提高項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)效益。政府方出資代表應(yīng)制訂針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及日常經(jīng)營財(cái)務(wù)行為的監(jiān)管制度，在不影響社會(huì)資本工作與項(xiàng)目運(yùn)作的前提下，對(duì)社會(huì)資本的資金運(yùn)作與管理進(jìn)行有效監(jiān)督。政府方出資代表應(yīng)積極獲取PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息，加強(qiáng)與社會(huì)資本方、實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政、審計(jì)等部門的協(xié)調(diào)，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，保障項(xiàng)目健康、穩(wěn)定的運(yùn)行。

五、結(jié)論

PPP項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，其建設(shè)、運(yùn)營的好壞直接關(guān)系到社會(huì)公共安全與公眾利益。政府方出資代表作為公共部門代表理應(yīng)承擔(dān)起更多的監(jiān)管責(zé)任，糾正社會(huì)資本在逐利因素作用下的決策弊端，提高項(xiàng)目的效率與質(zhì)量，最大程度的避免PPP模式下公共產(chǎn)品服務(wù)的缺陷。政府方出資代表加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵因素之一。有關(guān)各方應(yīng)完善政府方出資代表的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度安排，加強(qiáng)政府方出資代表及其派遣人員對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管意識(shí)，正確處理社會(huì)資本的私利性與政府的公利性矛盾，實(shí)現(xiàn)合理、合規(guī)、持續(xù)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，以促進(jìn)社會(huì)資本與政府雙方的良好合作，充分發(fā)揮PPP模式的積極作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：寧波市政公用投資有限公司）